Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

своего имени, т.е. получается, что СНК мог самостоятельно издавать законы, только получив на это согласие Президиума.

Вообще, вышеприведенные сведения показывают, что в 1920-е годы существовал установленный порядок законодательного процесса: СНК СССР готовил законопроекты, принимал их и затем направлял на окончательное утверждение в Президиум ЦИК СССР.

Причем Президиум вносил в представленные проекты изменения и дополнения, действовал как полноправный участник законодательного процесса. Правда, если судить по протоколам и Совнаркома

СССР, и Президиума ЦИК СССР 1923–1926 годов, то в большинстве случаев Президиум все же утверждал проекты СНК Союза ССР без какихлибо изменений. Зато в 1927–1928 годах законодательная деятельность Президиума ЦИК активизируется.

Анализ законодательной работы Президиума ЦИК СССР позволяет утверждать, что порядок законодательного процесса, который сложился на практике, в основном соответствовал установлениям Конституции СССР 1924 года. За исключением того, что руководящую роль в деятельности Президиума ЦИК в 1927–1928 годах стала играть фракция ВКП(б) Президиума, которая в случае необходимости обсуждала некоторые важные вопросы в отсутствие беспартийных членов Президиума. Здесь стоит подчеркнуть, что фракция обсуждала только важнейшие, а не все вопросы, поступавшие на рассмотрение Президиума ЦИК СССР.

3.2.Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров в 1920-х годах

3.2.1.Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров СССР

в 1923–1926 годах

По Конституции СССР 1924 года Совет Народных Комиссаров

СССР являлся исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета СССР. То есть Совнарком законодательным органом власти в Основном законе не назывался. Но согласно статье 38 Конституции СНК СССР мог издавать декреты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории

111

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Союза. Кроме того, по статье 39 СНК Союза СССР мог рассматривать декреты и постановления, вносимые как отдельными народными комиссариатами СССР, так и центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.

17 июня 1923 года Совет Народных Комиссаров СССР собрался на свое первое заседание. Председательствовал Л.Б. Каменев, являвшийся тогда первым заместителем В.И. Ленина. Присутствовали Гойхбарг, Аванесов, Тихомиров, Бернштейн, Склянский, Куйбышев, Чичерин, Пятаков, Горбунов, Вайнштейн, Свидерский, Красин, Литвинов, Халатов, Довгалевский, Брюханов, Шмидт, Попов. Управляющим делами СНК СССР был назначен Н. Горбунов.

СНК СССР на первом же заседании принял целый ряд важных организационных решений. Так, был образован Совет Труда и Обороны СССР в составе Каменева, Рыкова, Цюрупы, Сокольникова, Дзержинского, Кржижановского, Троцкого (с заменой Склянским), Пятакова (в качестве заместителя Рыкова) под председательством Ленина. Был рассмотрен проект Положения СНК и СТО СССР,

и комиссии в составе Сокольникова, Пятакова, Красина, Курского, Куйбышева, Горбунова и Брюханова было поручено рассмотреть переданный ЦИК СССР на рассмотрение СНК СССР проект Положения о СНК и СТО СССР и внести свои поправки и дополнения к нему1. В этот же день СНК СССР принял решение об образовании Госплана СССР на основании постановления ЦИК Союза от 13 июня 1923 года, а комиссии в составе Гойхбарга, Курского, Кржижановского было поручено разработать и внести в недельный срок на рассмотрение Союзного Совнаркома проект Положения о Госплане. Весьма примечательным было образование при СНК СССР Комиссии законодательных предположений (далее – КЗП), Положение о которой было поручено разработать Гойхбаргу, Курскому и Аванесову в недельный срок. Кроме того, были образованы Административно-финансовая комиссия при СНК СССР,

Центральное статистическое управление, Главный концессионный комитет при СНК СССР, Комвнуторг при СТО СССР и Высшая арбитражная комиссия при СТО СССР.

Помимо вышеназванных вопросов Союзный Совнарком в первый день своей работы рассмотрел вопрос о порядке прохождения

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 1. Л. 189 об.

112

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

через союзные высшие органы вопросов наркоматов1. Также было принято решение о направлении на утверждение Президиума ЦИК

СССР постановлений2, принятых СНК РСФСР, который до начала работы СНК СССР исполнял обязанности общесоюзного Совнаркома.

24 июня 1923 года состоялось второе заседание Совнаркома

СССР, на котором было рассмотрено и одобрено Положение о СНК

иСТО СССР. Куйбышеву было поручено возбудить перед ближайшим съездом Советов вопрос об ответственности СНК перед съездом Советов, а также в двухнедельный срок разработать и представить проект постановления о лицах, имеющих право присутствовать на заседаниях СНК, помимо тех, которые были указаны в Положении о СНК и СТО СССР. Также на втором заседании Совнарком

СССР рассмотрел проекты: проект Положения о наркоматах, проект Положения о Госплане, проект постановления о порядке опубликования законов и вопрос о проведении единого сельскохозяйственного налога. В конце второго заседания был установлен порядок заседаний СНК и СТО СССР. СНК должен был собираться по вторникам в шесть часов вечера, а СТО – по пятницам в 12 часов дня3.

7 августа 1923 года СНК СССР рассмотрел проект Положения о Совете Труда и Обороны и внес в него ряд поправок. Окончательная редакция проекта была поручена Курскому и Аванесову, которым дали для этой работы два дня. Им было поручено представить проект на подпись заместителя председателя СНК. На этом же заседании была образована комиссия в составе Смольянинова, Аванесова и Гойхбарга для подготовки проектов постановлений СНК о порядке рассмотрения вопросов СНК и СТО, внесения их на повестку, допущения на заседания СНК и СТО докладчиков. Причем было принято решение, что после окончания недельного срока работы комиссия должна разработанные проекты разослать всем членам СНК

иСТО, и в случае, если с их стороны не поступит поправок и допол-

1См: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 1. Л. 190 об.

2СНК РСФСР 10 июня 1923 года принял: постановление ВЦИК и СНК РСФСР о едином сельскохозяйственном налоге, декрет о государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах), находящихся в управлении местных органов, постановление об изменении размеров обложения подоходно-имущественным налогом.

3См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д.1. Л. 165, 165 об.

113

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

нений в Секретариат СНК, заместитель председателя Совнаркома Рыков должен был эти документы подписать.

14 августа 1923 года СНК постановил направить проект Положения о порядке прохождения через союзные учреждения вопросов, входящих в компетенцию наркоматов, не входящих в состав СНК, на рассмотрение Совнаркомов РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР с просьбой прислать в недельный срок с момента получения материала свои заключения. Тот факт, что СНК СССР обращался к союзным республикам, говорит о том, что Совнарком Союза привлекал их к участию в законодательной работе, т.е. действовал на основе принципа федерализма, закрепленного в Конституции СССР

1924 года.

К 21 августа комиссия Смольянинова подготовила проект Положения о Комиссии законодательных предположений, о чем доложил Курский. Проект был одобрен в основном с поправками и дополнениями. Например, СНК внес поправку к пункту 7, в котором вместо слов «заинтересованных общесоюзных и объединенных наркоматов, а также представителей совещаний необъединенных наркоматов» была принята формулировка: «к слушанию дела комиссия вызывает для устных объяснений, с правом совещательного голоса представителей объединенных наркоматов, а также союзных республик и заинтересованных учреждений Союза»1. Таким образом, круг лиц с совещательным голосом был расширен за счет представителей союзных республик и заинтересованных учреждений. Кроме того, СНК указал, что необходимо привлечь в законодательную комиссию несколько членов с юридическим образованием. В тот день СНК также утвердил Положение о Госплане, было решено создавать этот орган при СТО, а не при СНК, как планировалось ранее.

23 октября СНК рассмотрела вопрос о введении в состав КЗП представителей союзных республик, а также утвердила постановление о порядке опубликования и вступления в силу законов и распоряжений правительства и направила его на утверждение Президиума ЦИК. Таким образом, к осени 1923 года КЗП, ответственная за законопроектную работу, получила правовую основу для своей деятельности.

В конце 1923 года СНК активно занимался разработкой актов, направленных на закрепление правового положения государствен-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 1а. Л. 70 об.

114

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ных органов. Так, были подготовлены: Общее положение о наркоматах, Положение об Административно-финансовой комиссии, Положение о ЦИК СССР, Положение о СНК, Положение о Верховном суде СССР, Положение о ВСНХ.

В 1923–1925 годах СНК СССР разработал ряд правовых актов, которые закрепили его собственный правовой статус как законодательного органа власти и статус его постоянных комиссий, занимавшихся разработкой законопроектов. Назовем некоторые акты: Положение о Совете Народных Комиссаров Союза ССР, утвержденное ЦИК СССР 12 ноября 1923 года1, постановление СНК СССР от 7 августа 1923 года «О лицах, имеющих право присутствовать на заседаниях Совета Народных Комиссаров Союза ССР», постановление СНК СССР от 11 сентября 1923 года «Положение о Комиссии Законодательных предположений при Совете Народных Комиссаров Союза ССР»2, постановление Президиума ЦИК и СНК Союза от 22 августа 1924 года «О порядке опубликования законов и распоряжений правительства Союза ССР»3; постановление Президиума ЦИК и СНК Союза ССР от 6 февраля 1925 года «О времени вступления в силу законов и распоряжений правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР»4.

Согласно Положению о Совете Народных Комиссаров Союза

СССР, утвержденному Третьей сессией ЦИК Союза СССР 1-го созыва 12 ноября 1923 г., в состав СНК входили: Председатель СНК Союза ССР, его заместители, народные комиссары: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, рабоче-крестьянской инспекции, труда внутренней торговли, финансов, а также председатель ВСНХ. Кроме членов СНК, имеющих право решающего голоса, согласно примечанию к статье 2 Положения на заседаниях СНК с правом совещательного голоса имели право присутствовать представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатель ОГПУ, управляющий ЦСУ, а также председатели совнаркомов союзных республик и по особому постановлению СНК Союза другие лица.

115

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

В Положении о СНК предусматривалось, что заседания СНК действительны при наличии не менее половины числа членов, имеющих право решающего голоса. Если считать, что полный состав СНК составлял примерно 14 человек1, то получается, что восьми его членов было достаточно, чтобы был кворум для принятия решений, в том числе и для принятия постановлений СНК Союза ССР.

Статья 3 закрепляла предмет ведения Союзного Совнаркома, составлявший тринадцать пунктов. Пункты «б» и «в» имели непосредственное отношение к законодательной деятельности. Согласно пункту «б» СНК рассматривал и утверждал декреты и постановления общесоюзного значения в пределах, предусмотренных Конституцией Союза ССР, Положением о Центральном Исполнительном комитете Союза ССР и другим постановлениям Центрального Исполнительного комитета Союза ССР и его Президиума. А по пункту «в» в предмет ведения СНК входило предварительное рассмотрение проектов декретов и постановлений, вносимых согласно Конституции Союза ССР на утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и его Президиума. Таким образом, через СНК должен был проходить весь массив общесоюзного законодательства. Из приведенных формулировок не совсем ясен вопрос, какие именно правовые акты СНК мог принимать самостоятельно, а какие Совнарком рассматривал и направлял на утверждение ЦИК СССР и его Президиума. Постараемся ответить на этот вопрос, обратившись к Положению о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР от 12 ноября 1923 года. В главе VII «О Президиуме Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР» Положения имелась статья 49, которая гласила: «Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР издает декреты, постановления и распоряжения, рассматривает и утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых Советом Народных Комиссаров Союза ССР, отдельными ведомствами Союза ССР, центральными исполнительными комитетами Союзных республик и их президиумами и другими органами власти». К этой статье было добавлено примечание, что «отдельные ведомства Союза ССР вносят в Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР проекты декретов и по-

1Примерно, потому что количество заместителей председателя СНК законом не определялось, кроме того, количество общесоюзных наркоматов в изучаемый период увеличивалось. – О.М.

116

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

становлений через Совет Народных Комиссаров». Президиум ЦИК

СССР, согласно статье 51, имел право отменять постановления СНК

СССР. В статье 52 закреплялось, что «все декреты и постановления, определяющие нормы политической и экономической жизни Союза СССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР, равно и кодексы законов обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР».

Из приведенных норм видно, что законодательно закреплялась законодательная компетенция ЦИК СССР. Разграничение законодательных полномочий между Президиумом ЦИК Союза ССР и СНК СССР было вышеприведенными актами установлено не четко. Так, статья 52 Положения о ЦИК СССР не устанавливала, что вообще все (выделено мной. – О.М.) декреты должны поступать на утверждение Президиума ЦИК из СНК СССР. Это означало, что Совнарком мог издать правовой акт от своего имени, если этот акт не определял нормы политической и экономической жизни Союза

СССР, не вносил коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР, и не являлся кодексом.

Встатье 10 Положения о СНК Союза СССР закреплялось, что «порядок подготовки и рассмотрения вопросов, вносимых на разрешение Совета Народных Комиссаров Союза ССР, определяется особым Наказом, который утверждается Советом Народных Комиссаров Союза ССР». Итак, статья 10 отсылала к Наказу, в котором должен был определяться порядок рассмотрения законопроектов

вСовнаркоме. Поиск вышеуказанного Наказа выявил, что данный документ так и не был официально принят, однако его разработка

вСНК велась. И данные об этом сохранились в ГАРФ1.

ВПоложении о СНК СССР есть статья 4, в которой определялись субъекты, имевшие право внесения вопросов на рассмотрение СНК. Этим правом обладали: Президиум ЦИК СССР, Председатель СНК Союза ССР, его заместители и члены СНК. Кроме них, СТО, центральные исполнительные комитеты союзных республик, их президиумы и совнаркомы союзных республик, Госплан, Главный Концессионный Комитет, ОГПУ, ЦСУ, Комиссия законодательных предположений при СНК СССР, Административно-финансовая комиссия и постоянные комиссии СНК СССР, а также лица, име-

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 31. Д. 39.

117

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ющие право совещательного голоса на заседаниях Совнаркома. Как видно, круг лиц получался весьма широким. Обратим внимание, что приведенный перечень несколько отличался от той редакции, которая была принята на заседании СНК от 24 июня 1923 года, когда Совнарком утвердил Положение о СНК и СТО. В первоначальной редакции к кругу лиц, имевших право возбуждать вопросы в СНК, были отнесены совещания автономных наркоматов при СНК СССР, которых не было в окончательной редакции, принятой на Второй сессии ЦИК Союза ССР 24 октября 1924 года. Зато в первой редакции не было ни Комиссии законодательных предположений, ни Административно-финансовой комиссии, которые появились в окончательном тексте.

Было установлено правило, что обо всех постановлениях СНК

СССР сообщает Президиуму ЦИК Союза ССР не позднее трех дней со дня их принятия. Члены СНК имели право опротестовывать постановления СНК СССР в Президиум ЦИК Союза ССР, что не приостанавливало исполнения этих постановлений. Постановлением Президиума ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 года был установлен порядок опубликования законов и распоряжений Правительства Союза ССР.

Большую работу в сфере законотворчества выполняла Комиссия законодательных предположений при СНК (сокращенно – КЗП), созданная на первом заседании Совнаркома 17 июня 1923 года. По Положению о Комиссии законодательных Предположений при Совете Народных Комиссаров состав комиссии предусматривался в количестве пяти человек, включая председателя. В пункте 3 Положения закреплялись полномочия КЗП. К ним относились: «а) предварительное рассмотрение и редактирование, в соответствии с действующим законодательством, всех проектов декретов и постановлений законодательного характера, вносимых в Совет Народных Комиссаров Союза ССР в порядке статьи 39 Основного закона Союза СССР, и окончательное редактирование их после утверждения Советом Народных Комиссаров; б) дача заключений и справок по вопросам действующего законодательства по предложениям Совета Народных Комиссаров Союза ССР и его Председателя; в) разработка проектов разъяснений общесоюзного действующего законодательства по запросам отдельных народных комиссариатов Союза ССР (статьи 51 и 52 Основного закона Союза ССР), центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров Союз-

118

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ных республик для внесения этих проектов на рассмотрение Совета Народных Комиссаров Союза ССР; г) систематизация и объединение законодательных актов и постановлений Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны».

Рассмотрим, как происходила законодательная работа СНК

СССР.

В 1924 году Союзный Совнарком активно занимался разработкой проектов Основ общесоюзного законодательства. Материал об этом сохранился в архиве1. Значительным законодательным актом, подготовленным и принятым СНК СССР в 1925 году, было постановление от 9 июня 1925 года «О нормировании заработной платы служащих государственных учреждений». Этот акт интересен тем, что он не направлялся на утверждение Президиума ЦИК, как это происходило с большинством актов, принятых СНК СССР. Разработчиком проекта выступал Наркомат труда СССР. В материалах СНК сохранилась объяснительная записка Наркомата к проекту. Из нее следует, что Наркомтруд при составлении проекта руководствовался постановлением СНК от 27 января 1925 года, в которой давалась директива о том, что должны быть установлены стандартная номенклатура должностей и их характеристики, а также установлены штатное расписание и твердые оклады для каждой должности. Унификация должностей служащих госаппарата сочеталась с индивидуальным подходом к каждому учреждению в зависимости от их особенностей, например, разнообразия или сложности выполняемых ими функций. Так, в объяснительной записке говорилось, что «при таких условиях представляется наиболее целесообразным при назначении окладов оценивать значение данной должности в каждом отдельном учреждении, но с тем, чтобы должности равноценные по ответственности и требуемой квалификации оплачивались одинаково в различных учреждениях»2. Нововведением проекта был порядок определения и расходования кредитов на зарплату. Если раньше кредит на зарплату определялся на основании среднего тарифного разряда и ставки для первого разряда, то теперь фонд заработной платы должен был определяться штатами, т.е. утвержден-

119

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ным перечнем должностей и присвоением последним окладов. Новая система оплаты труда должна была устранить такое явление, как использование экономии при некомплекте штата, что создавало добавочный источник средств для государственных учреждений и вело

кнеравномерности оплаты. По проекту предполагалось, что неизрасходованные средства должны возвращаться в государственную казну. При стремлении к унификации заработной платы всех госслужащих проект, однако, предусматривал дополнительное вознаграждение для лиц выдающейся квалификации в соответствии с индивидуальной ценностью.

Вматериалах Совнаркома сохранились мнения и возражения на проект Наркомата труда. Например, ВСНХ настаивал на праве руководителей государственных органов и учреждений самим устанавливать оклады для работников в зависимости от стажа, квалификации и их индивидуальных способностей1. Наркомат земледелия РСФСР в отличие от ВСНХ, наоборот, требовал проводить унификацию как можно строже. В своем мнении он указывал, что «стремление проекта внести условность в этом отношении словом «по возможности», в связи с выдвигаемым предложением установить «унифицированные оклады с учетом существующих фактически выплат», крайняя неравномерность которых как раз и послужила основным мотивом

кпроведению унификации, грозит свести на нет поставленную правительством задачу унификации заработной платы»2. Против проекта о нормировании заработной платы госслужащих также выступил СНК УССР. «СНК УССР находит, что проект НКТ СССР построен с нарушением конституционных начал, поскольку указанное в проекте закона нормирование заработной платы служащих в учреждениях передается в исключительное ведение Союза и не предусматривается объем того законодательства, который остается на долю союзных республик. Проект практически не жизнен, что подтверждается тем, что проект имеет в виду охватить единой системой не только учреждения, находящиеся на госбюджете, но и на местном бюджете и хозрасчетные»3. Из записки следует, что СНК УССР не возражал против принятия общих принципов нормирования зар-

120