Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

И если мы и предпринимаем иногда чрезвычайные мероприятия, то они вызываются всегда соображениями лишь практической целесообразности.

Если бы мы повысили цену на хлеб, то что сказали бы бедняцкие и середняцкие крестьяне, которые свой хлеб продали раньше, продали по более дешевой цене? Они упрекнули бы правительство

впотакании кулакам. На это правительство рабочих и крестьян пойти не могло и не пошло. В создавшейся обстановке Советское правительство могло ответить на попытку наступления капиталистических элементов только так, как оно ответило, т.е. применением чрезвычайных мер. В этой связи я вовсе не собираюсь хоть в какойто мере оправдывать те грубые ошибки, которые имели место при проведении кампании. Совершенно очевидно, что при Советской власти основная тяжесть налогового бремени падает на более состоятельные слои населения. Когда буржуазное правительство вводит тот или иной налог, то перед ним стоит единственная задача: собрать этот налог наиболее безболезненно, с наименьшими политическими потерями. Советское правительство совершенно по-иному подходит к своим налогам. Для него сельхозналог не является простым фискальным источником. Напротив, он выступает как одно из важнейших средств ослабления роста капиталистических элементов и как инструмент стимулирования роста социалистических элементов в деревне. Советское правительство не только обратно возвращает крестьянам сельхозналог, но и из года в год увеличивает дополнительные ассигнования. Ослабляя верхушечную часть деревни, мы поддерживаем и поднимаем крестьянские низы»1. В доказательство сказанного Калинин привел следующие данные: в 1928 году правительство запланировало израсходовать на сельское хозяйство 714 миллионов рублей, а в виде ЕСХН собирает немногим больше 300 миллионов рублей2, т.е. получалось, что Советское государство больше отдавало крестьянам, чем забирало. Следовательно, ЕСХН являлся не доходной частью бюджета, а классовым налогом.

Из выступления Калинина вытекает, что Советское государство

вапреле 1928 года стремилось последовательно проводить нэп, пыталось при помощи повышения эффективности налоговой полити-

1ЦИК Союза ССР. IV созыв. III сессия. Стенограф. отчет. М., 1928. С. 415, 416, 417, 421, 422, 423.

2См.: там же. С. 423.

71

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ки, в том числе принятия нового закона о ЕСХН, привлечь для строительства социализма массы крестьянства и не допустить рост капиталистических элементов.

Четвертая сессия Центрального Исполнительного Комитета СССР 4-го созыва заседала в Москве в 3 по 15 декабря 1928 года и обсудила следующие вопросы: отчет об исполнении бюджета за 1926/27 бюджетный год, доклад о выборах в Советы 1928/29 году, доклад Правительства Узбекской ССР. Сессия утвердила следующие важные правовые акты: единый государственный бюджет Союза ССР на 1928/29 год, Общие начала землеустройства и землепользования Союза ССР, а также утвердила постановления, принятые в период между сессиями Президиумом ЦИК и подлежащие утверждению на сессии ЦИК. О том, как происходили разработка и обсуждение Общих начал землеустройства и землепользования, ниже будет рассмотрено более подробно.

Последней сессией ЦИК СССР, которая происходила до смещения с ключевых постов в государстве и в партии лидеров «правых» А.И. Рыкова и Н.И. Бухарина, была Вторая сессия ЦИК СССР 5-го созыва, проходившая с 29 ноября по 8 декабря 1929 года. На этой сессии были рассмотрены следующие вопросы: контрольные цифры народного хозяйства и единый государственный бюджет Союза ССР на 1929/30 год (докладчики – Рыков, Кржижановский, Брюханов); доклад Бюджетной комиссии ЦИК Союза ССР по единому государственному бюджету Союза ССР на 1929/30 год (докладчик С.Е. Чуцкаев); отчет об исполнении единого государственного бюджета на 1927/28 год (докладчик А.И. Вайнштейн); доклад Народного комиссариата по иностранным делам о международном положении СССР

(докладчик М.М. Литвинов); вопрос о преобразовании Таджикской Автономной ССР в союзную республику (докладчик А.С. Енукидзе); план развития сельскохозяйственного машиностроения и тракторостроения (докладчик В.И. Межлаук); вопрос об образовании Народного комиссариата земледелия Союза ССР (докладчик Г.И. Петровский).

Кроме того, были утверждены постановления, принятые в период между сессиями и подлежавшие, на основании статьи 18 Конституции Союза ССР, утверждению на сессии ЦИК Союза ССР по докладу А.С. Енукидзе1.

1См.: ЦИК СССР. V созыв, II сессия. Стенограф. отчет. М., 1929. С. 19.

72

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

Из повестки дня Второй сессии ЦИК СССР 5-го созыва видно, что ЦИК обсуждал важнейшие вопросы планового хозяйства. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в 1929 году государство перешло к плановому управлению экономикой. Как известно, плановый метод хозяйствования значительно снижает роль права в экономике. Поэтому можно говорить об изменении характера деятельности ЦИК как высшего органа власти СССР в конце 1929 года. Начиная с 1929 года ЦИК СССР заслушивал доклады по основным направлениям государственной деятельности и утверждал контрольные цифры и планы развития отраслей народного хозяйства.

2.3.Принятие Основ общесоюзного законодательства –

результат законодательной деятельности ЦИК СССР

Третья сессия ЦИК 1-го созыва 12 ноября 1923 г. на основании пунктов «и», «п» «р» и «х» статьи 1 Конституции СССР приняла постановление о разработке основ общесоюзного законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, основ уголовного и гражданского права Союза ССР, основных законов о труде СССР, общих начал землеустройства и землепользования СССР, общих начал

вобласти народного просвещения, а также основного законодательства в области союзного гражданства и законодательства в отношении иностранцев1.

20 октября 1924 года проект Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, проект Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик; проект Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также проекты Положения о союзном гражданстве и Положения о воинских преступлениях, которые к этому времени были подготовлены

вКонституционной комиссии Президиума ЦИК СССР и доработаны в СНК СССР, были внесены на рассмотрение Второй сессии ЦИК 2-го созыва.

Доклад по проекту Основ судоустройства и судопроизводства был сделан Председателем Верховного суда СССР Александром Ни-

1См.: ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 16. Д. 5. Л. 21.

73

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

колаевичем Винокуровым, а доклад об Основных началах уголовного законодательства Союза ССР – прокурором Верховного суда

СССР Петром Ананьевичем Красиковым.

Рассмотрим наиболее важные моменты доклада Красикова, так как именно этот доклад вызвал бурное обсуждение в ЦИК СССР.

Задачами уголовного законодательства Союза СССР Красиков назвал разграничение и выявление наиболее точными определениями того в действующем законодательстве, что является общим для всех союзных республик в силу единства государственного устройства, единства социально-экономической политики, для укрепления и обороны федерации в условиях капиталистического окружения1. Формулировка задач уголовного законодательства была изменена по сравнению с кодексами союзных республик. Так, в ст. 5 Уголовного кодекса РСФСР было установлено, что он «имеет своей задачей судебно-правовую защиту государства трудящихся от общественно опасных элементов». В проекте Основ говорилось, что своей целью «уголовное законодательство Союза имеет судебно-правовую защиту государства трудящихся от общественно опасных деяний». Таким образом, Основы изменили концепцию советского уголовного права, так как борьба с общественно опасными элементами совершенно иное, чем борьба с общественно опасными деяниями, в 1924 году произошел отход от теории «опасного состояния личности», который был использован при создании первого советского уголовного кодекса в 1922 году.

Важнейшим вопросом при создании Основных начал уголовного права Союза ССР было определение предмета правового регулирования. В своем докладе Красиков выделил три рода преступлений, требующих общесоюзной регламентации: государственные преступления, воинские преступления и преступления против правопорядка в важнейших общественных отношениях. Остальные преступления оставались в сфере правового регулирования на уровне уголовного законодательства союзных республик.

Важным нововведением проекта Основных начал явилось применение термина «меры социальной защиты» вместо термина «наказание». То есть в проекте общесоюзного закона решили отказаться от такой цели в уголовном праве, как возмездие, кара.

1См.: Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Бюллетень № 11. М., 1924. С. 191.

74

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

Красиков в докладе также определил роль Основных начал для дальнейшего развития системы советского уголовного законодательства: «Проект должен составить общую обязательную часть кодексов союзных республик». То есть после принятия Основных начал предполагалось привести союзные уголовные кодексы в соответствие с ними.

Из стенограммы обсуждения проекта Основных начал уголовного законодательства Союза ССР видно, что в ЦИК столкнулись две позиции: первая – сторонников децентрализации уголовного законодательства и вторая – приверженцев большего обобщения законодательства на уровне Союза ССР.

Сторонниками первой позиции были: Н.В. Крыленко, М.О. Рейхель, В.И. Яхонтов, Д.И. Курский, Н.А. Скрыпник. Необходимость единого общесоюзного законодательства поддерживали: А.Н. Винокуров, П.А. Красиков, В.П. Антонов-Саратовский, М.И. Калинин. Для наглядности приведем ряд высказываний участников дискуссии.

Прокурор РСФСР Крыленко настаивал, что вопросы общественной, политической, культурной и хозяйственной жизни, за исключением основных принципов, отнесены Конституцией к ведению союзных республик. В обоснование своей позиции он ссылался на резолюцию XII съезда РКП(б) по национальному вопросу. Нарком юстиции РСФСР заявлял, что проект противоречит Конституции и это заставляет пересмотреть некоторые ее нормы. Нарком юстиции Украины Скрыпник, ссылаясь на теорию ограниченного суверенитета, говорил о том, что Конституция сохраняет в полной мере суверенность каждой входящей в Союз республики. Заместитель наркома юстиции Украины М. О. Рейхель сетовал на принижение в проекте коммунистической идеологии и, исходя из классового подхода, выводил принцип: «основы плюс ничего, все остальное относится к союзным республикам»1. Таким образом, противники Основ обосновывали свою позицию ссылками на Конституцию, считая, что у Союза ССР нет полномочий по детальному правовому регулированию вопросов уголовного права и судоустройства.

Сторонники Основ выступали со следующим доводами. Председатель Комиссии законодательных предположений при СНК СССР

(далее – КЗП при СНК СССР) В.П. Антонов-Саратовский совето-

1Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Бюллетень № 11. М., 1924. С. 410.

75

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

вал «не топить Союз, ибо без Союза союзные республики не смогут удержать своего суверенитета». Еще один защитник прав Союза М.И. Калинин выступил следующим образом: «Все разглагольствования юристов о суверенности и суверенитете, о самостоятельности прав, – все это или разглагольствования, или игра на чувствах людей. У нас в Союзе суверенна каждая деревня, каждый совет, но в пределах отведенных ему прав. Вы играете на формах, забывая о существе. Я решительным образом протестую, в особенности против Курского, который не понимает духа, если можно так выразиться, творческого, юридического духа, а придирается к форме. Когда семь юристов, работающих над этим вопросом, преподносят нам австрийскую систему и этим кичатся здесь, как защитой прав периферии, – это же издевательство. Какими путями народы сближаются? Между прочим, и одинаковостью судебной системы, и одинаковостью форм»1. После выступления поступило предложение члена КЗП при СНК СССР Каплана точно определить понятие «основ законодательства Союза ССР». А Ю. Ларин, председатель общества землеустройства еврейских трудящихся, подводя итог дискуссии, высказал мнение, что сущность спора была скорее политическая, чем юридическая. Действительно, при обсуждении Основ законодательства Союза СССР в 1924 году спор возник из-за противоречия между сторонниками суверенных прав союзных республик и сторонниками централизации Союза ССР. Вне всякого сомнения, единое право укрепляет единую государственность, поэтому сторонники развития федеративных отношений так активно сопротивлялись расширению законодательного регулирования со стороны Союза ССР, причем делали это в политической плоскости. Собственно юридического анализа проектов члены ЦИК в октябре 1924 года не провели. Поэтому в конце обсуждений представитель центра П.А. Красиков призвал к деловому и объективному рассмотрению проектов. Он недоумевал: «При чем тут дебаты, которые тут поднимаются товарищами Скрыпником и Крыленко? Зачем этот тон, совершенно не нужный для делового собрания деятелей?»2 Он сетовал на то, что вместо рассмотрения вопросов по существу в ЦИК СССР получилось обсуждение вопросов о конституционности и неконституцион-

1Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Бюллетень № 11. М., 1924. С. 419, 420.

2Там же. С. 457.

76

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

ности проектов и о национальных правах союзных республик. Представитель Верховного суда Винокуров, поддерживая своего коллегу, говорил: «Никто не взял проекта, не просмотрел его и конкретно не указал, что вот этот пункт нарушает автономию»1.

После дебатов для дальнейшей работы над проектом Основных начал уголовного законодательства Союза ССР была создана согласительная комиссия в составе: Скрыпник Н.А. (УССР), Гринько Г.Ф. (УССР), Элиава Ш.В. (Грузинская ССР), Игнатовский В.М. (БССР), Жилунович Д.С. (БССР), Агамалы-Оглы (Азербайджанская ССР), Мравян А.А. (Армянская ССР), Мансуров Г.Г. (Татарская ССР), Чанышев (Татарская ССР), Андреев А.А. (РСФСР), Угланов Н.А. (РСФСР), Мишуриев Х.А. (Адыгейская Автономная область), Досов А.И. (Киргизская ССР), Атаниязов М.А. (Киргизская ССР), Шваб И.Ф. (ССР немцев Поволжья), Широких А.Д. (Якутская Автономная ССР), Тахо-Годи А.А. (Дагестанская ССР), Джагельдин А.Д. (Киргизская ССР), Рамонов Е.Д. (Горская ССР), Сахаров В.В. (РСФСР)2. Как видно из приведенного перечня, согласительная комиссия состояла из представителей союзных и автономных республик. Данное обстоятельство показывает, насколько важно было в 1920-е годы при принятии общесоюзного законодательства заручиться поддержкой представителей союзных и автономных республик.

Кстати, как видно из стенограмм, эта же комиссия обсуждала и проект Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, и проект Основ уголовного судопроизводства. Поскольку при обсуждении в палатах ЦИК СССР вышеназванные проекты не вызвали серьезных возражений, то получается, что для экономии времени ЦИК в октябре 1924 года сформировал единую комиссию по всем проектам Основ общесоюзного законодательства.

29 октября 1924 года на вечернем заседании Крыленко доложил о работе согласительной комиссии обеих палат ЦИК СССР над проектами Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, а также Основ уголовного судопроизводства. В проекте об Основах судоустройства появилась новая статья о задачах суда следующего содержания: «задачами суда являются: а) ограждение завоеваний

1Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Бюллетень № 11. М., 1924. С. 461.

2Там же. С. 466.

77

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти и правопорядка, ею установленного; б) защита интересов и прав трудящихся и объединений; в) укрепление общественно-трудовой дисциплины солидарности трудящихся и их правовое воспитание; г) осуществление революционной законности в личных и имущественных правах граждан». Важным нововведением стала ст. 11, в которой устанавливался надзор за всей судебной системой со стороны народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик через прокурорский надзор, которому предоставлялось право опротестования любого приговора и решения, вынесенного судами республик. Кроме того, на республиканские наркоматы юстиции были возложены общее руководство, организация, ревизия и инструктирование всех судебных учреждений республик, прокуратуры, органов следствия, нотариатов, судебных исполнителей и защиты. Таким образом, НКЮ союзных и автономных республик получили действительно обширные полномочия. Видимо, не последнюю роль в том, что были внесены такие поправки, сыграло то, что Крыленко, будучи прокурором РСФСР, сумел и в комиссиях, и в палатах ЦИК СССР отстоять интересы своего регионального ведомства. На счет второго проекта Крыленко сообщил, что окончательно согласованного проекта комиссии и палаты ЦИК подготовить еще не успели, так как имеются редакционные неувязки. Поэтому он доложил только о внесенных в проект Совнаркома изменениях. Например, было внесено дополнение о том, что порядок производства дел в судебных учреждениях Союза ССР регулируется не на уровне уголовно-процессуальных кодексов союзных республик, а общесоюзными нормами. Положение о сроках давности было передано в проект Основ уголовного права, так как разработчики посчитали, что эта норма относится к материальному праву. Прений по докладу Крыленко не было, проекты Основ, доложенные им, были утверждены и переданы на окончательное утверждение в Президиум ЦИК СССР.

Следующим докладчиком на заседании ЦИК был Скрыпник, который представлял проект Основных начал уголовного права. Важнейшее изменение, внесенное согласительной комиссией в этот проект, состояло в том, что уголовно-правовая защита регламентировалась на уровне Союза ССР только по двум родам преступлений – государственным и воинским. А преступления, нарушающие правопорядок, установленный общесоюзным законодательством, были изъяты из текста статьи 3. Вместо этого в закон была внесена

78

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

часть вторая статьи 3: «Президиуму ЦИК Союза ССР предоставляется право в необходимых случаях указывать союзным республикам роды и виды преступлений, по которым Союз считает необходимым проведение определенной линии единой карательной политики»1. Таким образом, законодательная компетенция Союза ССР была сужена, а союзным республикам предоставлялось право самим решать, выполнять указания Президиума ЦИК о проведении единой карательной политики или нет.

Итак, подведем итоги рассмотрения Основ общесоюзного законодательства в ЦИК СССР. При обсуждении столкнулись две позиции: сторонников максимального сохранения законодательных полномочий союзных республик и сторонников создания более или менее разработанного законодательства Союза ССР по основным отраслям права. Первую точку зрения поддерживали Президиум ЦИК, Конституционная комиссия, созданная ЦИК СССР, палаты ЦИК, и, особенно, Совет Национальностей. Вторую позицию старались проводить Верховный суд СССР и союзный Совнарком, как будет показано ниже, который по мере возможностей пытался доработать проекты Основ в июле–сентябре 1924 года. Спор, по сути дела, носил политический, а не правовой характер и касался проблемы, актуальной для того времени: объема полномочий Союза ССР. Однако преодолеть мощное сопротивление членов ЦИК СССР – региональных лидеров на заседаниях ЦИК СССР так и не удалось. В результате при принятии в ЦИК СССР 29 октября 1924 года Основ общесоюзного законодательства в них были внесены изменения, вследствие чего они получили компромиссный характер.

Следующей крупной законодательной работой ЦИК СССР было внесение изменений в Основные начала уголовного законодательства СССР 1924 года и принятие Положения о государственных преступлениях. Эта работа была проделана в 1926–1927 годах.

После принятия общесоюзных Основных начал уголовного законодательства в 1924 году союзным республикам следовало привести свои Уголовные кодексы в соответствие с ними. Так, Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла новую редакцию УК РСФСР в 1926 году. В феврале 1926 года КЗП при СНК СССР рассмотрела вопрос о новой редакции УК РСФСР и сделала вывод, что Президиум ВЦИК должен возбудить в порядке законодательной инициати-

1Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Бюллетень № 11. М., 1924. С. 599.

79

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

вы перед Президиумом ЦИК СССР вопрос о пересмотре некоторых статей Основных начал уголовного законодательства, так как Уголовный кодекс РСФСР в редакции 1926 года содержал положения, которые находились в противоречии с общесоюзным законом1.

2 марта 1926 года вопрос об изменениях в общесоюзном уголовном законодательстве был рассмотрен в СНК СССР. Докладчиками были: председатель КЗП при СНК СССР В.П. АнтоновСаратовский, А. Н. Винокуров и Р.П. Катанян от Верховного суда

СССР, прокурор РСФСР Н.В. Крыленко. Заслушав доклады, Совнарком вынес следующее постановление: «Рассмотрев внесенный ВЦИК в сессию ЦИК СССР проект о контрреволюционных преступлениях, признать необходимым войти в ЦИК Союза ССР с предложениями об изменении статьи 3 Основных начал уголовного законодательства и вместо слов «за исключением преступлений государственных и воинских» принять «за исключением преступлений контрреволюционных, воинских и тех из преступлений против порядка управления, которые ЦИК Союза, в силу их особой опасности, признает необходимым нормировать в общесоюзном порядке»2. Для разработки вопроса была создана комиссия в составе: АнтоноваСаратовского, Винокурова, Ягоды, Лебедя и Красикова. К 23 марта 1926 года эта комиссия подготовила проекты, и они были переданы на рассмотрение ЦИК СССР3.

19 апреля 1926 года Вторая сессия ЦИК 3-го созыва приступила к рассмотрению проектов. Крыленко доложил об изменениях, вносимых в Основные начала уголовного законодательства Союза ССР, а Винокуров – о проекте Положения о государственных преступлениях.

Крыленко сообщил собравшимся, что он будет излагать предложения, внесенные в Основные начала ВЦИК РСФСР, и поправки, предложенные СНК СССР. Кроме того, он заметил, что проект Положения о государственных преступлениях в СНК Союза подвергся такой существенной доработке, что нельзя было доклад по этому проекту поручать представителю РСФСР, внесшему проект, поэто-

80