Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

бывают подписаны одним лицом, а проект другим»1. Чтобы проиллюстрировать данную проблему, в докладной записке приводились примеры.

Существенной проблемой для законодателя было отсутствие оперативной информации о готовящихся в ведомствах проектах нормативных актов. В докладной записке отмечалось, что «отсутствие плановости в законодательной работе ведомств резко сказывается при проведении плана работ СНК. План СНК разрабатывается путем согласования с ведомствами, но исполнение плана часто срывается тем, что ведомства вносят срочные вопросы во внеплановом порядке»2. Из приведенной выше цитаты видно, что несогласованность подготовительных работ ведомств по разработке проектов нормативных актов, отсутствие информации о готовящихся в разных ведомствах актах связывалось с отсутствием плана законодательных работ для СНК и подчиненных ему наркоматов. Во всяком случае, преодоление возникшей разобщенности в деятельности наркоматов в сфере разработки проектов нормативных актов собирались преодолевать через планирование.

В отношении заключений союзных республик к законопроектам замечено, что «не было случая соблюдения этого срока. Например, заключение БССР задерживается до 2 и 3 месяцев»3.

Наконец, как недостаток законодательной деятельности выделялось множество инстанций, через которые должен пройти проект до своего утверждения. Причем количество инстанций, где обсуждались законопроекты, и порядок их прохождения не регламентировались. Всякий раз происходило по-разному. Как отмечалось в докладной записке секретариата СНК Союза ССР: «Одни проекты обсуждаются только в первой инстанции, а в остальных трех проходят путем подписи. Другие обсуждаются во всех инстанциях, причем некоторым членам СНК приходится участвовать в их обсуждении все четыре раза»4.

Итак, вышеизложенный материал показывает наличие существенных недостатков законодательной работы, центром которой

141

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

был Совнарком СССР. Совнаркомовский законодательный процесс был весьма сложным, запутанным, связанным с волокитой и несогласованностью действий различных участников этого процесса. Стоит также отметить, что СНК СССР много внимания уделял законодательной функции в этот период, т.е. с момента образования в 1923 году до середины 1926 года, что, несомненно, наносило ущерб другим функциям СНК, например, исполнительной и распорядительной, предусмотренным по Конституции СССР 1924 года. Таким образом, упорядочение деятельности СНК и СТО, инициированное партией, было насущной необходимостью.

13 мая 1926 года о работе центральных учреждений в Политбюро докладывал Рыков. Затем этот вопрос был рассмотрен на заседании Совнаркома Союза ССР. Как происходило обсуждение упорядочения работы центральных учреждений в СНК, можно узнать из стенограмм заседаний СНК СССР от 22 и 29 июля 1926 года, в повестку дня которых входил этот вопрос.

22 июня 1926 года по вопросу об упорядочении работы центральных учреждений в Совнаркоме СССР докладывал Куйбышев. Он выделил следующие недостатки в работе: множество инстанций, отсутствие четкого разграничения функций между ними, в результате каждое решение, которое принималось в одной инстанции, могло быть отвергнуто в другой инстанции. Он отмечал, что «все, в конце концов, тонет в хаосе постановлений. Дисциплина решений отсутствует. Это создает совершенно неизбежное огромное скопление вопросов в законодательных органах – в СНК, СТО и Президиуме ЦИК»1.

Описав неблагополучное положение дел, Куйбышев предложил следующую меру – упразднить АФК и КЗП при СНК как лишние инстанции, так как законодательным органом по Конституции является только СНК СССР. Вместо этих двух комиссий для разработки проектов правовых актов он предлагал создать одну подготовительную комиссию. Чтобы добиться повышения эффективности работы СНК, Куйбышев выступил за расширение прав Председателя СНК. Все вопросы, по его мнению, должны были предварительно рассматриваться Председателем СНК СССР, и только те вопросы, которые Председатель посчитал необходимым обсудить, должны были направляться на заседание СНК.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 31. Д. 416. Л. 2, 3.

142

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Вконце своей речи докладчик внес проект протокольного постановления следующего содержания: «1) Обязать т. Куйбышева к следующему заседанию СНК внести проект постановления о составе Подготовительной комиссии при СНК и СТО, исходя из того, чтобы в число членов комиссии были включены представители всех республик.

2) Предложить комиссии в составе Куйбышева, Горбунова, Максимова, Леплевского (с правом замены Петровским) и АнтоноваСаратовского в двухнедельный срок разработать Наказ о правах председателя СНК»1.

Впрениях по докладу Куйбышева выступили Чубарь, Петровский, Енукидзе, Антонов-Саратовский и Рыков. Чубарь отмечал, что проблему, которая обсуждалась, предложения Куйбышева не исчерпывали. К тому же, по его мнению, от планируемых мероприятий большого толка для упорядочения работы СНК не предвиделось2.

Петровский считал, что практику законодательной работы надо полностью изменить. Так, нельзя допускать, чтобы наркоматы перекладывали ответственность за подготовку актов на СНК. В результате чего АФК был вынужден рассматривать по 100 вопросов в неделю.

Енукидзе рассматривал как невозможное такое положение, когда один и тот же акт проходит по нескольку инстанций, что было вызвано отсутствием четкого регламентирования взаимоотношений между законодательными органами. Упорядочение этих отношений, по его мнению, должно было пойти по линии существующих конституционных органов.

Антонов-Саратовский считал, что упразднение КЗП и АФК приведет к ухудшению качества законодательства.

Наконец, слово взял Рыков. Из его выступления следовало, что СНК был буквально завален законодательной работой, с которой не мог справиться, более того, законом четко не определялось, кто именно обладал правом законодательной инициативы, что вызывало создание множества проектов и предложений от разных ведомств. То есть вопрос о законодательной инициативе не был упорядочен. Перегруженность СНК рассмотрением различных проектов приво-

143

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

дила к тому, что СНК не мог уделять достаточного внимания своим исполнительным и распорядительным функциям, превратившись, по сути, в законодательный орган.

Рыков поддержал предложение Куйбышева о слиянии АФК и КЗП в одну подготовительную комиссию, дополнив его своим предложением о создании при этой комиссии юрисконсультского бюро, которое отвечало бы за юридическую постановку дела. Обосновывал он свое дополнение тем, что КЗП «занимается вопросом и политически, и с редакционной стороны, и сидит над ним годами, так что заключение становится уже устаревшим и ненужным»1. На этом обсуждение вопроса 22 июля 1926 года завершилось.

29 июля 1926 года Совнарком еще раз рассматривал вопрос о порядке взаимоотношений центральных органов, который стоял шестым пунктом в повестке дня. Судя по стенограмме, прения по вопросу были продолжены. Первым выступил Чичерин, который полагал, что КЗП – это зародыш будущего союзного наркомата юстиции. И «поскольку речь идет о разгрузке СНК, лучше всего стремиться к совершенствованию этих двух органов, к дальнейшему их развитию, что может быть достигнуто при сохранении этих двух органов, как различных»2. Таким образом, нарком иностранных дел считал упразднение специализированного законопроектного органа в составе нецелесообразным. Однако после него слово взял Рыков и дал отрицательный отзыв о работе КЗП3. По мнению председателя Совнаркома, в работе Комиссии законодательных предположений было два существенных недостатка. Первый – длительная или медленная работа над законопроектами, а второй – что юристы в ходе обсуждения проектов, по существу, занимались политическими вопросами, которые не являлись их уделом. Как говорил Рыков, дело юристов – только юридическое оформление закона. Отсюда можно предположить, что влияние юристов на законодательную политику и явилось одной из причин упразднения КЗП.

После Рыкова выступил Осинский, который попытался защитить Комиссию законодательных предположений. Он говорил, что «законы, носящие характер крупных юридических актов, подгото-

144

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

вительная комиссия разрешить не сможет, для рассмотрения таких законов нужна какая-то другая процедура… нужно, чтобы комиссия законодательных предположений больше прониклась коммунистическим духом и приобрела больший авторитет. Надо предоставить председателям АФК и КЗП право решающего голоса в СНК»1. Кроме того, Осинский высказал мысль о том, что «СНК во главе со своим председателем в настоящее время является только законодательной инстанцией, законодательствующим органом, но не организацией, которая управляет, которая распоряжается… У нас нет настоящего правительства, как органа управления. У нас каждый управляет за свой страх и риск. Нарком дает распоряжение, но в то же время он не чувствует, будет ли он, в случае надобности, поддержан правительством»2. Таким образом, Осинский подтверждал вывод о том, что в первой половине 20-х годов СНК СССР занимался в основном законодательной деятельностью, а управленческие функции выполнялись им в недостаточной степени.

После Осинского в защиту КЗП выступил ее председатель Антонов-Саратовский. Он утверждал, что медлительность работы комиссии обусловлена спецификой ее деятельности. «До 25 % вопросов из всего количества дел мы убеждаем ведомства в том, что это проекты политически негодные, организационно неграмотные. Когда вы говорите, что «мы работаем медленно», вы забываете, что нужно оттачивать каждую статью на сто лет»3. Антонов не соглашался с тем, что юридическая редакция должна носить чисто технический характер, он говорил, что «технической редакции не существует. Попробуйте отредактировать директиву таким образом, чтобы она не приносила вреда, не была извращена. От того, как отредактирован закон, зависит очень многое. Необходимо, поскольку мы сейчас вышли на мировой рынок, увязать наше законодательство с нормами международного права, отрезать так называемую техническую редакцию от политического рассмотрения вопроса нельзя»4. Правда, в конце своего выступления Антонов все же согласился, что работа юристов должна проходить под идеологическим руководством.

145

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

После прений было дано слово основному докладчику Куйбышеву. Он констатировал дальнейшую невозможность продолжения работы СНК в прежнем ключе, назвав его «пулеметным путем». Сложившийся порядок приводил к случайным решениям, из-за занятости СНК законопроектами центр тяжести управления переносится

вСТО. «У нас выходит, что Совнарком, поскольку мы все больше и больше переходим в Совете Труда и Обороны к плановым вопросам, не является органом управляющим»1. Единственным выходом из создавшегося положения, по мнению Куйбышева, было расширение прав председателя СНК СССР, который бы сам ставил вопросы для обсуждения в повестку заседаний Совнаркома.

Что касается КЗП и АФК, то, признавая их заслуги, он все же считал, что их существование усложняет законодательную работу. Например, о КЗП было сказано, что «КЗП приучила ведомство к небрежному отношению к вопросам. Всякое ведомство знает, что его вопрос будет обсуждаться и поэтому относится к этому легко. Если КЗП не будет, то это повысит ответственность руководителей ведомств за каждый закон. Что касается юридической стороны, то достаточно образования при Совнаркоме юридической консультации. В какую форму облечь постановление, сделать постановлением СНК или СТО – это решит сама комиссия подготовительная в соответствии с действующим законодательством»2.

Куйбышев подытожил свое выступление несогласием с тем, что «СНК должен быть только законодательным органом». У нас есть съезд Советов, сессия ЦИК, Президиум ЦИК. СНК – правительственный орган»3.

После этого проект, предложенный Куйбышевым, был поставлен на голосование и был принят. Однако сразу после этого разгорелась дискуссия о том, чем именно должна заниматься образуемая Подготовительная комиссии при СНК. Осинский считал, что она должна рассматривать вопросы перед обсуждением их

вСНК. Куйбышев настаивал на формулировке «подготовка», так как «весь смысл заключается в том, чтобы не было решающего органа, кроме СНК и СТО. Комиссия только подготавли-

146

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

вает вопрос»1. В итоге было решено дать следующую формулировку: «Предварительная разработка вопросов, вносимых на разрешение Совета Народных Комиссаров и СТО».

3.2.3.Законодательная деятельность СНК СССР

с конца 1926 по 1930 год

После завершения работы партийной комиссии под руководством В. Куйбышева по упорядочению взаимоотношений центральных учреждений, упразднения КЗП и создания Подготовительной комиссии при СНК законодательная деятельность Совнаркома была реформирована.

Активизацию законопроектной деятельности наркоматов следует рассматривать как особенность законодательной деятельности начиная с конца 1926 года. Теперь проекты на рассмотрение СНК вносились непосредственно из наркоматов и ведомств. Например, согласно протоколу № 183 от 23 ноября 1926 года пунктом пятым стоял вопрос о кооперативном кредите. Докладчиками по вопросу были: Чуцкаев из НК РКИ, Шефлер из Центрального сельскохозяйственного банка, Каинский из Кооперативного Совета, Агеев из Центросоюза и Умнов из Госплана. Проект был принят и направлен на утверждение Президиума ЦИК2.

На данный декрет из Наркомата земледелия РСФСР 26 ноября 1926 года был направлен протест за подписью наркома земледелия РСФСР А. Смирнова. Он сначала поступил в ЦИК СССР, откуда 9 декабря 1926 года был направлен в СНК СССР. В протесте указывалось, что «параграф 7 принятого закона изложен в такой редакции «Регистрация кредитно-кооперативных товариществ, а равно кредитных союзов, состоящих исключительно из таких организаций, правления которых находятся в пределах одной союзной республики, производится финансовыми органами в порядке, установленном законодательством этой республики. Уставы остальных кредитных союзов утверждаются Советом Народных Комиссаров».

Этим постановлением СНК Союза от регулирования строительства сельскохозяйственной кредитной кооперации устранены Наркомат земледелия РСФСР и его местные земельные органы. Сель-

147

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

скохозяйственная кредитная кооперация является лишь одной из ветвей сельскохозяйственной кооперации, одним из факторов реорганизации крестьянского хозяйства и было бы совершенно неправильным исключать эту ветвь из сферы влияния Наркомата земледелия РСФСР и его органов, занимающихся регулированием всей системы сельскохозяйственной кооперации».

Исходя из вышеизложенных соображений, Наркомат земледелия РСФСР предлагал следующую редакцию пункта 7: «Вопрос о порядке регистрации сельскохозяйственной кредитной организации разрешается законодательством союзных республик»1.

Однако, несмотря на приведенные возражения, изменений в Положение внесено не было, и на заседании СНК СССР 29 января 1927 года члены СНК были проинформированы, что 18 января Положение о кооперативном кредите было утверждено Президиумом ЦИК СССР без изменений. Приведенная история с принятием Положения о кооперативном кредите выявляет проблему разграничения полномочий между СНК СССР и советскими органами союзных республик, причем видно, что СНК Союза стремился усилить централизованное регулирование в сфере кооперативной деятельности.

Поскольку КЗП была упразднена в 1926 году, а редактировать постановления Совнаркома все же требовалось, то 17 августа 1926 года было издано Положение о редакционно-юридическом бюро при СНК СССР. Согласно этому Положению главный редактор – консультант являлся помощником Управляющего делами СНК СССР

по юридической части и назначался СНК СССР. На редакционноюридическое бюро возлагалось редактирование постановлений СНК

СССР и СТО в целях уточнения и упрощения их редакции и согласования с ранее изданными постановлениями, а также выполнение специальных поручений Управления делами СНК2.

Еще одним нововведением, появившимся в работе СНК после проверки деятельности СНК партийной комиссией, следует считать внедрение планирования, в том числе и планирования законодательной работы. Так, в архивах сохранились документы, из которых видно, что начиная с 1926 года СНК стал работать по заранее утвержденному плану. Например, план работы Совета Народ-

148

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ных Комиссаров СССР на апрель – сентябрь 1926 года, план работы Совета Народных Комиссаров СССР на январь 1926 года – апрель 1927 года, уточненный план работы Совета Народных Комиссаров Союза ССР на март 1927 года, план работы Совета Народных комиссаров на апрель 1927 года. В данных месячных планах обращает на себя внимание то, что докладчиками выступают соответствующие наркоматы, а не Подготовительная комиссия, и то, что здесь наряду с вопросами законодательными перечислены и вопросы управления, что можно считать свидетельством изменения характера деятельности СНК СССР в 1927 году. То есть в 1927 году СНК СССР

стал больше заниматься вопросами хозяйственного управления.

В партийном архиве сохранилась записка от 25 января 1927 года за подписью заместителя заведующего секретного отдела ЦК ВКП(б) Брезановского, направленная в высшие советские органы, которая свидетельствует об интересе ЦК ВКП (б) к их работе. В ней содержалось: «Секретный отдел ЦК ВКП(б) просит: 1) впредь высылать протоколы ЦИК СССР, СНК СССР, СТО и ВЦИК на имя Сталина в двух экземплярах со всеми приложениями (проектами и постановлениями); 2) высылать регулярно совершенно секретные протоколы и постановления»1. Записка свидетельствует об установлении с начала 1927 года более тесного взаимодействия между высшими партийными и высшими советскими органами.

Из приведенных документов видно, что наряду с вопросами законодательного характера большое место стали занимать вопросы управленческие. Таким образом, можно утверждать, что проверка работы СНК партийной комиссией под руководством Куйбышева привела к существенным изменениям в деятельности Советского правительства. Характер деятельности Совнаркома изменился в сторону усиления исполнительно-распорядительной функции, был установлен контроль за деятельностью СНК со стороны партийных органов, была сделана попытка разгрузить СНК от так называемых «вермишельных вопросов» и сосредоточиться на наиболее важных вопросах. Однако усиление административной функции СНК не означало в это время, что Совнарком перестал заниматься законодательной деятельностью. В 1927–1928 годах СНК продолжал заниматься законодательной деятельностью, что подтверждается протоколами его заседаний. После проведенных преобразований

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 110. Л. 147.

149

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

в структуре СНК и уточнения его компетенции и компетенции его комиссий начинается новый этап в законодательной деятельности Совнаркома, когда в СНК стали разрабатываться крупные нормативные акты, направленные на регулирование важнейших вопросов общественной жизни. К таким актам, разработанным СНК в 1927– 1928 годах, можно отнести: Общие начала землеустройства и землепользования 1928 года, Положение о едином сельскохозяйственном налоге на 1927–1928 годы, Положение о бюджетных правах Союза и союзных республик, а также пятилетний перспективный план народного хозяйства.

Интенсивная работа по строительству социалистического хозяйства началась с января 1927 года. Этот период в истории СССР получил название реконструктивного периода. Крупным законодательным актом, разработанным Совнаркомом Союза в 1927 году, было Положение о едином сельскохозяйственном налоге. Следует сказать, что законы с таким названием в период новой экономической политики принимались ежегодно. Этот налоговый закон являлся одним из главных инструментов государства по регулированию взаимоотношений с крестьянством, т.е. основным населением страны. На заседании СНК СССР 15 марта 1927 года рассматривался вопрос о результатах применения закона о едином сельскохозяйственном налоге, был заслушан доклад Наркомата финансов СССР, содоклады Госплана и Наркомата рабоче-крестьянской инспекции. Проект, предложенный НКФ СССР, был принят за основу. Комиссия под председательством Фрумкина не позднее чем в десятидневный срок должна была доработать проект на основе поручений СНК СССР.

После проведения доработок в Совнаркоме Положение о едином сельскохозяйственном налоге на 1927–1928 годы 2 апреля 1927 года было утверждено Президиумом ЦИК

Событием в законодательной деятельности Советского государства в 1927 году можно считать принятие постановления ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах». 1 марта 1927 года оно рассматривалось и было принято в СНК СССР. 16 марта 1927 года это постановление было утверждено Президиумом ЦИК СССР. В преамбуле постановления давалось обоснование колхозного строительства: «Рост дифференциации крестьянства, невозможность поглощения всего избыточного населения деревни промышленностью, наличие в деревне значительных слоев маломощного крестьянства, не имеющего возможности в индивидуальном порядке поднять свое

150