Тема 10. Основы российского экологического права
10.1. Объекты, субъекты, нормы и источники экологического права в России.
В предыдущих темах были изложены основные понятия, проблемы и законы экологии, описан глобальный экологический кризис конца ХХ века и его особенности в России, экономический механизм осуществления ООС и рационального природопользования. Но для того, чтобы экономический механизм заработал, необходима законодательная база, регулирующая любые экономические отношения, в том числе и в области экологии. Такая законодательная база обеспечиваетсяэкологическимправом, которое является отраслью права (аналогично уголовному, административному, гражданскому и другим разделам права), а также отраслью юридической науки. Как и всякая другая наука, юриспруденция имеет свой специфический язык и терминологию, которые будут использованы в данном и следующем разделах. Сначала следует определить такие основные понятия и термины, как объекты, субъекты, нормы и источники экологического права.
Объектами экологического права могут быть как отдельные природные объекты, в том числе природные ресурсы – земля, леса, вода, воздух, недра, так и природные комплексы (заповедники, заказники, национальные парки), а также вся биосфера в целом (последнее имеет отношение к международному экологическому праву).
Субъектамиэкологического права являются физические и юридические лица, воздействующие на ОС, т.е. те, кто связан с ее потреблением, воспроизводством или охраной.Физическими лицами являются граждане – предприниматели,юридическими– хозяйствующие субъекты (предприятия, организации, учреждения), а также специально уполномоченные государственные органы по управлению и контролю в области ООС. Как уже было сказано в предыдущей теме, главным таким органом в России является Министерство природных ресурсов.
Нормамиэкологического праваназываются правила поведения, регулирующие отношения людей по поводу охраны и использования окружающей среды; они подразделяются на нормы-принципы, нормы-приоритеты и нормы-правила.
Нормы-принципызакрепляют основополагающие начала ООС:
- предотвращение вреда окружающей среде ОС;
- охрана жизни и здоровья человека;
- обеспечение рационального использования природных ресурсов;
- свободный доступ к экологической информации;
- экономические принципы экологии: платность природопользования и «загрязнитель платит»;
- ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение требований экологического законодательства;
- соответствие российского и международного экологического законодательства (первое не должно противоречить второму).
Нормы-приоритетыустанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества окружающей среды. Например, в земельном праве приоритет имеют земли сельскохозяйственного назначения; среди водных объектов приоритет имеют воды питьевого и рыбохозяйственного назначения. Сельскохозяйственные объекты имеют приоритет перед промышленными, горнодобывающими и другими объектами. Общеэкологические приоритеты означают, что любые хозяйственные мероприятия подлежат прекращению, если они угрожают здоровью и экологической безопасности людей.
Нормы-правиласодержат экологические требования – императивы, которые подразделяются на следующие категории:
- предупредительные(экологическая экспертиза, экологический контроль и т.д.);
- запретительные,направленные на недопущение действий, причиняющих вред ОС (например, запрет на ввоз радиоактивных отходов в Россию для их захоронения);
- восстановительные (компенсационные), содержащие требования к нарушителю по восстановлению нарушенного состояния ОС;
- карательные императивы, заключающиеся в привлечении к ответственности (административной, уголовной и т.д.) за экологическое правонарушение;
- поощрительные,относящиеся, как правило, к экономическому механизму ООС (льготное кредитование и налогообложение);
- разрешительные (лицензии), устанавливающие право природопользователя, например, на разведку или добычу полезных ископаемых, сброс или захоронение отходов и т .п.;
- обязывающие,определяющие правила поведения хозяйствующих субъектов при осуществлении ими своей деятельности.
Все перечисленные нормы экологического права являются «кирпичиками» этой отрасли права.
Источниками экологического права являются нормативно-правовые акты (документы), регулирующие экологические общественные отношения. Иерархия источников экологического права такова (каждый нижестоящий источник в этом рейтинге не должен противоречить вышестоящему) (рис.17):
Рис. 17.
1) международные конвенции и договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
2) Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г.;
3) федеративные договоры, заключенные между Российской Федерацией и субъектом Федерации;
4) федеральные законы;
5) указы и распоряжения Президента РФ;
6) постановления и распоряжения Правительства РФ;
7)нормативные акты (конституции, законы, уставы) субъектов РФ;
8) нормативные акты министерств и ведомств;
9) нормативные акты органов местного самоуправления.
Дискуссионным в настоящее время является вопрос о признании судебных решенийв качестве источников экологического права. Пока они не признаются таковыми, поскольку могут быть обжалованы (кроме решений Конституционного суда).
Прокомментируем приведенную выше иерархию источников российского экологического права. Высшей категорией источников являются международные конвенции, договоры и соглашения, подписанные Российской Федерацией и ратифицированные Государственной Думой РФ. Как известно, Россия является правоприемницей Советского Союза, так что все международные документы, подписанные СССР, если их действие не отменила Государственная Дума, должны выполняться Россией. Согласно Конституции РФ, международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Предусмотрено, что если международной конвенцией или договором установлены иные правила, чем предусмотрены Конституцией, то применяются правила международного договора.
Конституция Российской Федерации,принятая 12 декабря 1993 г., является Основным Законом России и имеет верховенство на всей территории страны. Нынешняя Конституция является первой в истории России, в которой есть статьи экологического содержания: 42, 58, 9 и 36.
В ст. 42сказано, что каждый гражданин РФ имеет право на:
1) благоприятную окружающую среду;
2) достоверную информацию о ее состоянии;
3) возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Статья 42 Конституции РФ и ряд федеральных законов закрепили право граждан требовать от соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещения вреда здоровью в результате неблагоприятного воздействия ОС. Отказ в предоставлении такой информации влечет за собой уголовную ответственность. Граждане имеют право обращаться в суд с исками о возмещениине только материального, но иморального вреда, который обычно выражается в том, что люди вынуждены переезжать, менять профессию, переносить физические и моральные страдания.
Осуществление прав граждан всегда связано с несением ими определенных обязанностей перед обществом и государством. Это отражено, прежде всего, вст. 58Конституции РФ, а также в Федеральных законах, устанавливающих, что граждане обязаны:
1) соблюдать требования природоохранного законодательства: экологически безопасное проведение работ при строительстве и разработке недр, нормативы пользования животным и растительным миром, санитарно-эпидемиологические нормы;
2) платить установленные налоги и сборы для финансирования природоохранных мероприятий;
3) содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, повышению экологической культуры населения;
4) выполнять экологические предписания, соблюдать стандарты качества окружающей среды, сохранять природный ландшафт.
Экологическое содержание вложено также в статьи 9 и 36Конституции РФ, касающиеся собственности на природные ресурсы. Комментарии к этим статьям даны в теме «Виды собственности на природные ресурсы и природопользование в РФ».
Федеративные договорызаключаются между государством – Российской Федерацией - и субъектами Федерации. Этими субъекктами являются крупные города вместе с соответствующими областями (исключения – Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, являющиеся отдельными субъектами Федерации), а также края (Краснодарский, Ставропольский и т.п.) и республики (Татарстан, Башкортостан и т.п.). Федеративные договоры не должны противоречить Конституции и международным договорам РФ.
Федеральные законы и природоресурсные Кодексы не должны противоречить перечисленным выше источникам. Важнейшим среди федеральных источников экологического права является ФЗ «Об охране окружающей среды», принятый 10 января 2002 г. К числу главных Кодексов, имеющих экологическое содержание, относятся Водный, Земельный и Лесной.
Указы Президента РФ.Являясь главой государства, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, в том числе и в области экологии. Он вносит на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы. Его Указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить перечисленным выше источникам экологического права.
Далее в иерархии стоят постановления и распоряжения Правительства РФ,которое конституционно обеспечивает проведение в России единой государственной экологической политики.
Нормативные акты субъектов РФ(например, Конституция Республики Татарстан, Устав города Москвы) не должны противоречить всем перечисленным выше источникам экологического права. Согласно Конституции РФ и Федеративным договорам природопользование, ООС и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Формами нормативных актов субъектов Федерации могут быть Конституции республик, Уставы городов, республиканские Кодексы.
Министерства, Федеральные службы и Федеральные агентства природоресурсного блока издают приказы, постановления и инструкции, являющиеся обязательными нормативными актами и источниками экологического права. Они не должны противоречить всем вышеперечисленным источникам экологического права.
Замыкают иерархию источников нормативные акты органов местногосамоуправления, если закон наделил их соответствующими полномочиями. Напомним, что большинство экологических проблем имеет местный, локальный характер.
Органы государственного управления ООС в РФ
Органы государственного управленияприродопользованием и ООС в РФ делятся на три группы:
1) органы общей компетенции;
2) органы специальной компетенции;
3) функциональные органы.
Органы общей компетенцииосуществляют природоохранную деятельность наряду с решением других задач. К ним относятся: Совет Федерации, Государственная Дума, Президент РФ, Правительство РФ, администрация субъектов РФ, органы местного самоуправления. Компетенция этих органов определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ.
Роль Совета Федерации в управлении ООС минимальна: он утверждает законы, в том числе экологического содержания, принятые Государственной Думой, принимает решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
На Государственную Думу,кроме принятия законов, в том числе экологического содержания, возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ.
Президент РФв области ООС осуществляет:
- определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики страны;
- организацию системы центральных органов исполнительной власти России в области природопользования и ООС;
- обеспечение гарантий соблюдения экологических прав граждан;
- обеспечение согласованного функционирования органов законодательной и исполнительной власти в области ООС и рационального
природопользования.
В компетенцию Правительства РФвходит:
1) обеспечение проведения в РФ единой государственной экологической политики;
2) управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
3) обеспечение экологических прав граждан и экологической безопасности;
4) организация деятельности по ООС, рациональному природопользованию развитию минерально-сырьевой базы РФ;
5) координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф и ликвидации их последствий.
Деятельность органов общей компетенции по ООС на уровне субъектов Федерациивключает:
– обеспечение реализации государственной экологической политики на территории субъекта Федерации;
– управление региональной собственностью субъекта РФ;
– организацию мониторинга ООС и ведение кадастров природных ресурсов в данном регионе;
– осуществление государственного контроля за природопользованием и ООС.
При оценке деятельности органов местного самоуправленияне следует забывать, что экологические проблемы имеют, как правило, локальный характер, и все процессы деградации биосферы начинаются с загрязнения и гибели небольшой речушки, озерца, рощи, черных дымов местного завода или фабрики.
К специализированным органамотносятся структуры, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. После многочисленных реорганизаций из специальных органов, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г., сохранилось пока толькоМинистерство природных ресурсов РФи при нем:
1) Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования;
2) Федеральное агентство водных ресурсов;
3) Федеральное агентство лесного хозяйства;
4) Федеральное агентство по недропользованию.
В задачи Министерства входит осуществление государственного управления в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов России. На Министерство возложены функции ведения мониторинга и кадастров природных ресурсов, экологической экспертизы, лицензирования в области природопользования, государственного экологического контроля, охраны атмосферного воздуха, животного мира, управление особо охраняемыми территориями и ведение Красной книги РФ. Можно предположить, что преобразование системы специального экологического управления еще не закончено, и процесс создания новых организационных структур будет продолжаться.
К функциональным органам, имеющим отношение к ООС, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г., принадлежат:
Министерство внутренних дел РФ;
Министерство обороны РФ;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ (МЧС);
Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
Министерство сельского хозяйства РФ;
Министерство промышленности и энергетики РФ;
Министерство экономического развития и торговли РФ.
Эти органы подключаются к решению экологических задач по мере необходимости вместе с Министерством природных ресурсов, его службами и агентствами.