Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

По указанным проектам было принято следующее постановление: «1. Признать, что представленные СНК Союза ССР проекты постановлений не охватывают всех случаев об упрощенном порядке принятия в гражданство, предусмотренных Положением о союзном гражданстве, и не устанавливают достаточно разработанного порядка упрощенного приема в союзное гражданство.

2.Поручить комиссии в составе председатель – Иванов А.В., члены – Курский Д.И., Пахомов Н.И., Карахан Л.М., Красиков П.А., Крыленко Н.В., Ягода Г.Г., Леплевский Г.М., Игнатьев В.И. разработать проект постановления ЦИК и СНК Союза ССР об упрощенном порядке приобретения союзного гражданства, устранив отмеченные в п.1 настоящего постановления недочеты.

3.Предложить той же комиссии: рассмотреть представленный СНК Союза ССР проект постановления о порядке выхода из союзного гражданства в качестве самостоятельного проекта постановления, введя в него право Президиума ЦИК Союза ССР на рассмотрение в кассационном порядке постановлений ЦИК союзных республик о выходе из союзного гражданства»1.

16марта 1927 года Президиум заслушал проекты «О советском хозяйстве» и «О коллективном хозяйстве», внесенные СНК СССР.

Эти проекты были утверждены и подлежали опубликованию.

23марта 1927 года Президиум, заседая в составе: председатель – Енукидзе, члены ЦИК – Гринько Г.Ф., Иванов А.В., Кульбешеров Б., Курский Д.И., Кутузов И.И., Пахомов П.И., Тер-Габлиэлян, Толоконцев, Смирнов А.П., Цюрупа А.Д., Чалов М.Ф., – рассмотрел протокольное постановление совместного заседания комиссий Союзного Совета и Совета Национальностей ЦИК Союза ССР

одополнении положения о государственных преступлениях статьей, предусматривающей ответственность за нарушение национальных завоеваний пролетарской революции, суверенитета Союза ССР, союзных республик и прав союзных республик и областей, и принял следующее решение: «Имея ввиду, что случаи отдельных нарушений в достаточной степени ограждаются действующими статьями Уголовных кодексов союзных республик, а также Положением о государственных преступлениях, – признать нецелесообразным дополнение указанного выше Положения особой статьей,

предусматривающей ответственность за нарушение националь-

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 6. Л. 36.

101

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ных завоеваний пролетарской революции»1. Президиум поручил СНК СССР пересмотреть представленный им проект «О социальном страховании учеников, работающих у кустарей и ремесленников, в промысловых кооперативных товариществах и трудовых артелях», приняв во внимание состоявшийся обмен мнений. И, наконец, на том же заседании Президиум ЦИК, рассмотрев проект Наказа о работе Бюджетной комиссии, передал проект на заключение СНК СССР.

18 мая 1927 года СНК СССР представил на рассмотрение Президиума ЦИК СССР проект постановления ЦИК и СНК Союза ССР «Об утверждении Положения о бюджетных правах Союза и союзных республик». Однако, ввиду того, что члены Президиума ЦИК Союза ССР не успели ознакомиться с содержанием проекта Положения, было решено «разослать таковой всем членам Президиума ЦИК

СССР и в случае, если в трехдневный срок с их стороны не поступит принципиальных возражений, считать его утвержденным Президиумом ЦИК СССР и дать Калинину на подпись»2.

Ряд важных законодательных актов был рассмотрен и утвержден на заседании Президиума ЦИК Союза ССР 15 июня 1927 года. На этом заседании присутствовали следующие члены Президиума: А.С. Киселев, Н.И. Пахомов, П.Г. Смидович, А.П. Смирнов. Председательствовал М.И. Калинин. Таким образом, состав президиума был далеко не полным. Можно даже сказать, что кворум отсутствовал, так как согласно Конституции СССР 1924 года в состав Президиума входил 21 человек.

Однако присутствовало большое количество представителей заинтересованных ведомств: прокурор Верховного суда Союза ССР – П.А. Красиков, заместитель прокурора Верховного суда – С.И. Кавтарадзе, заместитель прокурора Верховного суда – Р.П. Катаньян, председатель военной коллегии Верховного суда СССР – В.В. Ульрих, от секретариата Президиума ВЦИК – Г.К. Клингер, от украинского представительства – Д.И. Петровский, от белорусского представительства – Ф.А. Бровкович, от туркменского представительства – Л.Е. Мостман, от СНК Союза ССР – В.П. Антонов-Саратовский, от Наркомата военно-морских дел СССР – С.С. Каменев, В.Н. Павлов-

102

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Русинов и А.М. Вольпе, от Наркомата иностранных дел Союза ССР – А.В. Сабанин, от ОГПУ – В.Д. Фельдман и Г.Г. Пермикин, от НКФ СССР – С.Л. Гольдберг, от Госбанка СССР – С.К. ГейзелБонал, В.В. Крылов и Я.Е. Абрамович, от Наркомата здравоохранения СССР – Н.А. Семашко, З.П. Соловьев и А.Н. Замятин.

На этом заседании были утверждены проекты следующих постановлений ЦИК и СНК СССР: постановления о принципах построения кредитной системы, положения о мерах содействия строительству рабочих жилищ, положения о порядке прекращения кооперативных организаций при их ликвидации, соединении и разделении, положения об охране государственных границ Союза ССР, а также проект о дополнении к постановлению ЦИК Союза ССР от 21 мая 1925 года о порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР.

При утверждении принципов построения кредитной системы было постановлено следующее: «Нормы, установленные в статье 1 постановления, не распространяются на кредитно-кооперативные организации, предусмотренные положением о кооперативном кредите, и на государственные сберегательные кассы.

Народному комиссариату финансов Союза ССР поручается в месячный срок войти в Совет Народных Комиссаров с представлением об изменениях действующего законодательства Союза ССР, вытекающих из указанного в статье 1 постановления.

Содержащиеся в уставах кредитных учреждений нормы, противоречащие указанному в статье 1 постановлению, утрачивают силу.

Статью 1 принять в следующей редакции: «Сохраняя общее регулирование деятельности кредитных учреждений за народным комиссариатом финансов Союза ССР, возложить непосредственное руководство всей кредитной системой на Государственный банк Союза ССР»1.

Кроме указанных выше постановлений Президиум ЦИК на заседании от 15 июня 1927 года рассмотрел вопрос о несогласованности с Конституцией Союза ССР приказа РВС Союза ССР № 578 от 24 сентября 1926 года о реорганизации военных трибуналов. Данный вопрос был внесен Верховным судом СССР. Президиум принял следующее решение: «Постановление XIII пленума Верховного суда Союза ССР утвердить в части п. «б», т.е. признать целесообразным

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 6 (3). Л. 133, 135.

103

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

издание приказов о реорганизации военных трибуналов, а также о ликвидации действующих военных трибуналов за совместными подписями председателей РВС Союза ССР и военной коллегии Верховного суда Союза ССР»1.

29 июня 1927 года Президиум ЦИК Союза ССР утвердил Положение о государственных промышленных трестах. На заседании Президиума тогда присутствовали: А.С. Енукидзе – председатель, С.А. Агамалы-Оглы, А. Исмаилов, А.С. Киселев, Б. Кульбешеров, Х.М. Кумаев, Г.Н. Мельничанский, Н.И. Пахомов, Я.Э. Рудзутак, А.П. Смирнов, П.Г. Смидович, С.М. Тер-Габриэлян. СНК представлял Антонов-Саратовский. Таком образом, на заседании были только 12 членов Президиума из 21.

При утверждении Положения о трестах было внесено одно изменение в статью 25. Статья была принята в следующей редакции: «Взаимоотношения между правлением треста и директором, а также право последнего по управлению предприятием определяются в особом Положении об управлении данным предприятием, вырабатываемым с участием директора на основе типового Положения, и утверждаемом правлением треста»2.

Важные акты были рассмотрены и приняты Президиумом ЦИК 13 июля 1927 года. В тот день Президиум заседал под председательством Калинина, присутствовали следующие члены: Голодед, Енукидзе, Кульбешеров, Мельничанский, Пахомов, Рудзутак, Смидович, Смирнов, Тер-Габриэлян, Толоконцев. Были внесены изменения в положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР. Проект был внесен Совнаркомом СССР. Статья 45 была сформулирована в новой редакции: «Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР образует Президиум Центрального исполнительного комитета Союза ССР в количестве 27 членов, в число которых входят в полном составе члены Президиумов Союзного Совета

иСовета Национальностей, избирает из состава членов Президиума ЦИК председателей по числу союзных республик и секретаря ЦИК

иобразует согласно статьи 37 Конституции Союза ССР, Совет Народных Комиссаров Союза ССР в составе председателя Совета Народных Комиссаров, его заместителей и народных комиссаров Сою-

104

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

за ССР». Кроме того, положение о ЦИК СССР было дополнено новой статьей 53-1 следующего содержания: «Предложения союзных республик и ведомств Союза ССР о пересмотре постановлений Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и его Президиума не принимаются к рассмотрению ранее 6 месячного срока со дня принятия постановления. Исключения допускаются не иначе как с разрешения Президиума ЦИК СССР»1.

Также рассматривался проект постановления ЦИК и СНК Союза ССР «Об изменении редакции статьи 38 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик». Статья 38 была принята в следующей редакции: «К лицам, присужденным к срочным мерам социальной защиты и обнаруживающим исправление, по отбытии не менее 1/3 срока определенного судом меры социальной защиты может быть применено условно-досрочное освобождение.

Условно-досрочное освобождение выражается либо в освобождении от дальнейшего отбывания меры социальной защиты, либо в замене определенной судом меры социальной защиты более мягкой мерой.

Порядок применения условно-досрочного освобождения в отношении лиц, осужденных судебными учреждениями Союза ССР, определяется законодательством Союза ССР, а в отношении лиц, осужденных судебными учреждениями союзных республик – законодательством союзных республик»2.

4 января 1928 года Президиум обсудил проект положения о товарных биржах и фондовых биржах и фондовых отделах при товарных биржах, внесенный СНК СССР. Положение о товарных биржах от 2 октября 1925 года было отменено. А СНК Союза ССР было поручено разработанный и внесенный им на утверждение Президиума ЦИК СССР проект нового Положения издать в недельный срок от своего имени3. Данный пример свидетельствует, что в изучаемый период практиковалось делегированное законодательство. То есть СНК издавал законы по поручению Президиума ЦИК СССР.

105

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Важным направлением в деятельности Президиума в сфере законодательства в конце 20-х годов было приведение законодательства союзных республик в соответствие с общесоюзным законодательством.

25 августа 1928 года ЦИК РСФСР, БССР и УзбССР был направлен документ следующего содержания: «Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 29 июня 1927 года было предложено внести соответствующие изменения в республиканские законодательства и издать перечни отменяемых узаконений. Это поручение ЦИК союзных республик до сего времени не выполнено. Секретариат Президиума ЦИК Союза ССР просит прислать уведомление о положении дел в настоящее время. Сведения необходимы для доклада секретарю ЦИК СССР»1.

Рассмотрим еще одно дело под названием «О несогласованности статьи 55 УК РСФСР с общесоюзным законодательством», начатое 27 августа 1927 года. Заместитель председателя Верховного суда СССР Васильев-Южин направил в Президиум ЦИК СССР ходатайство, в котором указывал, что «статья 55 УК РСФСР в новой редакции, принятой ВЦИК и СНК РСФСР в связи с изменениями основных начал уголовного законодательства Союза ССР III сессией ЦИК СССР III созыва не соответствует статье 10-1 основных начал уголовного законодательства в следующем отношении:

пункт «б» статьи 55 УК РСФСР объявляет не судившимися всех тех из условно-осужденных, которые не совершили нового не менее тяжкого преступления в течение назначенного им судом испытательного срока;

пункт «в» указанной статьи ставит то же условие, т.е. не совершение нового не менее тяжкого преступления в течение 3 или 6 лет после отбытия меры социальной защиты для признания не судившимися лиц, приговоренных к лишению свободы соответственно до 6 месяцев и не свыше 3 лет.

Статья 10-1 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик признает несудимость тех лиц при не совершении ими в те же сроки, какого бы то ни было преступления»2.

106

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Васильев-Южин считал, что в данном случае нарушены статьи 3 и 19 Конституции СССР, так как установление основ было отнесено к компетенции Союза. По этому вопросу Президиум ЦИК запросил заключение Пленума Верховного суда СССР, который 4 октября 1927 года признал пункты «б» и «в» статьи 55 УК РСФСР противоречащими Основным началам уголовного законодательства Союза ССР.

26 октября 1927 года Президиум ЦИК СССР предложил Президиуму Всероссийского ЦИК привести статью 55 в соответствие с общесоюзным законодательством, а в случае необходимости сохранения статьи 55 войти в Президиум ЦИК СССР с представлением об изменении статьи 10-1 Основ уголовного законодательства Союза ССР.

30 января Президиум Всероссийского ЦИК признал необходимым сохранение действующей статьи 55 УК РСФСР и ходатайствовал перед Президиумом ЦИК СССР об изменении статьи 10-1 Основ. 25 февраля секретарит Президиума ЦИК СССР передал вопрос в комиссию по рассмотрению уголовных и уголовнопроцессуальных кодексов с точки зрения их соответствия Основным началам общесоюзного законодательства.

Данное дело было окончено в мае 1929 года, статья 55 УК РСФСР была сохранена в редакции ВЦИК. То есть в рассмотренном случае мнение РСФСР было учтено, более строгая норма союзного закона была отмена, а более мягкая норма уголовного закона РСФСР осталась в силе. Таким образом, получается, что закон союзной республики так и не был приведен в соответствие с общесоюзным законодательством.

Приведем еще один пример, посвященный вопросу о соответствии законодательства республик общесоюзному в связи с принятием Положения об акционерных обществах СССР 17 августа 1927 года1.

В справке по этому вопросу указывалось, что «по РСФСР имеется постановление СНК РСФСР от 24 января 1928 года об изменении постановления СНК РСФСР о коммунальных ломбардах и об урегулировании деятельности государственных строительных организаций, а также постановление об утверждении перечня постановлений, утративших силу. Имеется постановление ВЦИК и СНК РСФСР от

1СЗ СССР. 1927. № 49. Ст. 499

107

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

19 марта 1928 года об изменении статей Гражданского кодекса в связи с изменением закона об акционерных обществах»1.

Проблема возникла с УССР. В ГК УССР в статье 366-88 устанавливалось, что «уставный капитал акционерного общества может быть менее 100 тысяч рублей». В то время как согласно статье 63 Положения об акционерных обществах СССР «уставный капитал государственного акционерного общества не должен быть менее 100 000 рублей».

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 19 сентября УССР было предложено согласовать свое республиканское законодательством со статьей 63 союзного закона. УССР, не согласившись с нормой союзного закона, оставила формулировку статьи 366-88 ГК Украины

всиле. В объяснительной записке председателя ВУЦИК Д.И. Петровского утверждалось, что «Правительство УССР имело право допустить в своем постановлении такое отступление. Статья 4 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1927 года установила, что правила, имеющиеся в законодательных актах союзных республик и предоставляющие отдельным категориям акционерных обществ право иметь уставный капитал менее 100 000 рублей, сохраняет силу и после издания союзного закона. Между тем в пределах УССР в тот момент действовало постановление ВУЦИК и СНК УССР от 24 февраля 1926 года, где акционерные общества с государственным участием могут быть учреждены с уставным капиталом менее 100 000 рублей. Таким образом, правительство УССР имело право сохранить

взаконодательстве УССР правило»2. Поэтому УССР полагала, что статья 366-88 ГК УССР изменению не подлежала, а также просила отменить пункт 2 постановления Президиума ЦИК СССР 19 сентября 1928 года и признать, что постановление ЦИК и СНК Союза от 17 августа 1927 года выполнено правительством УССР.

Как следует из материалов дела, Президиум ЦИК СССР не согласился с доводами Украины. 17 апреля 1929 года постановлением ВУЦИК и СНК УССР статья 366-88 ГК УССР была приведена

всоответствие со статьей 63.

Еще один пример взаимодействия между Президиумом ЦИК

СССР и высшими законодательными органами союзных республик

108

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

можно взять из дела об утверждении Положения о государственных синдикатах. К проекту данного положения была внесена поправка от РСФСР следующего содержания: «Считая, что вопрос о порядке подчинения синдикатов является одним из основных вопросов организации управления промышленности, и что решение, данное по этому вопросу проектом, нарушает интересы республик, так как вопрос о порядке утверждения уставов предрешает вопрос о его подведомственности, а согласно статьи 9 проекта достаточно наличие среди членов синдиката хотя бы одного общесоюзного треста, или хотя бы одного треста другой союзной республики и устав синдиката по представлению общесоюзного наркомата утверждается СТО.

Поэтому Президиум ВЦИК предлагает следующую редакцию статьи 9:

«Синдикатами общесоюзного значения признаются синдикаты, большинство паев которых принадлежит предприятиям (трестам), имеющим общесоюзное значение.

Уставы синдикатов, объединяющих предприятия различных союзных республик, утверждаются ЭКОСО той союзной республики, где находится правление синдиката по соглашению с ЭКОСО других союзных республик»1.

Однако, как следует из протокола Президиума ЦИК СССР

от 29 февраля 1928 года, Положение о государственных синдикатах было утверждено, а поправка РСФСР была отклонена. Одним из способов утверждения проектов, представленных Совнаркомом, практиковавшимся Президиумом, было проведение опроса его членов, т.е. не всегда Президиум утверждал тот или иной проект на заседании. Например, опросом членов Президиума ЦИК СССР

от 2 апреля 1927 года был утвержден такой важный нормативноправовой акт, как Положение о едином сельскохозяйственном налоге на 1927–1928 год. Любопытно, что в специальной литературе часто утверждается, что данный закон был утвержден ЦИК и СНК. На самом деле он был утвержден СНК и Президиумом ЦИК СССР,

да и то в порядке опроса его членов, т. е. они специально не собирались для обсуждения этого закона. Положение о ЕСХН на 1927– 1928 год содержало ряд нововведений по сравнению с Положением о ЕСХН на 1926–1927 год. Были увеличены льготы колхозам и бедняцким хозяйствам, льготы хозяйствам по техническим культурам

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 20. Д. 338. Л. 13.

109

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

и животноводству. Внесены изменения в порядок освобождения по необлагаемому минимуму. С этого момента необлагаемый минимум определялся не по доходу на едока, а по доходу на хозяйство.

Итак, Президиум ЦИК СССР в 20-е годы играл значительную роль в законодательной деятельности. Если судить по материалам архивов, особенно активно Президиум работал в сфере законодательства в 1927–1928 годах.

В деятельности Президиума ЦИК СССР обращает на себя внимание наличие столкновений между представителями федеральных органов власти и представителями союзных республик. Членам Президиума было сложно прийти к соглашению, если вопрос затрагивал интересы республик. Это хорошо видно на примере обсуждений проекта общих начал землеустройства и землепользования и проекта положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик.

Завершая на этом рассмотрение законодательной деятельности Президиума ЦИК СССР в период новой экономической политики, заметим, что в литературе роль в законодательстве Президиума недооценивается. Так, например, Е.П. Малышева, изучавшая проблему легитимности советского законодательства в период нэпа, пишет, что «симптоматика «военного коммунизма проявилась в сохранении законодательного приоритета СНК СССР. Несмотря на формальное ограничение его полномочий в этой области по Конституции СССР

1924 года со стороны ЦИК СССР, в годы нэпа можно отметить фактическое сосредоточение всей (выделено мной. – О.М.) законодательной деятельности в СНК СССР»1. С такой точкой зрения трудно согласиться после изучения архивных материалов о деятельности Президиума ЦИК СССР. Тем более по вопросу о легитимации законодательства, поскольку Президиум занимался именно легитимацией. Еще раз подчеркнем, что роль Президиума в законодательной деятельности в 20-е годы была очень значительной, практически все нормативно-правовые акты, разрабатывавшиеся и принимавшиеся СНК СССР, утверждались в Президиуме ЦИК СССР, а нередко последний вносил в них изменения и дополнения. Президиум мог принять решение о том, чтобы Совнарком издал тот или иной акт от

1Малышева Е.П. Нэп и вопросы легитимности советского законодательства // НЭП: экономические, политические и социокультурные аспекты. М., 2006. С. 267.

110