Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

чиков» в фабрикантов. Борьба с кулацкой опасностью вытекает из основ Октябрьской революции, из основных интересов рабочих и бедняцко-середняцкой массы крестьянства.

Коллективизация сельского хозяйства в корне подрывает кулацкую опасность, в производственно-техническом отношении она отодвигает их к отсталым хозяйствам. Ни совхозов, ни колхозов, ни социалистической промышленности нельзя построить при обнищании огромных масс населения.

Правительством за последний год были подняты на 20 % цены на зерно и изданы два большого значения закона о поднятии урожайности и о сельхозналоге. Оба закона, сохраняя все льготы для коллективных хозяйств, имеют целью обеспечить и рост индивидуального крестьянского бедняцкого, и середняцкого хозяйства. Опыт показал, что в прошлом году в области сельскохозяйственного налога были сделаны кое-какие ошибки. Мы стремились их исправить, стремились издать такой закон, который бы заинтересовал в гораздо большей степени, чем это было раньше, индивидуального крестьянина середняка и бедняка в расширении посевов.

Было бы неправильно противопоставление индивидуального бедняцко-середняцкого сектора сельскохозяйственному обобществленному сектору как двух озлобленных друг другу врагов. Нужно стремиться к тому, чтобы индивидуальный бедняцко-середняцкий сектор вместе с сектором обобществленным вели совместную борьбу против кулачества.

Не люди для индустриализации, а индустриализация для людей. Все, что происходит в нашем Союзе, наша борьба имеет целью такую организацию человеческого общества, которая уничтожила бы всякое рабство, всякую эксплуатацию, всякую бедность, классовую борьбу, культурную отсталость и создало бы свободное общество свободных людей. Проект, который в ближайшем времени будет обсуждаться в СНК СССР, намечает обеспечение маломощных крестьян престарелого возраста обоего пола»1.

Из приведенной цитаты видно, что Правительство СССР во главе с Рыковым, несмотря на трудности внедрения социалистических форм в сельское хозяйство, стремилось решать возникшие проблемы при помощи правовых средств, путем издания соответствую-

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. С. 14, 15, 16, 17, 18, 19.

41

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

щих нормативных актов, например, при помощи Положений о едином сельскохозяйственном налоге, которые принимались ежегодно.

Рассмотрим, как был воспринят доклад Рыкова на V съезде Советов. Характерным для ситуации конца 20-х годов было выступление делегатки Гаманец из Украины. Она говорила о противодействии определенных слоев деревни даже самым примитивным формам объединения крестьян в товарищества: «В 1928 году я вступила

втоварищество по совместной обработке земли. Я собрала зерно, отсыпала в мешок, сколько мне надо, остальное отвезла в кооперацию. Меня «барахлом» называли, меня «мусором» называли. Но я не унываю. За нами камни летят. Нам нельзя ходить по вечерам. Если

вголову попадет, то я буду знать, за что я падаю жертвой»1. Депутат из Нижегородской области Ларин отмечал пауперизацию деревни: «В Арзамасском округе 51 % безлошадных. Бедный крестьянин из-за отдаленности земли и мелкополосицы не может прилепиться к земле. Крестьянство стремится на отхожие заработки. Выход – только

вколлективизации, но нужно сказать, что правительство отпускает недостаточно средств на коллективизацию»2.

Все это создавало зависимость государства от кулака, саботировавшего хлебозаготовки, что вызывало ответные шаги в виде применения насилия. Но насилие делегатами съезда осуждалось. Например, Рыжиков из Смоленской губернии говорил: «Мы должны бороться не насилием, а организованностью, продолжительной работой. О хлебозаготовках: мы неоднократно читали в газетах, что насильственные меры недопустимы, а они продолжаются»3.

Малышев, представлявший РСФСР, поднял сложный вопрос о взаимоотношениях Советского государства с частниками. Вот какое мнение им было высказано: «При правильной постановке дела, при установлении государственным законом известных норм, частные группы могут быть использованы нами с выгодой для нашего государства. Частные группы в нашей стране имеют кое-какие капиталы, достигающие, может быть, даже сотен миллионов рублей, часть капиталов находится в государственных бумагах, а часть в ростовщических, подпольных махинациях. Представители частных групп

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. Бюллетень № 3. С. 3, 4.

42

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

прямо говорят: «Из страны мы убежать не можем, видя, как страдают за рубежом когда-то убежавшие отсюда наши собратья. Дайте нам возможность работать, поставив нас в законные государственные нормы. Дайте нам работать в мелкой промышленности, если не можете допустить нас в торговлю. Нашу инициативу, наш капитал мы вложим в предприятия, которые выполнят возложенные на них государством задания».

Использовать частные группы можно путем организации промышленных предприятий на правах акционерных обществ, какие мы предоставляем концессионным предприятиям при тех концессионных формах, которые мы даем иностранцам. Наши частники будут работать в рамках законных норм и никуда из них не вырвутся. Я прошу вас приглядеться к частным группам, надо предложить правительству изыскать полезные для государства формы использования полуподпольного и подпольного частного капитала. Формы есть, но эти формы слишком бесформенны, и каждый наш молодой товарищ перестраивает их по своему, почему никакой гарантии

вработе нет. Надо прямо сказать: мы – сила, колоссальная сила и мы должны полулегальные ныне частные группы, бродящие у нас

вторговле, использовать для дела производства, для дела строительства.

Тема очень неблагодарная, она вызывает у вас недоверие. Каждый из вас ежедневно видит недостаток на нашем рынке второстепенных товаров, которых мы не можем восполнить, так как пришлось бы оторвать силы и средства от индустриализации»1.

Взаключительном слове Рыков выделил два момента: национальный вопрос и продовольственный вопрос. По его мнению, трудности национального вопроса лежали не в плоскости правовой, а в плоскости создания для всех национальностей условий, при которых они могли бы действительно в полной мере использовать предоставленные им права. Чтобы достигнуть действительного равноправия национальностей, необходимо было с особой силой и настойчивостью добиваться хозяйственного и культурного подъема национальных республик и областей. Что касалось разрешения продовольственных трудностей, то Рыков считал, что в 1929 году возможность увеличения снабжения зависела от увеличения хлебоза-

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. Бюллетень № 3. С. 20, 21.

43

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

готовок; а с 1930 года это связывалось с решительным увеличением производства хлеба. Далее он сказал: «Если бы меня спросили, кто из споривших товарищей прав – т. Рыжиков или т. Васильчикова – я бы сказал, что т. Рыжиков не прав в том, что отрицает необходимость воздействия советского актива на тех крестьян, которые злостно задерживают хлеб, а т. Васильчикова недооценивает опасности перегибов, извращений и произвола в их применении»1. Рыков подтвердил наличие перегибов в политике местных органов советской власти при проведении хлебозаготовительной кампании 1928–1929 года и в то же время был вынужден признать, что без насильственных методов обеспечить хлебом города и промышленность оказалось невозможно.

Рыков попытался ответить на критику правительства по вопросу о недостаточном финансировании колхозного строительства. «В прошлом году было дано 60 миллионов рублей, в этом 100 миллионов рублей. На данной стадии трудности организации коллективных хозяйств связаны не только с размерами ассигнований, но и с реальной возможностью обеспечить растущий обобществленный сектор сельского хозяйства средствами производства. Построить же колхоз на сохе – это значит дискредитировать всю идею обобществления и практически сорвать дело»2.

В вышеприведенной цитате содержится одна из главных проблем, стоявших перед государством в 1929 году. Чтобы организовать колхозы, привлечь к колхозному строительству широкие крестьянские массы, государству было необходимо дать им средства производства, в первую очередь трактора. Но в тот момент у Советского государства таких возможностей не было, так как тракторные заводы еще только предстояло построить, а для этого был нужен хлеб, который крестьяне-единоличники добровольно по фиксированным ценам государству сдавать не хотели. Получался замкнутый круг. Несмотря на вышеизложенные положения можно отметить, что Рыков так и не смог предложить V съезду конкретного решения вопроса по проблемам сельского хозяйства.

Более определенно выступил 25 мая 1929 года Председатель ЦИК СССР Калинин. Из его выступления видно, что руководство

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. Бюллетень № 7. С. 4.

2Там же. С. 7, 8.

44

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

страны пришло к пониманию того, что на основе такого дробного

ираспыленного сельского хозяйства было невозможно развивать крупную промышленность. Отсюда возникала настоятельная необходимость упорной и систематической работы по переустройству всего сельского хозяйства на кооперативных началах, в целях создания крупного общественного земледелия, которое было способно подняться на уровень современной техники, использовать все достижения агрономической науки и поднять на невиданную высоту материально-культурное благосостояние основных масс крестьянства. Делая ставку на развитие кооперативных форм хозяйствования, и прежде всего на колхозы, Советское государство все же видело некоторые перспективы и в развитии индивидуальных бедняцких

исередняцких хозяйств. Но здесь возникала проблема классовой борьбы в деревне. Поэтому большевики считали, что существенно поднять сельское хозяйство только на базе индивидуального крестьянского хозяйства не представляется возможным. Хозяйство, работающее на рынок, должно было быть крупным. Но существовало только два пути укрупнения крестьянского хозяйства: капиталистический и социалистический. Понятно, что капиталистический путь никак не подходил для Советского государства. Как выразился Калинин, капиталистический путь укрупнения сельского хозяйства – это история о том, как овцы «пожрали» английских крестьян. Поэтому Калинин провозгласил, что наш путь – это социалистический путь. Этот путь «означает создание крупного общественного производства, совершенно исключая пожирание, разрушение, уничтожение и разорение бедняцкого и середняцкого хозяйства и действуя посредством добровольного производственного кооперирования и коллективизации, что дает возможность, на основе производственной помощи и под руководством советской власти, преобразовать бедняцко-середняцкое хозяйство в хозяйство общественное и поднять его на высший уровень техники и агрикультуры. Социалистический путь развития является единственным путем избавления бедняков и середняков от нищеты и разорения. Вместе с тем этот путь означает не только ограничение роста капиталистических элементов в деревне, но и полное вытеснение их крупным общественным хозяйством.

Путь, который страшит крестьян, перейдя на него, они лишатся своего хозяйства. Крестьяне лишатся тех вековечных цепей, которые держали их в нищете, в невежестве, в полном рабстве.

45

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Не землей человек будет сыт, а хлебом. В настоящее время те, кто пользуется землей, обязаны исполнить государственный долг. Они должны накормить все остальное население»1. О том, что этот путь в 1929 году страшил крестьян, во всяком случае, не был столь популярен, свидетельствует следующая цифра: в мае 1929 года колхозами было охвачено лишь 2 % крестьянских хозяйств и около 2 % посевной площади.

Прения по докладу Калинина дают представление о направленности местного правотворчества начального периода коллективизации: лета–осени 1929 года – января 1930 года.

Депутат из БССР Рачицкий предостерегал съезд об усилении классовой борьбы, так как кулак без боя отступать не будет. Следовательно, во-первых, надо было укреплять смычку с середняками, а во-вторых, взять курс на выдвижение руководителей в деревне из рабочей среды.

Нарком земледелия Украины Шлихтер говорил о том, что массовая коллективизация напрямую зависит от тракторизации хозяйства и организации МТС2.

Депутат Левицкий из Бессарабской коммуны им. Котовского говорил о проблемах организации колхозов: «Мы недостаточно используем рычаги экономического воздействия на единоличное крестьянское хозяйство в целях организации колхозов. У нас сплошь и рядом организуются коллективы на основании голой агитации. Мы используем энтузиазм, устремления беднейшего крестьянства, но очень редко встречаем коллектив, образовавшийся в результате взаимодействия системы рычагов подлинно экономического характера. Надо, чтобы крестьянин реально ощутил выгодность коллективизации сельского хозяйства»3.

Володько из Витебского округа БССР обращал внимание съезда на то, что мало работы проводится по развертыванию самодеятельности крестьянства. Причем эта самодеятельность должна была быть урегулирована нормами права. Например, он говорил: «Мы знаем, что еще в декабре 1928 г. на сессии ЦИК Союза ССР были приняты основы землепользования и земледелия, а до сих пор ни одна из

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. Бюллетень № 7. С. 12, 13, 14.

46

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

союзных республик на основании этих основ не проработала у себя Земельного кодекса. Вы знаете, что старые земельные кодексы были построены в большинстве на том, чтобы землю обрабатывать индивидуальным порядком»1.

Кузьмин от РККА провозгласил, что вопрос коллективизации нужно «двинуть вперед резко и твердо»2. А председатель Всесоюзного совета колхозов Каминский еще раз призвал съезд «придать тем уставным формам, которые имеются в самом колхозном движении, законодательный характер»3. Например, предлагал законодательно определить права колхозников. V съезд Советов в мае 1929 года безусловно подтвердил линию на коллективизацию крестьянских хозяйств, так как сложившая система многочисленных, но маломощных индивидуальных крестьянских хозяйств не могла обеспечить страну достаточным количеством продовольствия, особенно в связи с проводимой в стране индустриализацией. Вероятно, самым важным моментом, который стоит выделить на основе анализа выступлений по проблемам сельского хозяйства на V съезде, было то, что коллективизацию предполагалось проводить при помощи экономических, правовых и агитационных методов.

V съезд Советов СССР вошел в историю как верховный орган Советской власти, утвердивший первый пятилетний план развития народного хозяйства. 23 мая 1929 года автор знаменитого плана ГОЭЛРО Г.М. Кржижановский сделал на съезде Доклад о развитии народного хозяйства и о первом пятилетнем плане. 28 мая V съезд принял постановление «О пятилетнем плане развития народного хозяйства». Таким образом, с точки зрения формы план представлял собой источник советского права. являлся нормативно-правовым актом. Принятие этого акта Всесоюзным съездом Советов придало ему высшую юридическую силу в системе законодательства СССР.

Основными положениями этого исторического документа были следующие. В статье 1 раскрывалась сущность плана: «Пятилетний план, являясь развернутой программой социалистической реконструкции народного хозяйства, соответствует генеральному курсу советской власти на индустриализацию Союза ССР, на социа-

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. Бюллетень № 18. С. 16.

47

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

листическое переустройство деревни, на преодоление капиталистических и последовательное усиление социалистических элементов в хозяйственном строе страны и на повышение обороноспособности Союза ССР»1. Можно выделить следующие элементы плана: 1) программа электрификации; 2) программа изживания отсталости сельского хозяйства, в том числе «решительное преодоление кулацкой верхушки деревни и переход к массовому обобществлению сельско-хозяйственного производства (строительство советских и коллективных хозяйств, машинно-тракторных станций, усиленный ход кооперирования, контрактации), что единственно может обеспечить выход многомиллионным массам бедняцко-середняцкого крестьянства на путь хозяйственного подъема и социалистического переустройства индивидуального крестьянского хозяйства»; 3) программа транспортного строительства (планировалось построить 76 тысяч километров железных дорог и 92 тысячи километров шоссейных и грунтовых дорог. – О.М.), причем в постановлении указывалось, что программа минимальная, поэтому съезд обязывал правительство использовать все возможности для его превышения; 4) план коренной реконструкции и рационализации промышленности, в том числе значительный подъем заработной платы, ликвидация материального и культурного различия между городом и деревней; 5) программа культурного подъема народных масс; 6) программа жилищного строительства; 7) финансовая программа. Также в плане содержалось обращение к народу с призывом своей активностью, инициативой и трудовой дисциплиной помочь осуществлению плановых заданий.

Надо отметить, что план первой пятилетки до сих пор поражает масштабностью задач, многие из которых актуальны для нашего общества и государства по сей день. Особенностью плана можно считать декларативность, лозунговость, с одной стороны, и закрепление конкретные цифр развития хозяйства – с другой.

Итак, с формальной точки зрения изучаемый акт – план первой пятилетки – вполне может называться законом, так как прошел все законодательные инстанции, включая верховную, – съезд Советов. Таким образом, первый пятилетний план – это нормативноправовой акт Советского государства, государства с плановой эко-

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 410.

48

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

номикой. Однако среди юристов того времени единства по этому вопросу не было. Вот несколько суждений по этой проблеме, опубликованных в журнале «Революция права» № 4 за 1928 год. Л.Я. Гинцбург считал, что «вопрос о плане и праве все больше и больше запутывается юристами. Так, С. Котляревский считает, что «поскольку плановые мероприятия исходят от высших госорганов, в том числе от законодательных, хотя бы СТО, тем самым они являются именно нормами права. Но такое элементарное объяснение никого удовлетворить не может. Там, где деятельность государственного хозяйства переплетается с частным хозяйством и где государственные тресты вступают во взаимоотношения с ВСНХ не как система и не как объединенный плановый и регулирующий орган, а как лицо, вступающее во взаимоотношение с частным лицом и с другим государственным трестом как юридическим лицом, там мы видим своеобразное переплетение начала планового с гражданско-правовым. Это переплетение в своем синтезе и дает то, что мы называем советским правом и советским хозяйственным правом»1. В статье «Правовые элементы плановых актов» С.А. Котляревский определенно писал: ««Принятие положения о перспективе окончательного отмирания права никоим образом не устранит правового элемента в современных актах планирования. Поэтому нет никакой необходимости в настоящее время отказывать тем актам планирования, которые исходят от государственных органов и составляют часть их определенной в законе компетенции, в правовом значении, раз они вызывают известные правовые последствия»2.

П.И. Стучка полагал, что «тут совсем отрицать возможность правовых отношений неверно»3. Однако А.В. Венедиктов – ведущий советский юрист по проблемам государственных предприятий, трестов – утверждал, что «о правовых отношениях речь может идти лишь там, где «планируемые» предприятия либо подвергаются планированию в качестве субъектов гражданского права, либо могут быть противопоставлены государству и планово-регулирующими

1Революция права. 1928. № 4. С. 83, 84.

2Котляревский С.А. Правовые элементы плановых актов // Советское право. 1928. № 1. С. 46.

3Там же. С. 88.

49

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

органам в качестве особых коллективно-хозяйствующих субъектов со своими обособленными интересами»1.

Из приведенных мнений видно, что определить природу народно-хозяйственного плана, его соотношение с правом было для юристов затруднительно. Представляется, что этот вопрос и сегодня является дискуссионным. По вопросу о первом пятилетнем плане выявляется существенная проблема, которая связана с признанием или отрицанием плана как нормативного акта. Дело в том, что после утверждения плана первой пятилетки на V Всесоюзном съезде Советов в мае 1929 года, так называемого оптимального плана, произошло значительное увеличение темпов развития народного хозяйства советского общества, причем не советским органом, а партийным. То есть решениями Политбюро ЦК ВКП(б) уже утвержденный план первой пятилетки был подправлен. В результате плановые задания оказались завышенными, и, как отмечается современными историками, эти задания так и не были выполнены в ходе пятилетки2.

Вэтом случае проблема плана приобретает другое звучание. Если бы выполнялся план, который был утвержден V съездом Советов, то его можно было бы рассматривать как своеобразный нормативноправовой акт. Однако выполнялся не утвержденный высшими советскими органами план, а план на основе партийных решений.

Вэтом случае проблема соотношения права и плана оказывалась для юристов конца 20-х годов неразрешимой. В настоящий момент можно дать следующую трактовку этой проблемы: Политбюро ЦК ВКП(б) в 1929 году пошло на завышение заданий, установленных в нормативно-правовой акте Советского государства – плане первой пятилетки, утвержденном высшим органом Советского государства – Всесоюзным съездом Советов, и заменила его партийными директивами3.

1Котляревский С.А. Правовые элементы плановых актов // Советское право. 1928. № 1. С. 90.

2См.: Лацис О.Р. Проблема темпов в социалистическом строительстве: размышления экономиста // Коммунист. 1987. № 18; Рогачевская Л.С. Указ. соч.

3В июне–ноябре 1929 года Политбюро приняло решения, например, решения от 19 сентября 1929 года «О сельскохозяйственном машиностроении на 1929/30 г., «О плане тракторостроения и типах тракторов», «О тракторостроении в 1929/30 г. и их распределении» (РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 3. Д. 758), которые существенно увеличивали задания пятилетки по ключевым отраслям промышленности. В целом программа тракторостроения на 1932–1933 гг. была увеличена до 206 тысяч ма-

50