2.5.8. Демократизація вищої освіти

А. Концентрація і децентралізація управління у вищій освіті

Актуальні проблеми і причини їх виникнення

До недавнього часу Україна посідала пересічні позиції серед країн Європи з питань балансу повноважень між державними органами управління та вищими навчальними закладами. Останніми роками відбувалося збільшення повноважень вищих навчальних закладів, що зафіксовано в Законі України "Про вищу освіту". Слід наголосити як поступовості, так і диференційованості цього процесу. Останнє передусім стосується виділення групи національних вищих навчальних закладів ІV рівня акредитації, яких понад 90. Певним кроком стали Укази Президента України про надання окремим провідним університетам додаткових прав автономії. Попри всі недоліки і проблеми цього процесу (відсутність чітких критеріїв, прозорих процедур присвоєння того чи іншого статусу, відповідного фінансового забезпечення встановлених норм, неузгодженості з іншими нормативно-правовими документами) у цілому це відіграло позитивну роль у демократизації управління вищою освітою.

Разом із тим надзвичайно велика деконцентрація (належність 26 міністерствам і відомствам) вищих навчальних закладів, їх розпорошеність (881 заклад і приблизно стільки ж позабазових підрозділів) гальмують тенденцію децентралізації управління через ризик утрати контролю за якістю. Наприклад, навіть самостійно зароблені закладом кошти підлягають повній централізації шляхом включення у державний бюджет у вигляді спеціального фонду і тотального контролю за їх використанням. Гальмує децентралізацію і нерозробленість системи стандартів вищої освіти, національної системи кваліфікацій, іншої законодавчої бази її неузгодженість і суперечливість.

У Європі домінує підхід, за яким освітні установи розглядаються як соціальні служби, доступні для всіх зацікавлених суспільних інститутів, а держава в особі відповідного міністерства є гарантом і генеральним адміністратором національної системи освіти і на законодавчій основі відповідає за управління системою. Слід зауважити, що баланс централізації і децентралізації, концентрації і деконцентрації в освіті досить суттєво впливає на формування стандартів якості та ефективність контролю за їх дотриманням.

Існує певний парадокс: західні країни зараз надають особливе значення централізації управління, водночас постсоціалістичні країни приділяють більше уваги децентралізації. Відтак виникає проблема розумного балансу. Децентралізовані країни, що націлені на централізацію, передають права державних органів регіональним органам. Утім в Україні питання співвідношення повноважень центральних і регіональних органів управління, особливо щодо вищої освіти, поки що не вирішено. Ще більше напружує ситуацію щодо розподілу повноважень між державними органами і безпосередньо навчальними закладами “багатоукладність” системи вищої та професійної-технічної освіти України, наявність різних їх рівнів, типів - університетів, академій, інститутів, коледжів, технікумів, професійно-технічних училищ (включаючи вищі), що підпорядковані різним відомствам і фінансуються з різних джерел. Це суттєво ускладнює узгодження державних стандартів для кожної з підсистем, цілі діяльності яких різняться, призводить до необ’єктивності оцінки стану освітньої системи у цілому та помилок в управлінні.

Серед чисельних пропозицій керівників вищих навчальних закладів щодо розширення прав автономії значне місце відводиться питанням управління фінансами, зокрема, праву самостійно розпоряджатися заробленими коштами. Удосконалювати цю практику потрібно, але управління вищою школою не можна зводити лише до фінансових питань і базуватися тільки на економічних критеріях. Отже, проблема вдосконалення системи фінансування освіти і науки справді існує, але носить комплексний характер. Свого часу МОН разом із Мінфіном, Мінекономіки, Мінпраці, іншими міністерствами та відомствами, що мають у своєму віданні вищі навчальні заклади, зобов’язувалися розробити й запровадити нові механізми фінансування освіти і науки. На жаль, реальних зрушень не відбулося, а в умовах економічної кризи їх напрацювання (і головне – апробація і перевірка) стають ще більш проблематичним з погляду реальності фінансової підтримки системи освіти і науки.

Не реалізовані також перспективні ідеї, що сприятимуть децентралізації управлінні з одночасним посиленням активності і відповідальності вищих навчальних закладів, а саме:

• визначення переліку базових державних вищих навчальних закладів освіти з метою надання їм адресної державної підтримки та більш широких прав автономії;

• перехід університетів від схеми „наука + освіта” до схеми „наука + освіта + інноваційний бізнес”, аби на першому етапі стимулювати співпрацю між університетами і фірмами і спрямовувати суспільні субсидії у сфери з високими можливостями комерційного застосування.

Таким чином, в Україні не відпрацьована ефективна цілісна система управління вищою школою, що була б достатньо концентрована і в міру децентралізована, поєднувала б помірну централізацію й автономію суб’єктів управління, державну і громадську складові управління, чітку взаємодію по вертикалі (субординацію) й горизонталі (координацію) управління, об’єднувала б зусилля усіх зацікавлених сторін.

Не розроблена також ефективна система рейтингового оцінювання діяльності вищих навчальних закладів як одного із управлінських засобів демократичної, зокрема, громадської, оцінки із застосуванням рейтингів різного призначення (управлінських, інформаційних і та ін.). Перші спроби застосування рейтингів показали недосконалість індикаторів, відсутність відповідальності за достовірність представлених університетами даних та нормативної бази щодо використання результатів рейтингу як підстав для прийняття управлінських рішень.

Цю роботу слід продовжити разом із роботодавцями. Одним з очікуваних результатів уведення таких рейтингів, може бути посилення довіри органів управління до вищих навчальних закладів, діяльність яких стане більш прозорою для суспільства, що, у свою чергу, сприятиме розширенню автономності вищої школи.

Не вдалося досягти належної координації виконання багатьох державних програм розвитку освіти і забезпечити їх науковий супровід та необхідне фінансування.

Шляхи і способи розв’язання проблем

Управління вищою освітою має бути спрямованим на організацію та забезпечення оптимальних умов функціонування освітньої галузі, створення системного механізму її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому та інституційному рівнях. Для досягнення ефективного управління вищою школою, якій були б властиві гнучкість, демократизм, динамізм, мобільність, здатність до самоорганізації, необхідно насамперед здійснити наступне:

• на центральному рівні максимально сконцентрувати управління вищою школою в МОН;

• упорядкувати мережу вищої школи шляхом скорочення кількості закладів, їх об’єднання й укрупнення;

• оновити систему стандартів вищої освіти, включаючи переліки галузей, напрямів і спеціальності підготовки фахівців для всіх освітніх циклів, розроблення Національної системи кваліфікацій;

• запровадити нову систему ліцензування й акредитації освітньої діяльності, створити Національне освітнє акредитаційне агентство (центр);

• розробити систему ранжування вищих навчальних закладів для прийняття управлінських рішень.

Болонські принципи вимагають установлення нового балансу відповідальності держави і безпосередньо вищих навчальних закладів за результати навчання і досліджень. Для цього потрібно розробити нові стратегії планування та аналізу політики спільними зусиллями держави і вищої школи. Завданням основного представника центральних органів державного управління – МОН України – передусім є проведення аналітично-прогностичної роботи щодо розвитку освіти, контролю освітньої якості, поширенню кращого досвіду організації підготовки для забезпечення потреб особистості, ринку праці, суспільства у цілому та входження в європейські простори вищої освіти і досліджень за умови збереження кращих традицій і надбань вищої школи України.

Б. Забезпечення автономії, академічних свобод вищих навчальних закладів

Актуальні проблеми і причини їх виникнення

Навколо проблеми розширення автономії вищих навчальних закладів точиться багато дискусій. Серед ректорів та управлінців існують досить крайні погляду, особливо щодо питання підзвітності автономного закладу суспільству і державі та переліку його прав.

Проблема загострюється ще й тим, що законодавче поле вищої освіти утворюється не тільки законами України „Про освіту”, „Про вищу освіту”, а й іншими, а крім того, достатніх умов для реалізації прав автономії, закладених у згаданих законах, ще не створено. Часткове розв’язання проблеми через надання додаткових прав окремим університетам без встановлення (і головне – дотримання) чітких критеріїв надання відповідного статусу також не йтиме на користь справі.

Серед складових автономії часто зазначається управління фінансами, зокрема, право розпоряджатися самостійно заробленими коштами. Хоча проблеми автономії не можна зводити лише до фінансово-економічних питань, разом із тим однією з найактуальніших і найскладніших для розв’язання проблем залишається впровадження сучасних механізмів фінансування вищих навчальних закладів і контролю за їх академічною і фінансовою діяльністю. Поки що не знаходить свого розв’язання проблема диверсифікації джерел фінансування навчальних закладів (що важливо для реалізації їх автономії), зокрема, шляхом залучення коштів бюджетів усіх рівнів, приватних і комерційних (банківські позики) коштів, спонсорської допомоги закордонних партнерів, міжнародних організацій і фондів. Не створено також нормативно-правових умов для автономного вирішення університетами питань розвитку співпраці з фірмами приватного сектора економіки.

Фактично автономія стосується вибору методів навчання, змісту варіативної частини стандартів вищої освіти, організації внутрішнього життя вищого навчального закладу. Проте цього недостатньо, аби університет швидко реагував на зміни у суспільстві, на виклики сучасності, творив і розвивав нові, зберігав свої, уже визнані, наукові школи, забезпечував ученим свободу творчості.

Чимало українських університетів співпрацюють з колегами із західних університетів, де існує своя специфічна система широкої автономії, а тому прагнуть перенести ці принципи на українські терени. Однак така практика не дає бажаних результатів, оскільки принципи автономії вищої школи суттєво відрізняються в різних країнах, бо вони тісно пов’язані із тамтешнім суспільним ладом, економічним, культурним укладами, урешті-решт, із традиціями. Як приклад, можна навести ініціативи консорціуму шести університетів щодо експериментального запровадження для них розширеної автономії. У процесі обговорення їхніх пропозицій у різних міністерствах виявилося, що більшість з них суперечить чинному в Україні законодавству. Централізація контролю діяльності університетів, зокрема у процесі реалізації Болонських принципів щодо посилення відповідальності держави за якість освітніх послуг, створює певні перешкоди для прийняття інноваційних рішень. Більш того, в Україні це посилюється неврегульованими взаємовідносинами МОН та інших міністерств і відомств.

Шляхи і способи розв’язання проблем

По певних позиціях реально запропонувати ефективні рішення. Серед них:

• контроль змісту освіти з боку державного органу управління освітою захищає стандарти, але в багатьох випадках стримує процес диверсифікації навчальних програм, що актуально, оскільки вимога сучасного суспільства щодо освіти це – неперервність, диверсифікація, гнучкість реагування на зміни потреб, створення можливостей отримати освіту в будь-який момент життя. Університети повинні мати більші свободи у справі введення нових магістерських програм, особливо на післядипломному рівні та окремих комбінацій спеціальностей, за одночасного навчання за двома спеціальностями. При цьому особливу увагу слід приділити розробленню й запровадженню так званих професійно спрямованих короткочасних програм вищої післядипломної освіти, яка в Україні по суті так і не відродилася під час складних економічних реформ. Це буде важливим кроком вищої школи до поглиблення співпраці з виробничим і службовим секторами, більш повного задоволення потреб людей щодо перекваліфікації і здобуття сучасних професійних компетентностей. Наявність замовлень на такі програми стане певним показником спроможності навчального закладу працювати на рівні, що потребують сучасний бізнес і виробництво.

Водночас ідея розширення автономії університетів стосовно розроблення нових стандартів підготовки останнім часом знаходить певну альтернативу. Окремі експерти, посилаючись на найкращий світовий досвід, пропонують надати перевагу роботодавцям і створити під їхнім керівництвом спеціальні організації за секторами економічної діяльності, що розроблятимуть секторальні професійні і кваліфікаційні стандарти відповідно до загальної методології, яка визначається державним органом управління. Нині в Україні цим займаються науково-методичні комісії МОН, до складу яких переважно входять лише провідні науково-педагогічні працівники університетів. Тому на першому етапі реформування цієї системи для забезпечення спадковості, слід розширити склад цих науково-методичних комісій за рахунок представників роботодавців і нормативно визначити стимулювання і заохочення їхньої праці з боку держави;

• однакові зміст та методичне забезпечення навчання не можна використовувати, як це нерідко робиться, при застосуванні різних навчальних форм, наприклад, таких як очно-заочна, дистанційна, екстернатна. Автономність університету у вирішенні цього блоку питань теж не викликає сумніву і повинна враховуватися під час проведення ліцензування й акредитації вищих навчальних закладів.

Шляхи і способи вирішення проблем

У зазначеному контексті перед українською системою вищої освіти стоїть завдання збалансувати впливи контролюючих інстанцій та безпосередньо університетів на якість підготовки. При цьому під контролюючими інстанціями слід розуміти як уже існуючу в Україні систему державного й внутрішнього університетського контролю якості, так і національні агенції незалежного (у тому числі й громадського) контролю, які поки що створюються і не пройшли сертифікації на європейському рівні (через європейську асоціацію гарантування якості вищої освіти ENQA).

Тому слід продовжити стратегію поетапного розвитку автономії вищих навчальних закладів і першим кроком повинне стати розроблення нової редакції окремих статей чинного Закону України „Про вищу освіту”, насамперед статей про повноваження Вищої атестаційної комісії України щодо національного вищого навчального закладу та про принципи управління вищим навчальним закладом.

В. Державно-громадське управління вищою школою

Актуальні проблеми і причини їх виникнення

Демократизація управління здійснювалася й шляхом розширення участі громадськості у справах вищої школи та розвитку самоврядування вищого навчального закладу, у тому числі студентського. Зокрема, запроваджено нову систему звітності та обрання керівників вищих навчальних закладів. Розширено права трудового колективу, загальні збори чи конференція якого є вищим органом самоврядування закладу. При МОН України створено громадську колегію, а при Департаменті вищої освіти Міністерства – громадську раду з питань вищої освіти, які разом з громадськістю розглядають проблеми розвитку вищої школи. У регіонах при обласних, Київській і Севастопольській міських радах створено громадські комісії з ліцензування та акредитації. Всеукраїнська спілка студентського самоврядування стала членом Європейської спілки студентських органів самоуправління (ESIB), яка представляє європейське студенство у групі підтримки Болонського процесу (BFUG). Проте ще рано говорити про ефективність діяльності цих органів, яким бракує практичного досвіду, системності у роботі, чіткості взаємодії з державними органами управління, не повністю визначена правова база для прийняття та виконання рішень. Такі органи часто не мають реального впливу на найважливіші рішення з питань основної і перспективної діяльності вищої школи, переважно займаються розв’язанням другорядних проблем, нерідко відіграють лише декоративну роль.

За різних суб’єктивних і об’єктивних причин не посіли належного їм місця у системі прийняття відповідальних рішень з реформування вищої освіти громадська колегія та громадська рада, що створені при МОН та його департаменті, Спілка ректорів та галузеві асоціації вищих навчальних закладів України. Спілка ректорів не має ділових контактів ані зі своїми аналогами в інших країнах, що відіграють там важливу роль у здійсненні управління системами вищої школи, маючи в деяких країнах право вето з окремих питань, ані з Асоціацією університетів Європи, ані з МОН України.

Розвиток системи громадського самоврядування у вищій школі передбачає залучення до неї різнопланових соціальних груп населення, які зацікавлені у вищій освіті, і, щонайважливіше, безпосередньо академічної громадськості університетів. На жаль, не всі національні університети у цих питаннях займають прогресивну позицію, вивчають і запроваджують зарубіжний досвід залучення громадськості до вирішення завдань перспективного розвитку вищої освіти, напрацювання механізмів розвитку автономії, взаємодії суб’єктів державного і недержавного секторів вищої освіти, розроблення новітнього освітнього змісту, нових технологій навчання та оцінювання його результатів, моніторингу якості освіти тощо.

Шляхи і способи розв’язання проблем

Визначальним у реформуванні управління освітою на демократичних засадах має стати досягнення тісної співпраці органів державного управління освітою всіх рівнів, навчальних закладів, громадського самоврядування та піднесення їх відповідальності у межах розмежованих повноважень.

З цією метою необхідно:

• сформувати цілісну систему інституційно розвинених і законодавчо уповноважених громадських органів у вищій школі;

• наділити громадські органи правом брати реальну участь у вирішенні питань основної діяльності вищої школи, аж до права ветування окремих адміністративних рішень;

• визначити перелік питань вищої школи, з яких (утворення, надання особливого статусу закладу тощо) без згоди відповідних громадських органів не можуть прийматися адміністративні ухвали;

• законодавчо встановити порядок формування і можливі джерела фінансово-економічного підтримання діяльності громадських органів у вищій освіті.

Позитивно сприймаючи ідею розширення прав університетських громад у вирішенні питань своєї діяльності, необхідно створювати прозору систему громадського контролю, що прийнято у багатьох країнах. На перших порах таке право можна було б законодавчо надати наглядовим радам навчальних закладів.