1. Организация местной власти в советский период развития российского государства.

Характер и направленность процессов организации власти на ме­стах коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Конечно, сразу одним ударом уничтожить органы земского и го­родского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. Ликвидация земских и городских органов самоуправления проводилась в соответ­ствии с циркуляром Наркомата внутренних дел (НКВД) от 6 февра­ля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы местного самоуправления вливались в ап­парат местных Советов.

Необходимо также учитывать, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала идея местной автономии: местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе собственными Советами народных комиссаров (СНК).

К середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной — к губернской и этой последней — к центральной власти. В основу организации был положен принцип единства Советов как органов государственной власти снизу доверху.

Местные Советы и избираемые ими исполнительные комитеты (исполкомы) выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Система Советов формировалась вплоть до 1936-1937 гг. на основе многостепенных выборов. Непосредственно населением избирались только сельские и городские Советы, которые из своего состава избирали делегатов на волостные и уездные (районные) съезды Советов. Путем многостепенных выборов формировались все вышестоящие Съезды Советов — вплоть до Всероссийского съезда Советов. Всероссийский Съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), а также Совет Народных Комиссаров, которые осуществлял руководство исполкомами нижестоящих съездов Советов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья системы представительных органов государственной власти стали избираться непосредственно населением на основе и всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система Съездов Советов была упразднена: все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся.

Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий Советов в два с половиной года. Она также изменила их наименование на Советы народных депутатов (вместо Советов депутатов трудящихся). В 1989 г. и внесены изменения в Конституцию РСФСР (после внесения соответствующих поправок в Конституцию СССР), увеличившие срок полномочий местных Советов до пяти лет.

Местные Советы были достаточно многочислен­ные по своему составу. Это позволяло им формировать различные по­стоянные комиссии из числа депутатов для предварительного рассмо­трения вопросов и осуществления контрольных полномочий. Кроме того, каждый местный Совет избирал из своего состава ис­полнительный комитет — орган управления.

Местные Советы, за исключением сельских и поселковых Советов, образовывали отделы и управления исполкома: здравоохранения, об­разования, культуры, торговли и др. Местные Советы управляли под­ведомственным им государственным имуществом, средствами мест­ных бюджетов.

Исполнительный комитет, его отделы и управления находились в двойном подчинении. Систему государственного управления возглавлял Совет Министров РСФСР, который образовывался Верховным Советом РСФСР. Вопросы своего ведения местные Советы рассматривали на сесси­ях, которые созывались их исполкомами. Сессия Совета длилась один день. Депутаты осуществляли свои полномочия на общественных началах, не порывая со своей про­изводственной или служебной деятельностью. Депутатский мандат имел императивный характер: избиратели давали депутату наказы, за­слушивали его отчеты и были вправе его отозвать.

В основе организации и деятельности местных Советов как состав­ной части единой системы органов государственной власти лежали следующие принципы.

Во-первых, принцип демократического централизма, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации власти.

Во-вторых, к принципам организации и деятельности Советов от­ носился принцип «Советы - работающие учреждения», согласно ко­торому в деятельности Советов должно было сочетаться нормотвор­чество (принятие решения), управление (организация исполнения решения) и контроль за проведением принятых решений в жизнь. Деятельность Советов носила во многом формальный характер: сессия созывались для того, чтобы утвердить подготовленные ис­полкомами решения. Хотя исполкомы были формально подотчетны и подконтрольны Советам, однако фактически они руководители деятельностью Советов, работой их постоянных комиссий и депу­татов.

В-третьих, принципом деятельности Советов являлось партийное руководство Советами: ни одно из важных решений не могло быть принято Советом, его исполкомом без предварительного согласова­ния с соответствующим партийным органом (горкомом, райкомом, обкомам партии). Партийные органы занимались вопросами форми­рования Советов, осуществляли подбор, расстановку, обучение и вос­питание кадров, работающих в Советах, а также контроль за деятель­ностью Советов по реализации партийных директив, определяющих развитие государственной и общественной жизни. Свою деятельность по руководству Советами партийные органы осуществляли, основы­ваясь на ст. 6 Конституций СССР и РСФСР, которая гласила: «Руко­водящей и направляющей силой советского общества, ядром его по­литической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

В период перестройки (во второй половине 80-х гг. прошлого века) предпринимались попытки улучшить работу Советов, избавить их от опеки и давления со стороны исполкомов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежащие исполкомам (подготовка сессий, ко­ординация работы постоянных комиссий Совета и др.). Однако это привело во многих Советах к затяжным конфликтам их президиумов и исполкомов. Некоторые Советы стали принимать решения об упразд­нении исполкомов и передаче их функций президиумам Советов, что приводили к дезорганизации управления на местах.

В начале 90-х гг. (1990-1991 гг.) начался переход от старой совет­ской системы организации власти на местах к местному самоуправ­лению. Появилась новая форма собственности — муниципальная собственность, которая переходила в ведение органов местного само­управления. Коллегиальные исполкомы были заменены местными администрациями, которые стали действовать на основе принципа единоначалия. Органы местного самоуправления (местные Советы и местные администрации) получили больше самостоятельности в решении местных вопросов. Вместе с тем зарождающееся местное са­моуправление в должной мере не было обеспечено ни в материально-финансовом, ни в организационном, ни в правовом отношении. Оно сохраняло еще некоторые черты, свойственные советской организа­ции власти.

Конституция РФ 1993 г. окончательно подвела черту под советским периодом развития российской государственности. Она признает и гарантирует местное самоуправление в Российской Федерации, уста­навливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем она закрепляет, что ор­ганы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочия. Таким образом, местное самоуправ­ление представляет собой форму осуществления власти народа, пер­вичный уровень власти в государстве, особенность которого состоит в том, что органы местного самоуправления не являются (как в со­ветский период Советы) составной частью единого государственного аппарата. Органы местного самоуправления обособлены в общей си­ стемы управления обществом и государством в целях обеспечения их самостоятельности в решении вопросов местного значения.

2. Особенности организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования коренных малочисленных народов Российской Федерации, историческими и иными местными традициями.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения исходя из инте­ресов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Сле­довательно, в организации местного самоуправления, в деятельности органов местного самоуправления, в их компетенции могут находить свое отражение и учитываться исторические и иные местные традиции.

Федеральное законодательство, гарантируя в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации права коренных малочисленных народов России, устанавливая правовые ос­новы охраны и использования территорий традиционного природопользова­ния коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также правовые основы их общинной формы самоуправления, содержит нормы, определяющие особенности организации и осуществления ме­стного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Данные нормы содержатся в следующих федеральных законах: «О га­рантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федера­ции» (1999 г.), «Об общих принципах организации общин коренных ма­лочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2000 г.), «О территориях традиционного природопользова­ния коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вос­тока Российской Федерации» (2001 г.).

Основная цель данных зако­нов — установить правовые основы гарантий самобытности социаль­но-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных мало­численных народов Российской Федерации» коренные малочисленные на­роды России — народы, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этнически­ми общностями.

Единый перечень коренных малочисленных народов России утвер­ждается Правительством РФ по представлению органов государствен­ной власти субъектов Федерации, на территории которых проживают эти народы.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным зако­нодательством:

1) принимают участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочис­ленных народов и в осуществлении контроля за использованием мате­риальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указан­ными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности ма­лочисленных народов;

2) устанавливают общие принципы организации и деятельности тер­риториального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

3) образуют на основании обращений лиц, относящихся к корен­ным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представите­лей территории традиционного природопользования местного значе­ния (если указанная территория находится на территориях нескольких муниципальных образований, то ее образование осуществляется реше­ниями органов соответствующих муниципальных образований);

4) обеспечивают охрану окружающей среды в пределах границ тер­ритории традиционного природопользования;

5) создают условия для реализации прав лиц, относящихся к малочис­ленным народам, на сохранение и развитие своей самобытной культуры и т. д.

Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Вос­тока России вправе организовывать на добровольной основе общины ма­лочисленных народов. Возможно создание союзов общин малочисленных народов - межрегиональных, региональных и местных объединений общин малочисленных народов.

Общины малочисленных народов не обладают властными полномо­чиями: они представляют собой формы самоорганизации лиц, объеди­няемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориаль­но-соседскому признакам.

Создаются общины в целях защиты исконной среды обитания мало­численных народов, сохранения и развития традиционных образа жиз­ни, хозяйствования, промыслов и культуры. Деятельность Общин носит некоммерческий характер.

Учредителями общины могут быть только лица, относящиеся к ма­лочисленным народам, достигшие возраста 18 лет. Число учредителей не может быть менее трех. Созданная община подлежит обязательной госу­дарственной регистрации; она обладает правами юридического лица. Членство в общине может быть коллективным (членство семей, родов) и индивидуальным. Члены общины имеют право выхода из нее.

Принадлежность к общине малочисленных народов не может слу­жить основанием для ограничения прав и свобод человека, а также усло­вием предоставления им органами местного самоуправления каких-ли­бо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных фе­деральным законодательством.

Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с коренными малочисленными народами, проживающими в границах территории соответствующего муниципального образования, с представителями их общин. Органы местного самоуправления могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин мало­численных народов в виде:

а) заключения с общинами (их союзами) договоров на выполнение работ и предоставление услуг;

б) целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам (их союзам) для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;

в) бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;

г) предоставления на конкурсной основе социального заказа на разработку и реализацию местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов.

При этом органы и должностные лица местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность общин (их союзов), за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

При органах местного самоуправления формируются советы предста­вителей малочисленных народов. Малочисленные народы, их общины (союзы общин) вправе участвовать через своих уполномоченных пред­ставителей в подготовке и принятии органами местного самоуправле­ния решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традици­онного образа жизни и т. п.

Билет № 12

1. Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково».

2. Понятие местного самоуправления. Многообразие подходов к понятию местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная власть.