Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

его жительства, или пребывания всеми личными, политическими и имущественными правами на общем основании и наравне с гражданами данной советской республики, подчиняясь во всем ее законодательству и распоряжениям ее властей»1. Из формулировки этой статьи следовало, что вопрос о гражданстве – прерогатива союзных республик. Видя, что представитель УССР не желает обсуждать правовой статус гражданина СССР, Ягода заметил, что может быть они напрасно бьются над всеми этими тонкостями. Ведь Конституционная комиссия рассматривает проекты на основе п. «п» статьи 1 Конституции, где речь идет об основах уголовного и гражданского процесса и основах уголовного и гражданского права. Каплан на это замечание ответил, что гражданский кодекс предусматривает только имущественные права и ничего не говорит о личных правах и политических правах.

В конце концов комиссия пришла к мнению, что права и обязанности граждан подкомиссия не обсуждает, так как они устанавливаются союзными республиками, и решила принять предложение представителя НКИД Сабанина и рассмотреть вопрос о порядке перехода из гражданства одной союзной республики в гражданство другой. Сабанину было поручено разработать соответствующую формулировку, и дан очень короткий срок для исполнения поручения – «до завтра». Члены подкомиссии согласились с тем, что гражданин СССР не может быть гражданином иностранного государства. В конце заседания подкомиссия обсудила формулировку статьи о приеме в советское гражданство иностранных трудящихся. Представитель РСФСР Белобородов попытался внести изменения в статью: вместо «и не пользующимся чужим трудом крестьянству» сказать «и крестьянству, не эксплуатирующему чужого труда, с целью извлечения прибыли», так как в РСФСР крестьяне, которые пользовались чужим трудом, не лишались прав по Конституции. Рейхель предложил использовать термин «трудовое крестьянство». Однако Белобородов заявил, что этот термин эсеровский, поэтому использовать его не стоит. В результате осталась первоначальная формулировка.

Из приведенного материала видно, с каким трудом идея о едином союзном гражданстве пробивала себе дорогу. Можно утверждать, что подкомиссия Президиума ЦИК СССР ухудшила формулировку о едином гражданстве по сравнению со статьей 7 Конституции

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 16. Д. 235. Л. 15–16.

181

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

1924 г., оставив полномочия по определению правового статуса советского гражданина за союзными республиками.

Еще одним правовым актом, который было поручено разработать Конституционной комиссии, были основы законов о труде. Подкомиссия по труду собралась 21 мая 1924 г. в составе: председатель Крыленко, от РСФСР – Бахитов, от УССР – Рейхель, от БССР – Мороз и Балабанов. В работе с правом совещательного голоса принимали участие представители Наркомата труда СССР – Данилова и Нефедов. На первом заседании подкомиссии были разрешены вопросы о пределе и о методах работы подкомиссии. Пределы работы были определены следующим образом: «Ввиду фактического единства действующих на территории отдельных союзных республик кодексов законов труде, признать основным законом о труде, имеющим общесоюзный характер, те законные нормы, которые определяют минимум законов и норм по охране труда, отступление от которых может иметь место не иначе, как через общесоюзные законодательные органы, поскольку противное не будет оговорено в самом законе»1. Подкомиссия взяла также на себя обязанность разграничения компетенции Народного комиссариата по труду СССР и наркоматов труда союзных республик. Методом работы постановили считать постатейное обсуждение действующего Кодекса законов о труде РСФСР, исключая статьи, носящие технический характер, и дополняя его изменениями, которые признает необходимым внести подкомиссия.

Однако не все члены подкомиссии согласились с принятыми постановлениями. Так, Бахутов выразил следующее особое мнение: «Принимая во внимание, во-первых, что согласно вводного постановления к Кодексу законов о труде, принятому ВЦИК 9 ноября 1922 г., действие кодекса было распространено на все союзные республики; во вторых, что на основании этого в отдельных союзных республиках в свое время этот кодекс законов о труде был проведен в жизнь без всяких изменений, и, в-третьих, что таким образом кодекс законов о труде, принятый ВЦИК, являлся и является единым кодексом законов о труде в общесоюзном масштабе, со всеми теми постановлениями, которые на основе этого кодекса, создавались Наркомтрудом, – считаю, что минимальными правовыми нормами являются не только кодекс законов о труде, но также все до-

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 2. Д. 37. Л. 1.

182

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

полнения постановления к этому кодексу, существующие по сегодняшний день»1.

Если представитель РСФСР утверждал, что Кодекс РСФСР и все другие постановления, издаваемые на его основе Наркомтрудом

СССР, являются действующим общесоюзным законодательством о труде, то представитель Украины Рейхель настаивал, что в первую очередь предметом рассмотрения подкомиссии должно стать установление точного объема и предела законодательствования союзных республик в области труда». После того, как члены подкомиссии с мнением Рейхеля не согласились, он попросил перенести этот вопрос на рассмотрение в Конституционную комиссию.

22 мая подкомиссия по разработке основных законов о труде продолжила свою работу. В ее составе появились новые члены: от РСФСР – Гинзбург и от УССР – Горбачев. Таким образом, представителей союзных республик, включая РСФСР, стало не 4, а 6.

На этом заседании были приняты следующие решения.

1)За основу был взят проект Вводного закона к основам законов о труде, представленный УССР.

2)Была принята статья 3 Вводного закона в следующей редакции: «Какие бы то ни было изъятия, носящие принципиальный характер, не могут иметь места иначе, как через законодательные органы Союза ССР, а временные отступления и изъятия допускается лишь в случае крайней необходимости для отдельных категорий трудящихся, немедленным доведением о них до сведения НКТруда Союза ССР»2.

3)Статья 5 Вводного закона была принята в редакции проекта УССР, а именно: «Нарушение правил, установленных насто-

ящими основными законами, карается согласно уголовных кодексов союзных республик»3.

То, что в подкомиссии по труду большинство составляли представители союзных республик, нашло отражение в следующей позиции: Наркомтруд Союза ССР не может издавать и опубликовывать постановления, имеющие характер разъяснений по основным законам о труде, а имеет лишь право в порядке директив давать со-

183

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ответствующие указания НКТрудам союзных республик в развитие и разъяснение остальных законов.

После обсуждения Вводного закона подкомиссия приступила к постатейному обсуждению основных законов о труде, под которыми она понимала Кодекс законов труде РСФСР 1922 г.

Как видно из архивных материалов, подкомиссия по труду заседала еще 24 мая, она постатейно обсудила Кодекс законов о труде 1922 г. Внесла в текст кодекса ряд новых статей. Например, после статьи 76 новую статью следующего содержания: «В случае заключения нанявшегося под стражу или отстранения его от должности по постановлению судебно-следственный властей или РКК, нанявшийся, в случаи оправдания его судом или прекращения дела о нем до суда, он имеет право на получение причитающегося ему по трудовому договору заработка за весь период действия договора до его расторжения». А после статьи 104 статью о том, что: «Допущение сверхурочных работ в государственных и общественных учреждениях и предприятиях для лиц умственного и конторского труда производятся только в случае необходимости закончить неотложную работу или таковую, не окончание которой ведет к расстройству работы в учреждении и в предприятии, и с соблюдением тех условий, которые указаны в примечании к предыдущей статье. Всякого рода отступление от этого правила могут иметь место не иначе, как в порядке законодательного изъятия из действующих законов от труде, проведенного через законодательство соответствующих союзных республик»1.

Метод работы, который практиковался подкомиссией по разработке основных законов о труде СССР, вызвал возмущение со стороны представителей Наркомата труда СССР, поэтому от имени наркомата Нефедов огласил особое мнение: «НКТруд СССР считает абсолютно неприемлемым: 1) переименование кодекса законов о труде в Основные законы о Труде СССР; 2) принятие вводного закона в украинской редакции, расширяющей права союзных республик в области самостоятельного законодательствования по труду, даже без согласования с общесоюзными органами; 3) пересмотр по существу отдельных статей фактически существовавшего в общесоюзном масштабе кодекса законов о труде без предварительной проработки его общесоюзными ВСНХ, ВЦСПС и НКТ.

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 2. Д. 37. Л. 6 об., 7 об.

184

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

НКТруд СССР считает, что должен быть принят за основу фактически существовавший в общесоюзном масштабе кодекс с внесением в него формальных поправок, вызываемых новым конституционным устройством Союза и отдельных республик»1.

Как видно, возражения Наркомата труда СССР были действительно существенными. Представляется, что из-за причин, указанных в особом мнении, разработка основных законов о труде не была продолжена, и Основы законодательства о труде в СССР в 1924 году так и не были созданы. Логика представителей республик была, повидимому, такая: закрепить положения кодекса РСФСР 1922 года как основной закон о труде в СССР, а новые положения, регулирующие трудовые отношения, должны приниматься на уровне союзных республик. Однако НКТ СССР настаивал на включении в общесоюзное законодательство поправок, связанных с новым конституционным устройством СССР, а союзные республики этого не хотели. Итак, вследствие неразработанности проекта основных законов о труде конституционная комиссия, созданная в 1924 г., разработать так и не смогла.

Итак, приведем еще некоторые сведения о работе конституционной комиссии и Президиума ЦИК СССР и подведем некоторые итоги изучения работы Конституционной комиссии Президиума ЦИК 1924 г.

Окончательное редактирование проектов основ, разработанных конституционной комиссией, было осуществлено Курским, Крыленко, Скрыпником2.

Как уже отмечалось, работа Конституционной комиссии была сопряжена с разногласиями, которые возникали как в подкомиссиях, так и в самой комиссии между представителями союзных республик и представителями Союза ССР.

Представители союзных республик полагали, что Союз ССР имел право издавать только основы законодательства согласно статье 1 Конституции СССР, а детальное правовое регулирование должно было, по их мнению, разрабатываться на уровне союзных республик. А представители Союза в комиссии, наоборот, старались расширить сферу общесоюзного законодательства и понимали основы

185

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

законодательства как нормы, которые ограничивают законодательную деятельность республик.

Анализ стенограмм показывает, что Конституционная комиссия внимательно относилась к предложениям и мнениям представителей союзных республик. О том, что в Конституционной комиссии старались соблюдать интересы союзных республик, например, свидетельствует служебная записка представителю УССР Н.А. Скрыпнику от 3 июля 1924 г., в которой сообщалось, что ему на подпись направляются подлинники разработанных проектов, уже подписанные Курским, для внесения на рассмотрение Президиума ЦИК1.

6 июня 1924 г. Президиум ЦИК СССР заслушал ходатайство СНК Союза ССР о направлении за месяц до внесения на сессию ЦИК Союза ССР в СНК СССР для предварительного рассмотрения законов, которые будут разработаны Конституционной комиссией. По этому вопросу было вынесено следующее постановление Президиума ЦИК СССР: «1. Ходатайство СНК Союза ССР принять к сведению. 2. Разрешение вопроса, затронутого в ходатайстве СНК Союза ССР отложить до внесения конституционной Комиссией ЦИК Союза ССР законопроектов на рассмотрение Президиума ЦИК Союза ССР. 3. Предложить конституционной Комиссии ЦИК Союза ССР к следующему заседанию Президиума ЦИК СССР представить сведения из порученных ей III сессией ЦИК СССР I созыва проектов законов, считает она возможным закончить разработкой к ближайшей сессии ЦИК Союза ССР»2. 13 июня состоялось еще одно заседание Президиума ЦИК СССР, на котором было заслушано сообщение председателя Конституционной комиссии Курского о ходе работ комиссии. Заслушав Курского, Президиум ЦИК Союза ССР принял следующие постановление: «1. Конституционной комиссией ЦИК Союза ССР для внесения на 2 сессию ЦИК Союза ССР закончены разработкой проекты: 1) Основы судоустройства, 2) Основы судопроизводства, 3) Основы гражданского законодательства, 4) Основы уголовного законодательства, 5) О правах иностранцев – принять к сведению. 2. Окончательный срок для внесения вышеуказанных проектов на рассмотрение Президиума ЦИК Союза ССР назначить не позднее 1 июля 1924 г. 3. Проекты законов, разрабо-

186

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

танные Конституционной комиссией передать в СНК Союза ССР на предварительное рассмотрение»1. Таким образом, Президиум ЦИК СССР согласился передать разработанные Конституционной комиссией проекты для предварительного рассмотрения в СНК

СССР. Здесь стоит высказать предположение о том, что разногласия, которые существовали между союзными республиками и Союзом ССР, были одной из причин того, почему проекты были затребованы Совнаркомом СССР. К тому же СНК СССР располагал специальным аппаратом для разработки законопроектов, который уделял большое значение законодательной технике и правовой теории.

4 июля 1924 г. Президиум ЦИК Союза ССР принял по проектам, разработанным Конституционной комиссий Президиума ЦИК, окончательное решение:

«1. Включить в повестку дня 2 сессии ЦИК Союза ССР проекты постановлений:

А) Основы судоустройства Союза и союзных республик; Б) Основные начала уголовного законодательства Союза ССР; В) Основы уголовного судопроизводства;

Г) Основные начала гражданского законодательства Союза ССР;

Д) Основы гражданского судопроизводства; Е) О союзном гражданстве.

2.Снять с повестки дня II сессии ЦИК Союза ССР и перенести на повестку дня III сессии ЦИК Союза ССР проект постановления о правовом положении иностранцев на территории СССР.

3.Все выработанные Конституционной комиссией ЦИК Союза ССР проекты внести на II сессию ЦИК Союза ССР от имени Конституционной комиссии ЦИК Союза ССР, обязав последнюю представить на утверждение Президиума ЦИК Союза ССР список докладчиков.

4.Проекты, выработанные Конституционной комиссией ЦИК Союза ССР, передать на предварительное заключение СНК Союза ССР, каковое должно быть представлено в двухнедельный срок, после чего проекты вместе с заключением СНК должны быть разосланы секретариатом Президиума ЦИК Союза ССР всем членам ЦИК

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 16. Д. 5. Л. 75.

187

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Союза ССР, ЦИК союзных республик и высшим органам власти Союза ССР»1.

Как видно из перечня нормативно-правовых актов, которые вносились от имени Конституционной комиссии ЦИК Союза СССР

на сессию ЦИК СССР, комиссия не разработала основные законы о труде и основные начала землеустройства и землепользования. О том, почему не удалось разработать основные законы о труде, уже упоминалось, когда рассматривалась работа соответствующей подкомиссии конституционной комиссии ЦИК СССР. А вот почему так и не был разработан проект основ земельного законодательства, можно узнать из записки Яхонтова – председателя земельной подкомиссии, адресованной заместителю народного комиссара земледелия РСФСР Свидерскому 20 мая 1924 г. В ней сообщалось, что «для предварительной разработки основных законоположений в области землеустройства и земледелия конституционной комиссии ЦИК Союза ССР образована специальная комиссия. Работа подкомиссии, имеющая срочный характер, может протекать удовлетворительно лишь при условии предоставления союзными республиками необходимого материала, который мог бы послужить основанием для выработки соответствующего положения; в области землепользования и землеустройства крайне ценным материалом мог бы послужить проект Наркомзема РСФСР об основных законоположениях в области землеустройства и землепользования, подлежащих компетенции общесоюзной власти. К сожаленью, представленная Курскому краткая записка Свидерского, говорит лишь об общих принципах, которые могут быть положены в основу разработки вопроса о праве Союза по нормированию вопросов землепользования и землеустройства. В этой записке нет конкретных положений, которые давали бы возможность оперировать с ней, как с проектом декрета или постановления. На основании изложенного обращаюсь к вам с просьбой не отказать в предоставлении подкомиссии по выработке основных законоположений в области землепользования и землеустройства Наркомзема РСФСР по этому вопросу, не позже первого июня сего года»2. Записка аналогичного содержания была направлена Яхонтовым и в ЦИК Украины Дуднику. Из записки видно, что

188

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

земельная подкомиссия не располагала необходимыми материалами для разработки основ по земельному праву. В архиве не обнаружено данных о том, были ли представлены проекты РСФСР и УССР по просьбе Яхонтова. Скорее всего, проекты представлены не были, и поэтому основные начала землепользования и землеустройства так и не были разработаны в 1924 году. Анализ приведенной информации приводит к следующему выводу. Конституционная комиссия сумела разработать проекты основ союзного законодательства в том случае, если союзные республики представляли соответствующие проекты как первоначальный материал для обсуждения подкомиссий. Из материалов видно, что рабочие материалы представили лишь две союзные республики – РСФСР и Украина. Таким образом, сама конституционная комиссия не создала ни одного проекта основ законодательства, как говорится, «с нуля», а перерабатывала и дополняла проекты, представленные союзными республиками. Она не располагала для этого достаточным количеством времени. Так, в общей сложности комиссия проработала с 16 апреля по 2 июля 1924 г., т.е. менее трех месяцев.

4.1.2.Разработка основ общесоюзного законодательства в СНК СССР

в 1924 году

После завершения работ Конституционной комиссии ЦИК разработка основ союзного законодательства продолжилась в Совете Народных Комиссаров СССР. Поскольку СНК значительно доработал проекты, то далее будет рассмотрено, как именно это происходило. Еще 18 декабря 1923 г. на заседании СНК СССР АнтоновСаратовский – председатель Комиссии законодательных предположений поставил вопрос о направлении законопроектов, которые будут разработаны комиссией ЦИК, на предварительное рассмотрение СНК1.

В разработке проектов основ Союза ССР активно участвовала Комиссия законодательных предположений при СНК СССР (далее КЗП. – О.М.). О деятельности этой структуры и ее вкладе в разработку нового союзного законодательства можно узнать из фонда № 6071 Государственного архива РФ. О том, чем еще, кроме основ

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 2а. Л. 4.

189

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

законодательства СССР, занималась эта комиссия СНК, будет подробно рассмотрено в специальном разделе настоящей диссертации.

Как следует из протоколов КПЗ, законодательная комиссия СНК СССР стала заниматься этим вопросом даже раньше, чем комиссия ЦИК СССР, а именно с января 1924 года. 8 января 1924 года СНК СССР издал постановление о предварительной систематизации общесоюзного законодательства и дал задание КЗП проработать вопрос. А 10 января 1924 года на заседании КЗП, на котором присутствовали председатель комиссии Антонов-Саратовский и члены – Постоловский, Цейликман, Бройдо, Яхонтов – обсудила вопрос об объеме тех законов, которые согласно пункту «п» статьи 1 раздела II Конституции СССР подлежат изданию в общесоюзном масштабе. Поскольку главной проблемой законодательства СССР с момента его создания было соотношение союзных и республиканских актов, то комиссия дала следующее заключение по вопросу: во-первых, было признано, что «права союзных республик в области гражданского и уголовного законодательства, а также законодательства, регулирующего судоустройство и судопроизводство, существенно ограничены Союзной Конституцией»1, так как установление основ в этих областях правового регулирования передано в ведение органов Союза; во-вторых, подчеркивалось, что за Союзными республиками сохранено право издавать не противоречащие упомянутым «основам» законодательные акты, не имеющие характера основных положений; в-третьих, комиссия указывала, что в указанных областях необходимо отграничить законодательную компетенцию Союза от компетенции союзных республик таким образом, чтобы «органам Союза была обеспечена вполне реальная законодательная власть, необходимая для действительного проведения в жизнь единых основ законодательства, отчетливо выявляющих единую классовую природу всего Союза ССР и вместе с тем, в достаточной мере, гарантирующих единообразие юридических условий гражданского оборота»2; в-четвертых, комиссия предостерегала от того, чтобы единство законодательства ни в какой мере не стесняло свободу национального развития народов отдельных республик, а потому «каждой союзной республике, в свою очередь должна быть гарантирована вполне

190