Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Приведенную выше точку зрения подтверждает следующий факт. 18 октября 1930 года на совещании при Кодификационной комиссии СНК Союза ССР по законодательству, относящемуся к общим мерам по организации народного хозяйства, обсуждался вопрос о целесообразности помещения в готовящееся к изданию Собрание действующего законодательства Союза ССР постановления СНК Союза от 23 апреля 1929 года «О пятилетнем народнохозяйственном плане на период 1928/29 – 1929/30 г.», опубликованного в Собрании законодательства Союза ССР в 1929 году (СЗ СССР. 1929. № 29. Ст. 268)1. И по указанному вопросу было принято следующее решение: «постановили, имея в виду:

а) что конкретные директивы по осуществлению пятилетнего плана в данное время в большей своей части выполнены или учтены как при уточнении плана, так и при составлении контрольных цифр;

б) что общие директивы отражены и в значительной части перекрыты последним постановлением V съезда Советов Союза ССР от 28 мая 1929 года «О пятилетнем плане народного хозяйства» (СЗ 1929. № 35. Ст. 311);

в) что намечавшиеся по плану конкретные задания и контрольные цифры по отдельным отраслям народного хозяйства в настоящее время в значительной мере превзойдены;

г) что при таких условиях постановление СНК СССР от 23 апреля 1929 года в значительной части утратило свою силу и имеет скорее историческое значение, в официальное Собрание действующих законов его не включать, поместив в список законов, хотя формально не отмененных, но не помещаемых в Собрание»2. Таким образом, получается, что Кодификационная комиссия считала план первой пятилетки нормативно-правовым актом, но утратившим юридическую силу, и потому не включила в готовящееся в 1930 году Собрание законодательства Союза ССР.

шин по сравнению с 55 тысячами, включенными в вариант пятилетки, утвержденный XVI партийной конференцией и V съездом Советов. См.: Как ломали нэп. Стенограммы пленумов ЦК ВКП(б). 1928–1929. М., 2000. С. 5.

1Деятельность Кодификационной комиссии СНК СССР будет рассмотрена более подробно ниже. – О.М.

2ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 45. Д. 5. Л. 61.

51

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

На съездах Советов Союза ССР, естественно, обсуждались вопросы обороны страны. Не раскрывая подробно эти вопросы, лишь укажем, что по данной проблеме на съездах были приняты следующие нормативно-правовые акты. На III съезде 20 мая 1925 года было принято постановление «По докладу о Красной армии», а на IV съезде 26 апреля 1927 года постановление «Об обороне страны и состоянии рабоче-крестьянской Красной армии».

Теперь попытаемся обобщить сведения о законодательной работе пяти съездов Советов Союза ССР в 1920-е годы.

Съезд Советов СССР, как собрание представителей с мест, выполнял роль своеобразной дискуссионной площадки, на которой происходил обмен мнений, высказывались предложения о наилучшем решении общественных проблем, задавались вопросы высшим должностным лицам СССР.

Работа съездов Советов ССР происходила под руководством партии большевиков. Как правило, перед началом очередного съезда проводился форум коммунистов. Так, перед началом IV съезда Советов проходила XV партийная конференция, а перед V съездом Советов СССР работала XVI партийная конференция ВКП(б). То есть партия выполняла роль руководящей политической силы. Однако не следует думать, что всесоюзные съезды Советов лишь дублировали партийные органы. Съезды проводили широкое обсуждение всех насущных проблем, стоявших перед советским обществом, дорабатывали партийные директивы и издавали постановления, которые являлись основой для дальнейшей работы нижестоящих органов власти Советского Союза.

Для лучшего понимания взаимодействия между советскими и партийными органами можно обратиться к выступлению Генерального секретаря РКП(б) И.В. Сталина на XIII партконференции в январе 1924 года, где он объяснял суть этой проблемы в связи с проблемой демократии. Сталин говорил, что некоторые товарищи фетишизируют вопрос о демократии. А по его мнению, «демократия не есть нечто данное для всех времен и условий, ибо бывают моменты, когда нет возможности и смысла проводить ее»1. Для осуществления демократии, по Сталину, были необходимы две группы условий: внутренние и внешние. Первая группа условий – это

1Сталин И.В. Доклад об очередных задачах партийного строительства 17 января 1924 года. XIII конференция РКП(б) 16–18 января 1924 года // Газ. «Заря Востока». 1924. 24 января. № 473.

52

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

развитие индустрии, улучшение материального положения рабочего класса. Вторая группа условий – это условия внешнего характера, обеспечивающие мир, мирное развитие. Кроме того, Сталин выделял три препятствия, которые мешают проведению демократии даже при наличии двух групп вышеназванных условий. Первым препятствием Сталин назвал пережитки военного времени (имеются в виду условия гражданской войны. – О.М.). Вторым препятствием являлось наличие давления бюрократического государственного аппарата на аппарат партийный. «Вы можете себе представить имеющий не менее миллиона служащих бюрократический государственный аппарат, состоящий из элементов, большей частью чуждых партии, и наш партийный аппарат, имеющий не больше 20–30 тысяч человек, призванных подчинить партии государственный аппарат, призванных социализировать его. Чего стоит наш государственный аппарат без поддержки партии? Без помощи, без поддержки нашего партийного аппарата он мало чего, к сожаленью, стоит. И вот каждый раз когда наш партийный аппарат вдвигает свои щупальцы во все отрасли государственного управления, ему приходится нередко свою партийную работу в этих органах равнять по линии государственных аппаратов. Конкретно: партия должна вести работу по политическому просвещению рабочего класса, по углублению сознания рабочего класса, а в это время требуется собрать продналог, провести такую-то кампанию, без помощи со стороны партии, госаппараты не в силах выполнить свое задание»1. Третьим препятствием на пути демократии Генеральный секретарь ЦК партии назвал низкий культурный уровень партийных организаций, особенно на окраинах. Представляется, что приведенные суждения И.В. Сталина хорошо иллюстрируют проблемы государственного управления в начале 20-х годов. В мысли Сталина ясно выражена роль партии по отношению к советскому государственному аппарату. Вообще можно сказать, что партия вмешивалась в работу государства не по своей прихоти, а в силу крайней необходимости, так как многие начинания и мероприятия могли быть осуществлены лишь при том энтузиазме и вере в свои силы, которые демонстрировали партийные работники, занимавшие ключевые посты в органах государства.

1Сталин И.В. Указ. соч.

53

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Обратим внимание на то, что большинство делегатов съезда являлись коммунистами – работниками с мест, которые занимали должности в советских органах в союзных республиках. Поэтому всесоюзный Съезд Советов был органом государства, через который руководство страны и партии большевиков получало одобрение

иподдержку проводимого им политического курса и принимаемых государством законов, доводило принятые решения до местных органов. Можно даже сказать, что через съезды обеспечивалась «обратная связь» между законодателем и народом в лице его представителей. Данная функция отчетливо прослеживается при анализе работы советских съездов в период с 1922 по 1929 год.

Следует также отметить, что из-за своей многочисленности, например, на V съезде было 2507 делегатов, Всесоюзный съезд не мог обсуждать постатейно законопроекты, а утверждал важнейшие законодательные акты целиком. Порядок работы съезда практически всегда был одинаков. Сначала делался доклад по тому или иному вопросу. Вопросы съездов можно подразделить, как ранее было указано, на конституционные, политические, управленческие, экономические и вопросы обороны. Докладчиками выступали высшие должностные лица СССР, которые одновременно были высшими партийными функционерами. Например, А.И. Рыков, Л.Б. Каменев, Ф.Э. Дзержинский, М.И. Калинин, В.В. Куйбышев. Доклады обсуждались делегатами съездов. Правда, делегаты не столько обсуждали то, что услышали, а скорее хотели довести до сведения центра и съезда свои насущные проблемы. После проведения прений

изаключительного слова докладчика на съезде составлялось соответствующее постановление, которое им утверждалось. В постановлениях часто одобрялись нормативно-правовые акты, принятые до съезда ЦИК СССР, Президиумом ЦИК СССР. Но следует заметить, что съезд не только одобрял уже утвержденные ЦИК СССР,

его Президиумом или СНК СССР правовые акты и принимал постановления, в которых были декларативные положения. По наиболее важным вопросам съезд самостоятельно законодательствовал. Так, на II съезде Советов в январе 1924 года была принята первая Конституция СССР, а в мае 1929 года на V съезде – первый пятилетний план народно-хозяйственного развития.

Итак, изучение и анализ документов дают полное основание утверждать, что законодательная деятельность всесоюзных съездов в 1920-е годы осуществлялась в полном соответствии со статьей 1

54

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Конституции 1924 года. Отметим, что законодательная работа съездов не ограничивалось принятием и утверждением важнейших законодательных актов Союза ССР, так как съезды давали законодательные поручения нижестоящим органам СССР: ЦИК СССР, Президиуму ЦИК СССР, Совнаркому СССР, а также высшим органам власти союзных республик. То есть съезды осуществляли руководство законодательной деятельностью нижестоящих органов власти.

Если судить по стенограммам съездов, то можно заметить, что

в1920-е годы обсуждение экономических вопросов занимало наибольшее количество времени работы съездов Советов, на втором месте по затраченному времени стояло обсуждение конституционных вопросов. В заключение надо подчеркнуть, что Съезд Советов Союза ССР как представительный орган играл объединяющую, вдохновляющую и несомненную воспитательную роль в советском обществе. Вне всякого сомнения, участники съезда, заслушав доклады по основным направлениям государственной политики и обсудив их

впрениях, получали мощный импульс для дальнейшей активной работы по развитию социалистического народного хозяйства.

55

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ГЛАВА 2

Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

2.1.Правовые основы, полномочия, порядок работы и процедуры ЦИК СССР

В перерывах между съездами согласно Конституции СССР

1924 года верховным органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР.

Правовое положение ЦИК СССР было закреплено в главах 3

и4 Конституции СССР 1924 года и в постановлении Президиума ЦИК СССР «Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР» от 12 ноября 1923 года. Согласно ст. 8 Конституции

СССР в перерывах между съездами ЦИК имел такую же компетенцию, как и съезд Советов СССР. ЦИК не мог только вносить изменений в Конституцию, так как это было исключительным предметом ведения съезда Советов. По ст. 18 Конституции СССР все декреты и постановления, определявшие общие нормы политической

иэкономической жизни СССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов, обязательно должны были вноситься на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР. Следовательно, согласно Конституции ЦИК был ведущим законодательным органом, поскольку съезд собирался сначала один раз в год, затем c 1925 года один раз в два года. На ЦИК лег больший объем работы, тем более что и собирался он не менее трех раз между съездами.

ЦИК Союза ССР каждого созыва имел, как правило, 3–4 сессии. Причем первая сессия очередного созыва ЦИК обычно решала только организационные вопросы, собственно законодательная работа начиналась со второй сессии.

Вторая сессия ЦИК СССР 1-го созыва проходила в июле 1923 года. Она вошла в историю как сессия ЦИК, на которой была

56

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

принята первая Конституция СССР. Докладчиком по этому вопросу был секретарь ЦИК А.С. Енукидзе. Он констатировал, что сессии предстоит формально завершить объединение советских республик в союзное государство. Енукидзе дал характеристику принимаемого основного закона: «Конституция выражает те отношения, которые у нас сейчас существуют, и все наше законодательство отличается от буржуазного законодательства тем, что мы на законы, даже основные, смотрим не как на фетиш, а меняем их, сообразно изменившимся условиям. В отличие от конституций буржуазных стран наша конституция с внешней стороны более проста, может быть, страдает некоторыми противоречиями, но мы этого абсолютно не боимся»1.

Енукидзе сообщил, как происходила работа над проектом Конституции. После того как были собраны предложения и редакции от союзных республик, Президиум ЦИК избрал Расширенную комиссию из 25 человек. В составе этой комиссии было 14 представителей РСФСР, в том числе 5 представителей от автономных образований, 5 представителей от УССР, 3 – от ЗСФСР, 3 – от БССР2. По составу комиссии Енукидзе высказал соображение, что 16 человек из 25 выражали интересы отдельных национальностей и только 9 были выразителями интересов центра. Делегациям союзных республик было поручено представить в комиссию свои проекты. 3 мая, еще до начала работы конституционной комиссии в республики был разослан проект РСФСР. В период работы комиссии, с 8 по 16 июня и другие республики также представили свои проекты. Однако за основу был принят проект РСФСР. В отдельных главах были использованы некоторые предложения из проектов, представленных Украиной и Белоруссией. Проект Конституции обсуждался в комиссии ЦК РКП(б), которая одобрила его. Эта комиссия состояла из 13 человек – представителей партийных организаций союзных республик. После выступления Енукидзе ЦИК СССР принял представленный проект Конституции без возражений.

В июле 1923 года Третья сессия ЦИК СССР 1-го созыва, утвердив Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР, установила его двухпалатную конструкцию.

Перед началом работы сессии ЦИК, как правило, утверждался порядок дня, который вносился на его рассмотрение Президиумом

1Вторая сессия ЦИК СССР I созыва. Стенографический отчет. М., 1923. С. 9.

2См.: там же. С. 12.

57

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ЦИК СССР. Например, порядок дня Второй сессии ЦИК СССР

3-го созыва, проходившей в апреле 1926 года, был утвержден в следующем виде.

1.«Бюджет Союза ССР и союзных республик на 1925–1926 год. А) доклад СНК Союза ССР. Докладчики Рыков А.И. и Брюханов Н.П. Б) Содоклад бюджетной комиссии ЦИК Союза ССР. Докладчик Куйбышев В.В.

2.Доклад правительства Украинской социалистической советской республики. Докладчик Чубарь В.Я.

3.Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. А) Ходатайство II сессии ВЦИК о внесении изменений в действующие основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. Доклад Крыленко Н.В. Б) Положение о государственных преступлениях. Доклад Красиков П.А.

4.Об изменении существующей системы сельскохозяйственного налога. Докладчик Брюханов Н.П.

5.Проект положения о местных финансах. Докладчик Полюдов Е.В.

6.Постановления, принятые между сессиями и подлежащие на основании ст. 18 Конституции Союза ССР утверждению сес-

сией ЦИК Союза ССР. Докладчик Енукидзе А.С.»1 Порядок работы и процедуры ЦИК СССР подробно закрепля-

лись в Положении о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР 1923 года.

По мере развития СССР происходило совершенствование процедуры работы его высших органов, в том числе и ЦИК. На Второй сессии ЦИК 2-го созыва, состоявшейся в октябре 1924 года, секретарь ЦИК СССР А.С. Енукидзе внес предложение, чтобы дневные занятия посвящались заседаниям Союзного Совета и Совета Национальностей или заседаниям сессии ЦИК Союза ССР, а вечерние – комиссионным работам. Енукидзе также напомнил, что согласно главе пятой «Положения о ЦИК Союза ССР» ЦИК, состоящий из двух палат, может устраивать совместные заседания обеих палат для обсуждения и заслушания вопросов, причем по Конститу-

1См.: Центральный исполнительный комитет Союза ССР. 3 созыв, 2 сессия. Стенографический отчет. М., 1926. Бюллетень № 1. С. 2.

58

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

ции голосования на совместных заседаниях по всем вопросам происходят раздельно.

С учетом сложившегося опыта 8 декабря 1929 года Вторая сессия ЦИК СССР 5-го созыва приняла следующий краткий регламент работы.

1.«Заседания сессии происходят с 10 часов утра до 3 часов дня и с 6 до 9 вечера.

2.Докладчикам предоставляется 1 час и для заключительного слова 30 минут.

3.Каждая группа членов ЦИК, насчитывающая не менее 50 человек, может выставить своего докладчика.

4.Ораторам предоставляется слово в первый раз не более 15 минут и во второй раз не более 5 минут.

5.Личные заявления, внеочередные запросы, заявления и фактические замечания вносятся в Президиум в письменном виде и могут быть оглашены по постановлению Президиума

только в конце заседания. По запросам и заявлениям прения не допускаются.

6. Слово к порядку и предложения вносятся в Президиум

вписьменном виде.

7.По мотивам голосования дается 3 минуты.

8.По личному вопросу слово предоставляется только в конце заседания.

9.Все вопросы решаются простым большинством голосов»1. Вообще, если судить по стенограммам заседаний палат ЦИК и

пленарных заседаний ЦИК, работа ЦИК представляла собой заслушивание докладов по вопросам повестки дня, обсуждение этих докладов членами ЦИК на пленарных заседаниях и на заседаниях Союзного Совета и Совета Национальностей и принятие на основе этих обсуждений соответствующих постановлений.

2.2.Отражение деятельности ЦИК СССР

в докладах и в прениях по ним

О содержании работы ЦИК в 1923–1929 годах можно узнать, проанализировав доклады, сделанные в этот период. Изучение опуб-

1ЦИК СССР. 3 созыв, 2 сессия. Бюллетень № 1. С. 19.

59

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ликованных стенограмм ЦИК Союза ССР и материалов, хранящихся в фонде 3316 ЦИК СССР в ГАРФ, показывает, что этот орган власти действовал в строгом соответствии с законами, занимался теми вопросами, которые входили в его компетенцию по Конституции.

Как следует из стенограмм, во время работы сессий ЦИК СССР

высшими должностными лицами – Председателем правительства или наркомами СССР – делались доклады, которые обсуждались членами ЦИК.

Так, в октябре 1924 года Вторая сессия ЦИК 2-го созыва заслушала доклад народного комиссара внутренней торговли А.М. Лежавы о внутренней торговле, товарообороте и торговой политике. Основная мысль доклада заключалась в том, что задачей Наркомата внутренней торговли СССР являлось содействие государственной

икооперативной торговле и оттеснение частной торговли. Наркомат торговли ставил перед собой задачу удешевления товаров промышленного производства и повышения покупательной способности крестьянского населения страны.

На этой же сессии ЦИК Союза ССР был заслушан доклад наркома финансов СССР Г.Я. Сокольникова о финансовой политике. Докладчик представил на рассмотрение членов ЦИК бюджет на 1924– 1925 годы. Сокольников сообщил, что налоговое обложение в Советском Союзе на душу населения в среднем ниже, чем оно было в царской России. Общая сумма государственных налогов составляла 862 миллиона рублей, в том числе: 414 миллионов прямых налогов, 376,5 миллиона рублей косвенных налогов и 72 миллиона рублей пошлин1. Народный комиссар финансов обратил внимание на то, что большая часть налогов – прямые налоги, так как налогообложение в СССР было классовым.

Сконца 1924 года начала проводиться политика оживления Советов. В октябре 1924 года Сталин, выступая на пленуме ЦК РКП(б), поставил задачу оживления в деревне Советов. Он говорил: «Необходимо позаботиться о том, чтобы создать вокруг партии в деревне многочисленные беспартийные кадры из крестьян, могущие соединить нашу партию с миллионами крестьян. Без этого нечего и говорить об отрыве крестьянства от кулаков и спекулянтов, о завоевании

изакреплении за партией десятков миллионов крестьян. Но как это проделать? По-моему, для этого необходимо, прежде всего, оживить

1ЦИК СССР. Созыв 2. Сессия 2. М., 1924. Бюллетень № 4. С. 125.

60