2. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встре­ чаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности.

1. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. К полномочиям местного самоуправления были отнесены судебно-полицейские, финансовые и экономические функции.

2. В XVII в. местное самоуправление бюрократизируется: устанавли­вается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления.

3. При Петре I получает развитие городское самоуправление. В 1699 г. в Москве была образована Бурмистерская палата, которая являлась одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управ­ления городами государства. Вместе с тем для эпохи Петра I были характерны усиления государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делались попытки вызвать к жизни самодеятельность местных сообществ.

4. При Екатерине II - в последней четверти XVIII в. — были заложены основы местного самоуправления, во многом определившие структу­ру местного управления на весь последующий период, вплоть до вве­дения земских учреждений в 1864 г. Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, представив им известные права, а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Сословным сообществам (дворянским) было предоставлено право замещать по выбору значительную часть долж­ностей губернской, городской, уездной администрации и суда.

5. Поворотным пунктом в развитии общественной и государственной жизни России явились реформы Александра II, включая земскую 1864 г. и городскую 1870 г. (преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России).

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских уч­реждениях в губерниях и уездах создавались земские органы, в которых были представлены все сословия. На уровне воло­сти (они входили в состав уездов) и отдельных сельских поселений (в составе волости) земские органы не создавались: там действовали органы сословного крестьянского самоуправления (волостной и сель­ские сходы, волостной старшина и сельские старосты и др.).

К выборным земским органам относились уездные и губернские земские собрания. Органами управления являлись уездные и губерн­ские земские управы, избираемые соответствующими земскими со­браниями.

Земское избирательное право ограничивалось имуществен­ным цензом; выборы строились на сословном начале. (Не могли быть избраны в гласные губернаторы, вице-губерна­торы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции. Не участвовали в выборах женщины)

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уезд­ными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались сроком на 3 года. Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

1. заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2. устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3. меры обеспечения народного продовольствия;

4. заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5. попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6. участие в попечении о народном образовании, здравоохранении и др.

Земские учреждения имели право на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление.

После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление

2) земское, городское самоуправление.

Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

В отличие от земского самоуправления, реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений или платившие городские сборы. Земское и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако между ними было и много общего. Земское самоуправление во многом являлось образцом для городского самоуправления. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, разумеется, почты и земледельческих дел и т.п.). Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В научной литературе этот период развития местного самоуправления зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями — денежными и натуральными;

2) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог,

дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней

вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей

сообщения;.

5) устройство и содержание земской почты;

6) заведование взаимным земским страхованием имущества;

7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями;

попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а

также сирых и увечных;

8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья и

предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств

врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению

местности в санитарном отношении;

9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем

устроении селений;

10) попечение о развитии средств народного образования и

установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет

земства школами и другими учебными заведениями;

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. Существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор за земским и городским самоуправлением, который осуществлялся губернатором.

Надзор за крестьянскими учреждениями самоуправления осущест­вляли земские начальники. Положение о них было введено в действие в 1889 г.

Земские начальники назначались мини­стром внутренних дел по совместному представлению губернатора и предводителя губернского дворянства.

После Февральской революции 1917 г. Временное правительство пред­приняло попытку осуществить реформу местного самоуправления, при­няв закон о земской реформе: предполагалось введение земского самоу­правления на волостном уровне. Однако осуществить в полном мере эту реформу не удалось: помешала Октябрьская революция 1917г. Земский опыт интересен для современной России прежде всего с точки зрения решения вопросов о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними пред­метов ведения, финансовых ресурсов. Полезен он и в сферах управления, в которых земства добились наибольших успехов: в области об­разования, здравоохранения, статистики

Билет № 11

1. Организация местной власти в советский период развития российского государства.

2. Особенности организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования коренных малочисленных народов Российской Федерации, историческими и иными местными традициями.