Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

кома буквально через два месяца после принятия. В конце заседания Рыков высказал следующую примечательную мысль по этому поводу: «Теперь беспокоиться об обиде губисполкомов, когда мы обидели сессию ЦИК, партию, которые обсудили и приняли закон, – это не имеет никакого смысла»1.

Некоторое представление о загруженности Совнаркома законодательной работой можно также получить из сводки вопросов, обсуждавшихся в Совете Народных Комиссаров СССР с 1 января по 1 июля 1926 года2.

Итак, рассмотрение материалов Союзного Совнаркома за 1923– 1926 год показывает, что в этот период СНК вел весьма активную законодательную деятельность, хотя по Конституции СССР 1924 года являлся исполнительным и распорядительным органом власти. Практически все законодательные акты в это время подготавливались и принимались СНК СССР, а направлялись на утверждение ЦИК СССР и его Президиума.

3.2.2.Реформа законодательной деятельности СНК СССР и упорядочение взаимоотношений Президиума ЦИК СССР и СНК СССР

в 1925–1926 годах

В конце 1925 года остро встал вопрос о полномочиях высших советских органов, в том числе и вопрос о законодательных полномочиях СНК СССР. 15 октября 1925 года Сталин внес на рассмотрение вопрос о взаимоотношениях между центральными учреждениями3. В тот же день Политбюро приняло решение: «установить кроме обычных дней заседаний Политбюро (4 дня в месяц) еще два дня в месяц для специальных заседаний Политбюро по вопросам государственного, и особенно, хозяйственного строительства»4. 2 ноября 1925 года Политбюро рассмотрело вопрос о хлебозаготовках и экспортно-валютном плане, в связи с которым возникла проблема полномочий Совета Труда и Обороны при СНК СССР, являющаяся

3См.: Политбюро ЦК РКП (б) – ВКП(б). Повестки дня заседаний. 1919–1952. Каталог. Т. 1. 1919–1929. С. 412.

4РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 3. Д. 523. Л. 4.

131

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

чрезвычайно важной для понимания проблем законодательной деятельности Союзного Совнаркома1.

Для изучения вопроса и подготовки рекомендаций по улучшению работы была создана партийная комиссия, которую возглавил В.В. Куйбышев. Эта комиссия провела тщательную проверку, результаты которой сохранились в Государственном архиве РФ в фонде И. Мирошникова.

Уже 30 октября 1925 года заместитель Управляющего делами СНК СССР И.И. Мирошников направил Куйбышеву письмо с предварительными материалами по указанной проблеме. В письме сообщалось, что А.И. Рыков ввиду большой загруженности не смог дать каких-либо указаний и, более того, не смог ознакомиться с соображениями, изложенными в письме.

В данном документе указано, что большинство (до 80 %) законов, проводимых Советом Народных Комиссаров через Президиум ЦИК, являются изменениями и дополнениями к основным законам. «Эти изменения носят характер текущей работы СНК. Проведение их через Президиум ЦИК… сильно нагромождает работу последнего, часто затягивает принятие иногда очень срочных законов»2. Мирошников полагал, что Президиум затягивает законодательную деятельность СНК и предложил предоставить последнему право издавать законы от своего имени в тех случаях, когда это не влечет изменения ранее принятых постановлений.

Кроме того, Мирошников считал неправильным издание правовых актов о работе сессий ЦИК и съездов Советов непосредственно Президиумом ЦИК без предварительной проработки их в СНК

СССР3.

Анализируя взаимоотношения между СНК и СТО Союза ССР за период с июля по октябрь 1925 года, автор сделал вывод, что экономическими вопросами занимается СТО при СНК, а СНК «совершенно изолирован от хозяйственных вопросов». В качестве примеров приводятся заем хозяйственного восстановления, валютные планы, экспортно-импортный план на 1925–1926 годы, кампания

1О том, как именно этот вопрос обсуждался в Политбюро ЦК ВКП(б), можно узнать: Стенограммы заседаний Политбюро ЦК РКП(б) – ВКП(б) 1923–1938 гг. Т. 1. С. 320, 321, 339, 341, 344, 345, 369, 370, 371, 372, 373.

132

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

по реализации урожая, контрольные цифры на 1925–1926 годы, регулирование заработной платы – эти вопросы обсуждались в СТО, минуя СНК. Так, заем хозяйственного восстановления был принят СТО, внесен на обсуждение Политбюро, а в дальнейшем прошел через СНК и Президиум ЦИК лишь в порядке подписи без всякого обсуждения, поскольку такое формальное утверждение требуется по закону. Исходя из приведенных фактов, Мирошников предлагал следующее: «а) все планы хозяйственно-экономического характера должны проходить через СНК, который должен давать по ним директивные указания для дальнейшей практической работы СТО; б) не реже, чем в 1–2 месяца ставить в Совете Народных Комиссаров доклады СТО о его работе»1. А также он считал целесообразным объединение Управления делами СНК и Управления Делами СТО.

Подкомиссия Политбюро, проводившая проверку взаимоотношений между центральными учреждениями СССР, судя по протоколу, собралась на свое первое заседание 31 октября 1925 года. В ее работе принимали участие: Куйбышев (председатель), Енукидзе (секретарь Президиума ЦИК СССР), Кржижановский, Хлоплянкин, Леплевский (председатель Административно-финансовой комиссии при СНК СССР) и Мирошников. Заметим, что председателя КЗП Антонова-Саратовского в комиссии не было. Комиссия приняла решение «проанализировать вопросы прохождения через высшие органы как с точки зрения их содержания, так и с точки зрения инициативы их внесения и дальнейшего прохождения»2.

Судя по архивным материалам, Мирошников ответственно подошел к порученному делу и представил анализ нескольких характерных дел, проходивших через высшие органы власти. В качестве примеров он выбрал два нормативно-правовых акта: декрет об отчуждении государственного имущества и декрет о государственном страховании. Кроме того, выявил примеры дел, которые вносились на обсуждение СНК, но затем были разрешены ведомственным порядком. По итогам работы он составил справку о вопросах, проходивших через СНК за период с 1 мая по 1 ноября 1925 года. Данный материал представляет несомненный интерес.

133

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

По поводу декрета об отчуждении государственного имущества выяснилось, что срок прохождения его через все законодательные инстанции составил 2 года, причем к моменту составления справки Мирошниковым рассмотрение его было еще не закончено. ВСНХ

СССР рассматривал его 3 раза, КЗП – 3 раза, СНК – 1 раз, СТО – 2 раза, специальная комиссия – 1 раз, директивная инстанция, т.е. Политбюро, – 1 раз. И оставалось еще три инстанции – СТО, СНК и Президиум ЦИК. Таким образом, в общей сложности данный акт должен был пройти 14 инстанций1.

Мирошников также проанализировал декрет о государственном страховании. Он также рассматривался и обсуждался два года. Прошел за это время 16 инстанций, в том числе НКФ СССР – 3 раза, КЗП – 3 раза, СНК – 3 раза, в специальных комиссиях – 6 раз,

вПрезидиуме ЦИК – 1 раз. К этому декрету Мирошников также приложил соответствующую справку, состоящую из 15 пунктов2.

Как видно из отчетности Мирошникова, прохождение проектов через большое количество инстанций было очень непростым делом. Можно отметить, что большое количество времени тратилось на улучшение проектов, так как СНК и КЗП возвращали проекты декретов ведомствам, которые вносили их на доработку. Роль партии

впринятии этих декретов была не столь значительной, так, в первом случае с декретом об отчуждении государственного имущества проект хоть и был направлен в Политбюро, но не был там рассмотрен, а во втором случае с декретом о государственном страховании директивный орган и вовсе не был задействован.

Мирошников отмечал, что перегруженность СНК законодательной работой обусловлена тем, что наркоматы нередко направляют

вСНК такие акты, которые вполне могли быть приняты на ведомственном уровне. Например, вопрос о коллегии защитников ставился на повестку СНК СССР 4 раза, но затем было решено, что целесообразно издать такой акт в порядке законодательства союзных республик. Такое же решение было принято по проекту о предприятиях и коллективах, организуемых Биржей труда. Торговую классификацию хлебов было предложено утвердить Наркомату внутренней торговли ведомственным порядком.

134

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

За анализируемый период с 1 мая по 1 ноября 1925 года в СНК было рассмотрено и утверждено 214 вопросов, из них вопросов политического характера – 66. Утверждено вкруговую, т.е. без обсуждения в коллегии – 368 вопросов. Председатель СНК СССР утвердил 419 решений АФК. Итого получилось, что через СНК за этот период прошел 901 вопрос. Данная цифра, конечно, весьма внушительная. Но следует помнить, что не все вопросы, проходившие через СНК, были законодательными вопросами. Как уже отмечалось, из архивных данных за 1926 год следует, что законодательными вопросами были около 30 % всех вопросов1.

И.И. Мирошниковым приводился перечень более или менее важных вопросов, проходивших через СНК2. Из этого перечня видно, сколь большое значение имела законодательная функция в деятельности Совнаркома СССР. Данный перечень любопытно сравнить с перечнем важнейших актов СНК, составленным Комиссией законодательных предположений практически за тот же период3. В этих двух перечнях есть отличия, обусловленные разностью подходов их составителей. Например, то, что являлось важным с точки зрения юристов КЗП, не всегда оказывалось важным с точки зрения политической, которую постарался отразить член подкомиссии Политбюро Мирошников. Список нормативно-правовых актов, составленный юристами, оказался гораздо более полным.

В конце своей справки Мирошников делает довольно категоричный вывод: «Поскольку все главнейшие экономические вопросы проходят только через СТО и им окончательно утверждаются, постольку этот орган и является фактически правительством. Несомненно одно, оставить положение вещей таким ни в коем случае нельзя»4. Этот вывод недвусмысленно указывает, против кого проводилась работа партийной комиссии Куйбышева – против Л.Б. Каменева, возглавлявшего в то время СТО при СНК СССР. Как известно, партия во главе со Сталиным в то время вела борьбу против так называемой «новой оппозиции» во главе с Зиновьевым и Каменевым. Однако вопрос о взаимоотношениях между СНК и СТО

135

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

имел не только политическое значение, но и практическое, так как действительно дело обстояло так, что СНК много времени тратил на разработку законопроектов, что видно из документов, а в это время вопросами непосредственного оперативного управления народным хозяйством занимался Совет Труда и Обороны.

Данный вывод подтверждается следующими материалами.

6 ноября 1925 года подкомиссия Политбюро собралась на второе заседание. Енукидзе, Хлоплянкину, Мирошникову и Леплевскому поручили «рассмотреть и проанализировать портфель высших правительственных органов (СНК, СТО и Госплана) по вопросам как разрешенным, так и внесенным за сентябрь месяц с целью определения, какие из этих вопросов могли бы не доходить до рассмотрения высших правительственных органов, а также установления признаков, по которым впредь вопросы должны доходить до ЦИК, СНК, СТО или решаться ведомствами в порядке распоряжения или межведомственного соглашения». Енукидзе и Леплевскому было поручено «к следующему заседанию подкомиссии выработать порядок, гарантирующий сокращение количества протестов и их прохождение во всех существующих правительственных инстанциях»1.

В тот же день Куйбышев направил членам комиссии Политбюро, созданной 15 октября 1925 года (Каменеву, Сталину, Рыкову и Сокольникову) секретную записку, в которой указывается на необходимость проработки следующих вопросов: выяснение портфеля вопросов, поступивших и разрешенных высшими правительственными органами за август, сентябрь, октябрь; анализ этих вопросов с точки зрения возможного сокращения их количества, путем решения их ведомственными распоряжениями или межведомственными соглашениями; сличение положения о ЦИК, СНК, СТО, Госплане и АФК; о существующем контроле над исполнением постановлений; изучение системы обжалований и выработке мероприятий по сокращению практики обжалований; анализ нескольких типичных дел с точки зрения прохождения по инстанциям.

Далее в записке Куйбышева приводится информация об огромном количестве мелких вопросов, являющихся главной причиной неэффективности работы Совнаркома, поступавших на его рассмотрение из ведомств: «за три месяца на рассмотрение Президиума ЦИК, Совнаркома и СТО поступило 1730 вопросов, разрешено

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 33. Д. 14. Л. 79.

136

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

1236, в среднем в месяц 577 вопросов поступает, разрешается 412. Только максимально сократив количество вопросов, можно говорить о нормальной работе и установлении нормальных взаимоотношений между высшими правительственными органами»1.

5 ноября 1925 года заместитель секретаря Президиума ЦИК

СССР М. Черлюнчакевич по поручению Енукидзе направил Мирошникову докладную записку, содержащую: 1) сравнительный обзор правомочий ЦИК Союза ССР, его Президиума и СНК Союза согласно Конституции и специальных о них положений; 2) сравнительный обзор правомочий СНК СССР, СТО и Госплана Союза ССР; 3) сравнительный обзор правомочий АФК и КЗП Совнаркома.

В докладной записке было указано, что Президиум ЦИК практически равен по полномочиям ЦИК СССР: «Компетенция Президиума ЦИК СССР в области законодательной отлична от компетенции ЦИК СССР лишь в смысле рассмотрения вопросов, имеющих большое экономическое и политическое значение, и то эти вопросы Президиум ЦИК может рассматривать, внося на окончательное утверждение сессии ЦИК Союза ССР»2.

Следующая часть записки посвящена определению законодательных полномочий СНК СССР и его взаимодействию с Президиумом ЦИК СССР. Из ее содержания проистекает следующее.

СНК Союза ССР рассматривает и самостоятельно утверждает лишь те законы, которые не требуют утверждения Президиума ЦИК

СССР, т.е. не имеющие принципиального экономического или политического значения.

СНК вносит на окончательное утверждение Президиума ЦИК вопросы о введении новых или об увеличении существенных налогов.

Обязательно должны восходить на утверждение Президиума ЦИК:

1)все законопроекты, касающиеся вопросов экономической и политической жизни Союза ССР или в корне меняющие практику государственных учреждений Союза ССР;

137

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

2)все законопроекты, в отношении которых имеются специальные директивы или съездов Советов ССР, или ЦИК

СССР о проведении ввиду их важности через верховные органы власти Союза ССР;

3)все вопросы, связанные с введением новых или увеличением существующих налогов;

4)все вопросы, связанные с бюджетом Союза ССР;

5)все законы, связанные с внесением изменений и дополнений в утвержденные уже и введенные в действие постановления ЦИК Союза ССР и его Президиума, хотя бы таковые постановления и были приняты совместно СНК и президиумом ЦИК;

6)все договоры с иностранными государствами, которые тре-

буют ратификации ЦИК СССР или его Президиума. В этом же документе допускаются исключения:

«В целях сосредоточения законодательной деятельности Президиума ЦИК Союза ССР на вопросах более важных, можно было бы ряд законодательных актов, хотя они и касались бы некоторых из перечисленных выше категорий дел, отнести к самостоятельному рассмотрению и утверждению СНК Союза ССР» (выделено мной О.М.).

В документе указывалось, что «Президиум ЦИК очень часто выносил постановления, которые не имеют ни принципиального значения, и не касались каких-либо основ или народного хозяйства или организации советских органов власти, разрешал вопросы, которые являются частными, единичными и не требующими… разрешения верховных органов власти».

Например, 3 июля Президиум ЦИК рассмотрел ходатайство Президиума ВЦИК «Об установлении специальной надбавки к цене продаваемой бутылки пива завода Моссельпрома на нужды рабочего жилищного строительства», рассматривал проект постановления ЦИК и СНК «О признании завода «Карболит» предприятием общесоюзного значения». 17 июля Президиум ЦИК Союза ССР рассматривал вопрос «О льготах при покупке игральных карт для клубов, находящихся в ведении Московской и Ленинградской губернских детских комиссий».

Из рассмотрения Президиума ЦИК предлагалось изъять:

1)дела о льготах и освобождении от налога отдельных местностей, отдельных категорий граждан, если освобождение не

138

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

является актом политического значения (например, налоги кооперации);

2)вопросы об изменении ставок местных налогов;

3)об административных выселениях из домов;

4)о включении или исключении из списков общесоюзных предприятий, если нет протестов союзных республик.

Допускалось, что СНК может быть предоставлено право издавать постановления в развитие постановлений, утвержденных Президиумом ЦИК, что дало бы значительное улучшение прохождения ряда законодательных актов, не имеющих принципиального значения.

Сочтено целесообразным направление Президиумом ЦИК законов на предварительное рассмотрение СНК ССР. Кроме того, предлагалось, что наркоматы будут взаимодействовать с Президиумом через СНК1.

Таким образом, из записки следует, что работники секретариата Президиума ЦИК предлагали расширить законодательные полномочия СНК СССР, передав на его окончательное утверждение ряд важных вопросов. Логично было бы предположить, что секретариат Президиума ЦИК должен был бы выступать за более полное сосредоточение законодательной власти именно в Президиуме ЦИК

ив ЦИК СССР. Однако, как видим, здесь все наоборот. Вероятно, данный подход вытекал из сложившейся практики законодательной деятельности в Советском государстве в первой половине 20-х годов

иявлялся признанием того, что Совнарком оставался ведущим законодательным и законопроектным органом страны.

Вдокладной записке секретариата Президиума ЦИК был также проанализирован вопрос о параллелизме компетенций СНК Союза ССР, СТО и Госплана. В ней был сделан вывод, что компетенция СНК в хозяйственной области ограничена и что «право СНК СССР

как бы ограничено в издании декретов, так как постановления, касающиеся хозяйственного и финансового планов, осуществляются СТО и Госпланом»2. Также отмечалось, что Положения о СНК, СТО

иГосплане слабо увязаны между собой.

139

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

21 января 1926 года в подкомиссию Куйбышева поступила докладная записка секретариата Совнаркома Союза, подписанная Л. Фотиевой, из которой также можно почерпнуть некоторые сведения о законодательной работе СНК в первой половине 20-х годов.

Во-первых, в этой записке рассматривались пробелы Наказа о предметах ведения СНК Союза ССР, СТО, КЗП и АФК1.

Во-вторых, назывались главные причины, затрудняющие и задерживающие прохождение вопросов, вносимых на рассмотрение СНК.

Итак, к пробелам Наказа секретариат СНК СССР относил то, что в нем нечетко урегулированы вопросы о предметах ведения СНК

СССР, СТО; об условиях и порядке внесения вопросов на рассмотрение СНК и СТО. В Наказе практически ничего не сказано о работе секретариата.

«Для секретариата СНК существование Наказа значительно облегчает работу, так как помогает добиваться от ведомств большего порядка. Недостатки в работе объясняются отчасти неисполнением Наказа, отчасти неполнотой его, которая в свою очередь определяется неполнотой того опыта, который мы имели во время разработки Наказа. Наказ ничего не сочиняет, только собирает опыт»2.

Перечислим причины, затруднявшие, по мнению секретариата СНК, прохождение вопросов через Совнарком Союза СССР: 1) несогласованность проектов постановлений, внесенных в СНК; 2) параллелизм в работе ведомств; 3) отсутствие информации о подготовляемых в ведомствах проектах; 4) отсутствие должного регулирования работы по получению заключений представительств союзных республик на законопроекты; 5) множество инстанций, через которые проходят законопроекты. К каждой из перечисленных причин давались небольшой комментарий и фактические сведения.

По поводу параллелизма в работе указывалось, что «различные ведомства разрабатывают проекты постановлений по одному и тому же вопросу и вносят их в СНК, иногда почти одновременно, иногда со значительными промежутками. Каждое из ведомств рассылает свой проект постановления на заключение других ведомств и в свою очередь дает заключения по их проектам. Иногда заключения

140