Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

ского государства, который отражал многонациональный состав населения страны и различие интересов Союза и союзных республик по ключевым вопросам.

5) Можно утверждать, что до 1929 года верховные представительные органы СССР – съезды и ЦИК СССР активно занимались законотворческой деятельностью. Роль партии большевиков в законодательной деятельности в этот период была ролью политической партии, определяющей общие направления законодательной политики государства, что вполне соответствует практике либеральных демократических государств, где направление в политике задается правящей партией, и ничего экстраординарного в таком положении вещей нет. И именно такую функцию по отношению к высшим советским законодательным органам выполняла ВКП(б) в 1920-е годы.

91

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ГЛАВА 3

Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР

в 1920-е годы

3.1.Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР в 1920-е годы

Правовое положение Президиума ЦИК СССР в системе высших советских органов закреплялось в статьях 26–36 Конституции СССР

1924 года. Президиум ЦИК Союза ССР в период между сессиями Центрального исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик являлся высшим законодательным и распорядительным органом власти. В главе 7 Положения о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР от 12 ноября 1923 года в редакции от 21 мая 1925 года устанавливалось, что Президиум ЦИК подготавливает все материалы для заседаний ЦИК Союза и вносит вопросы на рассмотрение последнего, издает декреты, постановления и распоряжения, утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых Советом Народных Комиссаров Союза ССР, отдельными ведомствами Союза ССР, центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами. Причем все декреты и постановления, определяющие нормы политической и экономической жизни Союза ССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР, равно и кодексы законов обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР1.

Президиум ЦИК СССР имел весьма значительные законодательные полномочия, хотя в количественном отношении представлял собой коллегию из нескольких десятков человек. Например,

1См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 10. Ст. 297; СЗ СССР. 1925. № 35. Ст. 257.

92

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

I сессия ЦИК СССР 30 декабря 1922 года избрала Президиум ЦИК из 19 членов и 13 кандидатов в члены. Председателями ЦИК были избраны: М.И. Калинин – от РСФСР, Г.И. Петровский – от УССР, Н.Н. Нариманов – от ЗСФСР, А.Г. Червяков – от БССР, секретарем ЦИК – А.С. Енукидзе.

На первый взгляд, может сложиться впечатление, что Президиум ЦИК СССР лишь санкционировал акты, уже принятые СНК

СССР, после чего законы официально публиковались. Однако этот орган активно законодательствовал в 20-е годы. К.Г. Федоровым писал: «В период с 1922 по 1937 год состоялось 24 сессии ЦИК, причем каждая первая сессия нового созыва решала только организационные вопросы. Чрезвычайных сессий не было. По ряду причин в конце 20-х годов сессии стали созываться реже, чем предусматривалось законом, но зато активизировалась законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР и СНК СССР. Наибольшая законодательная активность Президиума относится ко второй половине 20-х годов. В последующем она падает, так как возросло число совместных постановлений, издаваемых СНК СССР и ЦК ВКП(б), что свидетельствует о возрастании руководящей роли партии»1. Эта точка зрения подтверждается архивными документами. Однако ее следует уточнить, так как архивные материалы показывают, что законодательная активность Президиума усиливается в 1927–1928 годах. А в 1924–1926 годах Президиум в основном занимался тем, что утверждал постановления, уже принятые Совнаркомом Союза ССР. Утверждал, как правило, без изменений, а если им и вносились изменения, то они носили редакционный характер, а не касались существа. Вообще, в 1924-1926 годах Президиум, действуя в рамках Конституции, в основном выполнял функции распорядительного органа, подготавливал вопросы для сессий ЦИК СССР.

С 1927 года в СССР начался реконструктивный период, и участие Президиума ЦИК в законотворческой деятельности возрастает, что видно из протоколов его заседаний. Важно отметить, что с 1927 года в деятельности Президиума ЦИК СССР повышается роль фракции большевиков.

1Федоров К.Г. Организация и деятельность ЦИК Союза ССР (1922–1936 гг.): Автореф. на соиск. уч. ст. д.и.н. Ростов-на-Дону, 1968. С. 25–26.

93

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Из протоколов фракции Президиума ЦИК СССР видно, что важнейшие вопросы сначала обсуждались на фракции большевиков, а затем вносились на обсуждение и утверждение Президиума. Например, 28 января 1927 года фракция заседала в составе: Калинин М.И. (председатель), Андреев А.А., Атабаев К.С., Гринько Г.Ф., Енукидзе А.С., Иванов В.В., Киселев А.С., Курский Д.С., Кутузов И.И., Пахомов Н.И., Смидович П.Г., Толоконцев А.Ф., Цюрупа А.Д., Чалов М.Ф., Элиава Ш.З. Присутствовали также председатель Верховного суда СССР Винокуров А.Н., прокурор Верховного суда СССР Красиков П. А., представитель УССР Петровский Д.И., представитель БССР Пострейтер П.Б., представитель СНК СССР

Леплевский Г.М.

На этом заседании был утвержден порядок дня IV съезда Советов Союза ССР.

28 января фракция Президиума обсудила и приняла ряд важных решений, а 4 февраля 1927 года состоялось заседание Президиума ЦИК СССР, на котором присутствовали: Петровский Г.И. – председатель, Андреев А.А., Атабаев К. С., Гринько Г.Ф., Догадов А.И., Енукидзе А.С., Иванов А.В., Киселев А.С., Кульбешеров Б., Кутузов И.И., Курский Д.И., Лукашин С.Л., Пахомов Н.И., Рудзутак Я.Э., Смидович П.Г., Тер-Габриэлян С.М., Цюрупа А.Д., Чубарь В.Я., Элиава Ш.З. Кроме членов Президиума на заседание были приглашены: председатель Верховного суда СССР Винокуров А.Н., прокурор Верховного суда СССР Красиков П.А., заместитель прокурора Верховного суда СССР Кавтарадзе С.И., представитель Президиума ВЦИК Клингер Г.К., от Украинского представительства Петровский Д.И., от Белорусского представительства Хациевич А.И. и Пострейтер П.В., от Узбекского представительства Исламов А., от СНК Союза ССР Леплевский Г.М., от ВСНХ Союза Веснин А.Н., от НКФ Союза Юровский Л.Н. и Данилов Д.В., а также были представители НКТруда, НКПС и Центрального сельскохозяйственного банка.

Президиум ЦИК утвердил вопросы, которые за несколько дней до этого утверждала фракция ВКП(б). Так, были утверждены порядок дня IV съезда Советов СССР, а также назначены докладчики по пунктам повестки съезда. Порядок дня был утвержден в следующем виде. «1. Отчет правительства Союза ССР. 2. О состоянии и перспективах развития промышленности Союза ССР. 3. Основные задачи сельского хозяйства в связи с общим развитием народного хозяйства и индустриализацией страны. 4. Оборона страны и состояние

94

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Рабоче-крестьянской Красной армии. 5. Конституционные вопросы. 6. Образование ЦИК Союза ССР»1. Под пунктом «Конституционные вопросы» в повестку было включено обсуждение изменений в статьях 3, 9, 10, 20, 31 и 32 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик по докладу Н.В. Крыленко и Положение о государственных преступлениях по докладу П.А. Красикова.

Помимо вопросов, которые предварительно рассматривались на фракции и затем утверждались на заседании Президиума ЦИК

СССР, Президиум ЦИК СССР 4 февраля 1927 года рассмотрел ходатайство ЦИК УССР об отмене постановлений ЦИК и СНК Союза ССР от 18 февраля 1926 года «О введении в действие постановлений о товарных знаках» и «О товарных знаках» и о замене постановления «О товарных знаках» постановлением ЦИК и СНК СССР «Об основных положениях законодательства о товарных знаках». Ходатайство ЦИК Украины было Президиумом ЦИК СССР отклонено, а Союзный Совнарком получил задание разработать проект постановления, регламентирующего регистрацию товарных знаков мелких кустарей и мелких производств, выпускающих продукцию местного значения и внести его на утверждение Президиума ЦИК СССР.

То есть повестки заседаний фракции Президиума ЦИК от 28 января 1927 года и заседания Президиума ЦИК от 4 февраля совпадали не полностью.

Любопытным моментом при анализе протокола фракции от 28 января 1927 года и протокола Президиума от 4 февраля 1927 года является то, что списки участников обоих заседаний в основном совпадают. Лишь четыре новых фамилии появились в протоколе заседания Президиума 4 февраля по сравнению с заседанием 28 января: Догадов А.И., Кульбешеров Б., Лукашин С.Л., Тер-Габриэлян С.М. Среди этих четырех кто-то возможно был беспартийным и не мог участвовать в работе фракции. Однако остальные 15 человек, участвовавших в работе Президиума 4 февраля, были одновременно членами фракции ВКП(б) Президиума, то есть их было подавляющее большинство. Можно даже сказать, что члены Президиума ЦИК

СССР практически все были членами фракции ВКП(б). Отсюда можно предположить, что предварительное обсуждение вопросов на фракции представляло собой особый порядок рассмотрения вопро-

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 6. Л. 22.

95

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

сов, где участники заседания фракции позиционировали себя в качестве членов партии, а не только как членов Президиума ЦИК СССР.

Вероятно, данный порядок был призван повысить чувство ответственности членов Президиума ЦИК. Кроме того, вероятно, к ним могли быть применены меры партийного воздействия, особенно, если решались сложные вопросы государственного строительства и общественного развития. Также немаловажно, что отсутствие беспартийных позволяло членам Президиума ЦИК – большевикам более открыто и остро обсудить те или иные вопросы. Кстати, об этом говорил на фракции Порайко – нарком юстиции Украины при обсуждении проекта положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Об этом обсуждении будет рассказано ниже.

То, что фракция Президиума ЦИК была руководящей структурой Президиума, видно из нижеследующих примеров. На заседании фракции Президиума ЦИК СССР от 1 марта 1927 года были рассмотрены следующие конституционные вопросы.

1.Были обсуждены редакционные изменения в статьи 9 и 10 Конституции СССР. Так, в статье 9 после слов «представителей губернских» было вставлено слово «и окружных». В статье 10 после слов «в тех» вставлено слово «автономных».

2.Вопрос об установлении двухгодичного срока созыва съездов Советов было решено внести в комиссию по руководству съездом для проведения через фракцию съезда. На том же заседании был утвержден состав этой комиссии, куда вошли: Калинин М.И., Рыков А.И., Сталин И.В., Молотов В.М.,Угланов Н.А., Петровский Г.И., Чубарь В.Я., Орджоникидзе С., Киров С.М., Червяков А.Г., Смирнов А.П., Томский М.П., Куйбышев В.В., Киселев А.С., Енукидзе А.С., Ворошилов К.Е., Цюрупа А.Д., Айтаков Г., Зеленский И.А., Бухарин Н.И., Рудзутак Я.Э., Андреев А.А.

3.Было признано необходимым поставить на обсуждение ближайшей сессии ЦИК СССР вопросы: «а) о единстве партийного и советского централизованного руководства выборами в Советы; б) об установлении единых норм представительства для различных категорий сельского населения в сельсоветы и для городского населения в горсоветы; в) о праве избирателей досрочно отзыва членов советов, неудовлетворительно работающих или не отчитывающихся перед своими избирателями»1.

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 6. Л. 23.

96

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

30 марта 1927 года фракция рассмотрела проект Конституции Белорусской ССР. Для предварительного обсуждения проекта была создана комиссия в составе: председателя Енукидзе, членов Винокурова, Курского, Красикова и одного представителя от Белорусского правительства. По этому вопросу принято постановление следующего содержания: «Придавая важнейшее значение принятию конституции БССР, рекомендовать Президиуму ЦИК БССР внести на предстоящий съезд Советов БССР предложение о снятии с порядка дня его проекта Конституции БССР для передачи на обсуждение широких трудящихся масс и внесения на предварительное рассмотрение ближайшей сессии ЦИК БССР с последующим утверждением съездом Советов БССР»1.

Обратим внимание, что в тот же день 30 марта 1927 года состоялось заседание Президиума ЦИК СССР, в повестке дня которого стояло обсуждение проектов нормативно-правовых актов. На этом заседании присутствовали: Калинин – председатель, члены Президиума – Енукидзе, Курский, Кутузов, Кульбешеров, Пахомов, ТерГабриэлян, Чалов.

Например, на рассмотрение ЦИК СССР Президиум после обсуждения направил проект постановления об утверждении отчета об исполнении единого государственного бюджета Союза за 1924– 1925 гг. Причем данное постановление было дополнено новой статьей следующего содержания: ««Обязать НКФ Союза ССР в отчете представить: 1) список государственных торговых и кооперативных организаций, за которыми числились ссуды государства; 2) подробную справку о капиталах, вложенных государством в организации по внешней торговле»2.

Также был утвержден проект постановления ЦИК и СНК Союза ССР «Об отмене акциза на поваренную соль», внесенный СНК Союза ССР. Был рассмотрен еще один проект СНК – проект Положения о Центральном статистическом управлении. Но поскольку на этот проект поступил протест от РСФСР, то СНК Союза ССР было поручено вторично пересмотреть проект Положения о ЦСУ. Сведения, приведенные выше, показывают, что в один и тот же день могли проводиться как заседания самого Президиума, так и его фрак-

97

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ции, причем видно, что на этих заседаниях обсуждались разные вопросы.

Вообще, сопоставление протоколов Президиума ЦИК и его фракции ВКП(б) дает основание утверждать, что фракция собиралась по мере необходимости, фракция не дублировала работу Президиума, а обсуждала и принимала решения по вопросам наиболее важным, например, организационным вопросам сессий ЦИК или съездов Советов, или спорным вопросам. Так, 22 июня 1927 года фракция приняла постановление по проекту о работе сельсоветов, волостных и районных исполкомов1.

13 июля 1927 года на фракции ВКП(б) Президиума ЦИК СССР

рассматривался вопрос о резолюциях, принимаемых Президиумом Совета Национальностей. Фракция решила, что «резолюции и постановления, принимаемые Президиумом Совета Национальностей, исходят от имени Президиума Совета Национальностей и на утверждение Президиума ЦИК Союза в целом не вносятся. В случае, если Президиум Совета Национальностей считает необходимым тому или иному своему постановлению придать законодательный характер, он входит в Президиум ЦИК Союза с соответствующим законопроектом»2. Таким образом, было признано, что Президиум ЦИК СССР обладает законодательными полномочиями, а Президиум Совета Национальностей – нет. Такое решение вполне логично, однако обращает на себя внимание, что оно было принято на уровне фракции Президиума, а не самим Президиумом. Данный пример показывает, фракция Президиума ЦИК СССР обладала реальной властью в системе высших советских органов.

О том, что фракция большевиков Президиума ЦИК СССР руководила сессиями ЦИК СССР, свидетельствует протокол № 22 от 11 апреля 1928 года. Из него видно, что фракция решила ряд важных вопросов. Был утвержден порядок дня III сессии ЦИК СССР IV созыва. Предложенный порядок дня был на заседании фракции дополнен пунктом о «Проекте о землепользовании и землеустройстве» по докладу В.П. Милютина. По этому вопросу постановили: «По обсуждении доклада на сессии, проект общих начал землепользования и землеустройства передать через центральные исполнительные комитеты союзных республик, на широкое предварительное обсужде-

98

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ние трудящихся масс с последующим внесением его на утверждение следующей сессии ЦИК Союза ССР.

При разработке проекта должны быть учтены все имеющиеся к нему указания и замечания»1.

Далее обсуждался вопрос о порядке заслушания докладов по вопросам порядка дня сессии и проведении по ним прений. Фракция по этому вопросу приняла следующее решение:

«1. Все доклады по всем вопросам порядка дня сессии заслушивать на совместных заседаниях Союзного Совета и Совета Национальностей.

1. Прения по всем докладам перенести на раздельные заседания Союзного Совета и Совета Национальностей»2.

Кроме того, фракция решила создать комиссию по докладу о сельскохозяйственном налоге, а по проекту о землепользовании и землеустройстве вопрос об образовании комиссии должен был быть решен в зависимости от хода обсуждения на сессии ЦИК СССР.

О руководящей роли фракции Президиума ЦИК СССР свидетельствует такая деталь: Председатель СНК СССР А.И. Рыков подписал проект общих начал о землепользовании и землеустройстве 12 апреля 1928 года и в тот же день Союзный Совнарком направил этот документ на утверждение Президиума ЦИК СССР3. Но как уже было отмечено, 11 апреля 1928 года порядок дальнейшего обсуждения этого проекта был установлен на фракции ВКП(б), т.е. получается, что фракция приняла решение по вопросу еще до получения самого проекта, так как вопрос носил принципиальный характер. В дальнейшем прохождение этого законопроекта также контролировалось фракцией большевиков Президиума. 3 декабря 1928 года фракция ВКП(б) Президиума ЦИК СССР собралась специально и решила «по заслушании доклада об общих началах землеустройства и землепользования Союза ССР до открытия прений обсудить этот вопрос на закрытом заседании фракции ЦИК СССР, а затем на заседании фракции в присутствии беспартийных членов ЦИК Союза ССР»4.

99

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

15 декабря 1928 года фракция по указанному вопросу собиралась еще раз и приняла статью 1 Общих начал землеустройства и землепользования, в редакции, предложенной Рязановым и Элиавой. Тогда же фракция дополнила примечание к статье 38 Общих начал новым пунктом следующего содержания: «Отступление от отдельных статей настоящих Общих начал допускается в исключительных случаях с разрешения ЦИК Союза ССР по ходатайству правительств союзных республик»1.

Итак, в 1927–1928 годах работу Президиума ЦИК, ЦИК СССР и съездов Советов организовывала фракция большевиков Президиума ЦИК СССР. Причем фракция принимала решения по принципиальным вопросам. Данное обстоятельство, безусловно, свидетельствует о руководящей роли партии большевиков в высших советских органах. Из протоколов видно, что фракция действовала в тесной связи с органами партии – Оргбюро и Политбюро ЦК ВКП(б), т.е. фракция ВКП(б) Президиума ЦИК СССР обеспечивала связь между Президиумом и высшими партийными органами.

Итак, важной особенностью деятельности Президиума в 1927– 1928 годах можно считать руководящую роль фракции ВКП(б), состоявшую из большевиков – членов Президиума ЦИК СССР. В качестве еще одной особенности в деятельности Президиума в эти годы можно назвать повышение роли Президиума в законодательном процессе по сравнению с первыми годами существования высших органов власти СССР. Если в 1923–1926 годах, как видно из протоколов, Президиум ЦИК Союза СССР в основном утверждал проекты нормативно-правовых актов, направленных из Союзного Совнаркома, то в 1927–1928 годах Президиум часто вносил в представленные проекты изменения и дополнения. Чтобы подтвердить данный тезис, приведем ряд примеров из работы Президиума.

9 марта 1927 года Президиум ЦИК Союза ССР на очередном заседании под председательством Калинина рассмотрел следующие проекты постановлений ЦИК и СНК СССР, внесенные союзным Совнаркомом: а) об упрощенном порядке приобретения союзного гражданства и о порядке выхода из союзного гражданства; б) об утверждении постановления об упрощенном порядке приобретения союзного гражданства и о порядке выхода из союзного гражданства; в) об изменении статьи 5 положения о союзном гражданстве.

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 6. Л. 186.

100