Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

сти просвещения – Гетнер1. В работах подкомиссий должен был использоваться технический аппарат ЦИК Союза ССР.

Для рассмотрения подготовленных проектов в конституционной комиссии были назначены пять докладчиков. По вопросам уголовного законодательства – Скрыпник, по основам судоустройства – Крыленко, по уголовному процессу – Каплан, по гражданскому праву – Яхонтов, по гражданскому процессу – Курский. Срок окончания работы комиссии был установлен до 15 июля, а подкомиссий до 1 июля. В первую очередь предлагалось закончить разработку проекта об основах судоустройства. Доклад о судоустройстве предполагался на 17 апреля (т.е. уже на следующий день. – О.М.). Следующим вопросом предполагался вопрос об уголовном праве, для его обсуждения решили пригласить с правом совещательного голоса председателя Верховного суда Винокурова и прокурора Верховного суда Красикова2.

19 апреля 1924 г. Конституционная комиссия ЦИК СССР постановила проводить работу по обсуждению проектов подкомиссионным порядком. В подкомиссию по уголовному праву вошли Крыленко, Каплан и Стучка, а в подкомиссию по гражданскому праву Яхонтов, Красиков, Гойхбарг и Приходько, с заменой его Даниилом Петровским. По ходатайству Верховного суда СССР в подкомиссию по уголовному праву были включены председатель Верховного суда Винокуров и его заместитель Васильев-Южин с правом совещательного голоса3.

12 мая ЦИК СССР направил записку Президиумам ЦИК союзных республик, где сообщалось, что для работы конституционной комиссии крайне существенно иметь предложения от союзных республик. Далее перечислялось, что имеется в распоряжении комиссии: от РСФСР – проекты по уголовному и гражданскому праву, от Наркомата труда СССР – проект основ о труде, от УССР – проекты основ уголовного и гражданского права и уголовного и гражданского процесса4. Из перечня материалов видно, что у конституционной комиссии не было материалов для подготовки закона о со-

171

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

юзном гражданстве, общих начал в области просвещения и общих начал землеустройства и землепользования.

С 14 по 22 мая 1924 года заседала подкомиссия, созданная ЦИК для разработки основ гражданского права и гражданского судопроизводства. В работе принимали участие: Яхонтов, Красиков, Д. Петровский, Винокуров, Прушицкий и Скрыпник. Всего подкомиссия собиралась четыре раза. Правда, 14 мая 1924 г. обсуждение не состоялось из-за того, что присутствовали только два члена подкомиссии: Яхонтов и Красиков, а также секретарь Серебровский. Работа была отложена ввиду неприбытия на заседание членов подкомиссии Гойхбарга и Приходько1. (Кстати, они так и не приняли в дальнейшем участия в работе Конституционной комиссии. – О.М.)

20 мая в работе участвовали: Яхонтов – председатель, Красиков, Петровский, Прушицкий и Винокуров. В первую очередь было решено рассматривать материальное гражданское право, а затем процессуальное. В основу был принят проект «Основных начал гражданского законодательства Союза ССР», разработанный РСФСР2. Каждому члену комиссии было предложено к следующему заседанию представить точную формулировку статьи 1. В проект «Основных начал» была включена статья о толковании законов в следующей редакции: «Распространительное толкование гражданского законодательства допускается только в случае, когда этого требует охрана интересов рабоче-крестьянского государства и трудящихся масс»3. Добавлены статьи о сроке давности, дееспособности и недееспособности. Причем формулировка недееспособности была взята из статьи 8 ГК РСФСР. Также было решено дополнить «Основные начала гражданского законодательства» положениями о юридических лицах. По решению подкомиссии для разработки норм о юридических лицах за основу следовало взять, во-первых, статью 13 ГК РСФСР, а также следующие указания.

«1. Юридические лица, возникающие в отдельных союзных республиках, действуют в пределах этих республик на основании уставов зарегистрированных соответствующими органами этих республик.

172

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

2.Юридические лица, действующие в пределах Союза, подлежат регистрации в соответствующем союзном органе.

3.Юридические лица, возникающие на территории одной из союзных республик, должны для получения права производить постоянные операции на территории другой республики или других республик или всего Союза, регистрировать свои уставы в соответствующих органах республик или Союза»1.

Нормы о юридических лицах было поручено сформулировать Яхонтову и Прушицкому.

22мая 1924 г. состоялось последнее заседание подкомиссии по разработке «Основных начал гражданского права», где статья 1 была принята в следующей редакции: «Гражданские отношения признаются и охраняются рабоче-крестьянской властью, поскольку они содействуют развитию производительных сил Союза ССР в направлении перехода от современного хозяйственного строя, организованного на принципах государственного капитализма к коммунистическому строю и поскольку они способствуют укреплению хозяйственной мощи Союза»2.

Проекты, разработанные в подкомиссиях, должны были рассматриваться на заседаниях Конституционной комиссии. В архиве сохранилась стенограмма заседания конституционной комиссии от 5 июня 1924 года, посвященная обсуждению проекта «Основных начал гражданского законодательства СССР». По предложению украинской делегации проект решили назвать «Основы гражданского законодательства». Сразу же встал вопрос, что понимать под основами законодательства. В ходе обсуждения выяснилось две позиции. Первая точка зрения была высказана Скрыпником: «Задачей Союза, компетенцией Союза является установление основ гражданского и уголовного законодательства, имеющегося в Союзе, т.е. издание Союзом основ законодательства для законодательных органов союзных республик»3. То есть получалось, что основы – это, во-первых, директива для законодательства для союзных республик и, во-вторых, как бы предел законодательных полномочий Союза. Вторая точка зрения отстаивалась Яхонтовым: «Мы здесь говорим об основах, ко-

173

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

торые должны лежать как в основании законодательства общесоюзного, так и отдельных республик»1. Таким образом, представители союзных республик хотели, чтобы Союз, издав Основы, больше не законодательствовал. Вопрос, по-видимому, остался открытым, так как Рейхель предложить установить окончательную формулу, когда будет рассмотрено все содержание закона.

Самой трудной для формулирования оказалась статья 1 «Основ», в которой должна была быть выражена сущность гражданско-пра- вовых отношений в условиях социализма. Члены комиссии пришли к выводу, что оба представленных варианта – и российский, и украинский – содержат неудачные формулировки. В украинском проекте говорилось об охране при помощи гражданского права командных высот социализма, а в проекте РСФСР – об охране государственного капитализма. Каплан полагал, что понятие государственного капитализма не соответствует принятому в европейских странах, о чем говорил еще Ленин, поэтому лучше говорить о социалистическом строе, уже начавшемся в СССР. Что касается командных высот, то это словосочетание, по его мнению, больше подходило для популярной брошюры, а не для закона. Члены комиссии согласились с приведенными доводами и стали предлагать свои более точные формулировки. Рейхель изложил формулировку так: «Гражданские правоотношения признаются и охраняются рабоче-крестьянской властью, поскольку они способствуют поднятию производительных сил страны, укреплению и развитию социалистических начал в общенародном хозяйстве и охране интересов рабочего класса и крестьянства»2. По мнению Ноделя, статью следовало принять в такой редакции: «Гражданские правоотношения признаются и охраняются рабоче-крестьянской властью, поскольку они способствуют поднятию производительных сил и мощи нашей страны»3.

Свои соображения относительно формулировки 1 статьи высказал и Д.И. Курский. Он считал неудачным указание о переходе к коммунистическому строю, выраженное в словах «командные высоты» и «государственный капитализм», и предлагал отказаться от

174

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

обоих вариантов, оставив только «поднятие производительных сил и охрану интересов рабочего класса и крестьянства»1.

Яхонтов усмотрел во всех предлагаемых вариантах декларативный характер и высказался против статьи такого содержания вообще. Однако председатель комиссии Курский стал возражать, поскольку наличие в законе такой статьи обусловливалось необходимостью дать направление советскому гражданскому законодательству. Его поддержал Скрыпник, сказав, что «гражданские правовые отношения нами признаются условно, а не безусловно. Система приобретенных прав заменяется системой установленных нами и допущенных нами прав. В этом отношении мы является новаторами в отношении к буржуазному строю. Посмотрим, какие же условия должны быть поставлены нами имущественным правовым отношениям, чтобы они были нами признаваемы и допускались, и сохранялись. Мы не восстанавливаем старые имущественные отношения, до революции существующие, а вновь их устанавливаем»2. Далее Скрыпник попытался обозначить пределы допущения гражданско-право- вых отношений при социалистическом строе: «Мы не допускаем их с тем, чтобы каждый из имущих лиц может ставить себе задачу личного обогащения, барыша и наживы, но с тем, чтобы объективно это шло на пользу страны, для развития производительных сил страны. Для нас важна не сама по себе собственность, производство отдельного кустаря, фабриканта, а важно, чтобы она служила нам, т.е. развитию производительных сил страны. Мы должны ответить на основной вопрос, предоставляем ли мы гражданско-правовым отношениям беспредельное распространение в определенных направлениях. Нет. Таким образом, мы имеем четыре основных вопроса: возникновение имущественных отношений, задачи их, направление их развития и пределы стихийной борьбы. Украинская формулировка отвечает этим требованиям. Я ее поддерживаю»3.

После речи Скрыпника вопрос был поставлен на голосование, и большинство голосов получила формулировка украинского проекта в следующей редакции: «Гражданские правовые отношения устанавливаются, признаются и охраняются рабоче-крестьянской вла-

175

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

стью, поскольку таковые способствуют поднятию производительных сил страны, укреплению и развитию социалистических начал в области народного хозяйства и охране интересов рабочего класса и крестьянства»1.

Конституционная комиссия обсуждала основы гражданского законодательства еще раз на вечернем заседании 5 июня 1924 года, на котором опять рассматривалась формулировка статьи 1, в нее были внесены незначительные изменения, например, вместо слова «охраняются» было принято слово «защищаются».

Кроме того, члены комиссии пришли к выводу, что закрепить, что гражданские права защищаются только по суду, нельзя, потому что такое было возможно только на первой стадии нэпа, а по мере развития социализма защита гражданских прав становится все более относительной. К тому же стало ясно, что членам комиссии вряд ли удастся договориться по поводу того, кем будут устанавливаться изъятия из общего правила Союзом ССР или союзными республиками, поэтому прения были прекращены. Такое решение удивило Яхонтова, который заявил, что «вопрос настолько не ясен, что нужно продолжать обсуждение»2. После этого заявления дискуссия еще продолжалась непродолжительное время, но вскоре заседание было прекращено. Дальнейшая доработка проекта производилась на следующих заседаниях конституционной комиссии.

15, 16 и 20 мая 1924 г. заседала подкомиссия по разработке основных положений по уголовному законодательству. На заседаниях присутствовали: Стучка, Каплан, с совещательным голосом – Васильев-Южин. Председательствовал Крыленко, секретарем был Виноградов. На первом заседании, посовещавшись, подкомиссия пришла к решению, что приглашать специалистов-консультантов нецелесообразно. И, действительно, в составе подкомиссии были Стучка и Крыленко, которые сами являлись крупными специалистами по советскому уголовному праву.

Члены подкомиссии договорились, что результатом работы должен стать проект основ уголовного законодательства, а не проект общей части уголовного кодекса. За основу для разработки основ был взят проект РСФСР. Было решено заменить термин «наказа-

176

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

ние» термином «меры социальной защиты». И поскольку предполагалось, что на уровне Союза будет урегулирована уголовно-правовая защита от контрреволюционных и воинских преступлений, то предусматривалось закрепление в основах этих родов преступлений.

16 мая подкомиссия постановила, что проект будет иметь заголовок – «Основные начала уголовного законодательства Союза ССР». Отметим, что не все согласились с таким названием. Так, при обсуждении член подкомиссии Каплан предлагал другое – «Основные начала уголовного законодательства союзных республик», что было зафиксировано в стенограмме как его особое мнение.

Впроект на заседании 16 мая была включена статья о поражении

вправах в следующей редакции: «Поражение прав заключается в лишении на срок свыше 5 лет: 1) прав политических; 2) членства в общественных и профессиональных организациях; 3) права занимать ответственные должности или исполнять общественные обязанности. Лишение права является факультативным и определяется судом

взависимости от характера преступления, если не определено в качестве самостоятельной меры социальной защиты. Поражение прав отдельных граждан, перечень их и порядок лишения определяется на основании особого соглашения, вырабатываемого союзными республиками и утверждаемого ЦИК Союза ССР.

Примечание. Военнослужащие, присужденные к поражению

вправах, исключаются из армии и флота на весь срок поражения прав»1.

При обсуждении статьи о поражении в правах было высказано два особых мнения. Каплан стал протестовать против того, что подкомиссия отказывается разрешить вопрос в общесоюзном масштабе, а Стучка был против включения в число поражаемых прав «членства

вобщественных и профессиональных организациях», по-видимому, потому, что данная мера могла привести к значительному ухудшению правового положения члена советского общества, где членство

вобщественных организациях давало подчас единственную возможность получения средств и продуктов питания для поддержания жизнедеятельности.

Отметим, что возражения Стучки не были учтены, что следует из статьи 20 «Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1924 года, в которой закрепляется в качестве

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 2. Д. 39. Л. 5.

177

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

поражения права лишение права быть членом общественных и профессиональных организаций.

Сравнение текста «Основных начал уголовного законодательства» и проекта показывает, что в законе вместо слов «поражение права заключается в лишении прав политических» была дана формулировка «поражение прав заключается в лишении активного и пассивного избирательного права», что свидетельствует о том, что проект был в дальнейшем доработан и изменен, то есть уже после его рассмотрения в Конституционной комиссии ЦИК СССР.

Из проекта УССР в текст Основных начал уголовного законодательства СССР была включена норма о том, что при установлении мер социальной защиты должны учитываться степень и характер опасности деяния1.

Самыми важными нормами проекта «Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» следует считать статьи, которые устанавливали наиболее тяжкие преступления, к каковым были отнесены контрреволюционные преступления, воинские преступления и ряд преступлений против порядка управления. По проекту «Основных начал» уголовное преследование за эти преступления должно было осуществляться на основе норм общесоюзного законодательства, а не по уголовным законам республик.

30 мая 1924 г. подкомиссия по уголовному праву обсудила основные положения уголовного судопроизводства в СССР. За основу для подготовки уголовно-процессуальных норм общесоюзного законодательства был принят проект, представленный РСФСР. Спор вызвала формулировка статьи 10, которая была принята в следующей редакции: «Судья, прокурор, следователь и лица, производящие дознание, не могут принимать участия в производстве по делу или при его рассмотрении, если они прямо или косвенно заинтересованы, или могут быть признаны заинтересованными в этом деле»2.

Крыленко предлагал другую формулировку этой статьи, он считал, что надо давать отвод родственникам: «Судьи, следователь, лица, производящие дознание по делу, не могут принимать участие в производстве по делу, или участвовать при его рассмотрении, если они являются родственниками между собой, или являются стороной

178

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

или родственниками какой-либо из сторон, или если он или его родственники заинтересованы в исходе дела в качестве свидетеля, эксперта, лица, производившего дознание, следователя, обвинителя, защитника или представителя интересов потерпевшего или гражданского истца по этому делу»1. Представляется, что формулировка, принятая в подкомиссии, удачнее, чем та которую предлагал Крыленко, так как последняя страдает узостью подхода. Ведь не только родственники могут быть так или иначе заинтересованными лицами

вуголовном деле.

Вархиве сохранилась стенограмма заседания подкомиссии по разработке закона о союзном гражданстве от 28 мая 1924 г. Она позволяет понять, как понимали институт гражданства представители союзных республик в период образования СССР. Как уже отмечалось, в Конституции СССР было закреплено единое союзное гражданство для всех членов советского общества. Следовательно, в законе о союзном гражданстве требовалось более подробно раскрыть правовой статус гражданина СССР. Из стенограммы видно, что

вобсуждении принимали участие Каплан – председатель подкомиссии и представитель от РСФСР, Рейхель – представитель УССР, Белобородов – представитель РСФСР, Ягода – от ОГПУ и Сабанин – от НКИД. На заседании представитель Украины Рейхель поставил перед собравшимися ряд вопросов. Например, какими правами обладает гражданин СССР? Кем устанавливаются права и обязанности граждан – союзной республикой или Союзом ССР? На момент создания закона о союзном гражданстве эти положения были закреплены в конституциях союзных республик. Рейхель не возражал

впринципе, чтобы права граждан Советского государства были закреплены на уровне Конституции СССР, но поскольку на момент обсуждения основной закон этих положений не содержал, то получалось, «что Союзу это право не предоставлено, а мы Конституцию должны оберегать»2. Чтобы разъяснить поставленные вопросы, председатель подкомиссии Каплан дал следующее толкование нормы статьи 1 проекта закона: «Первая статья говорит о том, что гражданство Союза прикрепляет гражданина Союза к Союзу, независимо от его отношения к гражданству союзной республики. Значит,

179

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

помимо прав и обязанностей в отношении своей республики он несет права и обязанности в отношении всего Союза». Эту мысль поддержало большинство комиссии.

Ягода, выслушав вопросы, стал утверждать, что право гражданства, как его хотят сейчас закрепить в подкомиссии, – право буржуазное. Чтобы объяснить свою позицию, он привел такой пример: «Белый офицер восстановлен в праве гражданства. Не существует закона, лишающего его права передвижения по территории СССР, а между тем мы запрещаем. Что же это такое? Это административный произвол. Вы хотите, чтобы каждый гражданин, которому воспрещен въезд, взял бы эту конституцию, пришел к нам и сказал: «Какая же это конституция? Я – восстановленный в правах гражданин, а мне в ГПУ вдруг закатывают такую вещь»1.

Ягода считал, что нет смысла давать пищу для критики Конституции, поэтому не стоит в законе закреплять такое представление о правах граждан СССР, которое является не революционным, а буржуазным. Каплан, соглашаясь с Ягодой, предложил делить граждан на полноправных и ограниченных в правах, ссылаясь при этом на опыт Древнего Рима. Рейхель стал возражать, так как, по его мнению, деление граждан на разряды относилось к компетенции союзных республик. Сам Рейхель предлагал следующие способы решения этого вопроса: либо установить, что каждый гражданин руководствуется в правах национальным законом, либо, что каждый гражданин подчиняется закону своего нахождения, либо среднее решение – гражданин подчиняется законам места своего рождения, за исключением каких-то изъятий. Причем вопросы изъятий, по мнению Рейхеля, должны были решаться союзными республиками: «Тут Союзу нечего делать. Союз дает только основные начала, которые не являются непосредственно действующим законом, а являются лишь директивами законодателям союзных республик»2.

Каплан вопрос об изъятиях поставил на голосование, однако большинство членов подкомиссии высказалось против изъятий со стороны Союза. После обсуждения статья 1 была принята в следующей редакции: «Гражданин Союза независимо от его принадлежности к гражданству той или иной республики пользуется в месте сво-

180