2.2. Понятие о землеустройстве. Закономерность развития землеустройства

Процесс государственного воздействия на земельный строй осуществляется различными мерами: правовыми, экономическими, организационными. Правовые меры содержат в себе моменты обязательности, властного принуждения. Они регулируют земельные отношения на основе земельного законодательства, судебного и административного права. Экономические меры стимулируют развитие земельных отношений на основе налогообложения, кредитования, целевого финансирования, субсидирования, планирования использования земель и т. д.

Организационные меры обеспечивают развитие земельных отношений путем переселения людей в районы нового освоения, организации различного рода кооперативов, товариществ, подготовки квалифицированных кадров, оказания помощи в материально-техническом снабжении, транспорте и т. д.

Земельная политика государства может осуществляться различными органами политической и законодательной власти, внутренних дел, судебными, финансовыми, банковскими, различными комитетами.

Цель землеустроительных органов - обеспечивать ясность и порядок в использовании земель, охранять и закреплять право собственности на землю, облегчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организации) к другому, при необходимости облагать землю налогом, изымать дифференциальную земельную ренту, организовать хозяйственно целесообразное использование земли. На эти органы возлагаются задачи ведения земельного кадастра, предоставления и изъятия земель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации территории, планирования и контроля за использованием земель и осуществления земельного законодательства.

В этом смысле с точки зрения государства и права землеустройство представляет собой деятельность государственных органов по техническому и юридическому оформлению земель, установлению, обеспечению и охране прав землепользования (землевладения), целенаправленному регулированию использования земли. Другими словами, землеустройство - это предусмотренный законом процесс, направленный на осуществление земельной политики государства. Поэтому в известной мере землеустройство выступает в качестве рычага, орудия, посредством которого государство регулирует земельные отношения.

Государственный характер землеустройства определяет и соответствующий землеустроительный процесс, то есть землеустроительное делопроизводство, которое имеет юридическую, техническую и экономическую стороны.

Юридическая сторона землеустроительного процесса определяет порядок возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела, техническая - порядок составления, оформления, выдачи и содержание документов, экономическая - организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т. д.

Осуществление земельной политики государства наиболее эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют совместно с органами государственной власти или же от имени государства наделены соответствующими полномочиями и правами. В ряде случаев обычных правовых, экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе землеустройства или контролируемых землеустроительными органами, для регулирования земельного строя бывает недостаточно. Тогда государство, используя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение земельным фондом, осуществляя крупные аграрные преобразования или земельные реформы.

Государственный характер землеустройства в современной России обусловлен необходимостью использования единого государственного земельного фонда не только в личных интересах и интересах коллективов работников, но и в интересах всего народа. Это требование исключает ведомственный подход к организации и функционированию землеустроительных органов. Поэтому в целях повышения эффективности землеустроительных работ, создания оптимальных условий управления земельными ресурсами, и в особенности для их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус, быть вневедомственной или надведомственной.

В любой общественно-экономической формации земля распределяется и организуется не только как природный ресурс и простой материально-технический фактор производства, но и, прежде всего, как объект социально-экономических связей, что немыслимо в отрыве от производственных отношений и обусловливает социально-экономическое содержание землеустройства.

Вместе с тем понятие землеустройства не следует связывать исключительно с государством. Это объясняется рядом причин.

Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, землепользование (землевладение) самоорганизуется, в нем происходят различные внутренние процессы, обусловленные развитием производительных сил и производственных отношений.

Во-вторых, наряду с осуществлением решений государственных органов в области землеустройства у землепользователей возникают различного рода экономические интересы, связанные со сведением земель в крупные, компактные массивы удобной конфигурации, с трансформацией и улучшением угодий в целях повышения эффективности хозяйства и учета конъюнктуры рынка.

В-третьих, землеустройство проявляется в определенных формах организации территории, соответствующих данному уровню развития производства. По существу, эта организация представляет собой экономическое явление, которое обладает определенными свойствами и признаками, подчиняется соответствующим законам и находится в постоянном развитии.

На взаимосвязь организации производства и территории, последовательного развития хозяйства и реорганизации его земель обращали внимание ряд ученых.

Так, академик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным системам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так выразиться, экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней угодий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Интенсивным системам хозяйства сопутствуют интенсивные типы организации территории, т. е. отличающиеся сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наибольшим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Социально-экономическая теория землеустройства. Введение в экономику землеустройства. На аграрном фронте. Изд-во Коммунистической академии. - М.:1925. №5-6. С. 41-51).

Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства любого предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме определенной организации и размещения. Организация средств производства и рабочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обрабатываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств производства и рабочей силы неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию территории. Другими словами, определенная организация средств производства и рабочей силы обусловливает создание определенной сферы деятельности, производственных процессов, соответствующей организации территории. Организация же последних (средств производства и рабочей силы - прим. автора) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование / Под ред. С. А. Удачина - изд. 2-е перераб. и доп. - М.: Сельхозгиз, 1951).

Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение:

Землеустройство - это социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием развития и совершенствования производительных сил и производственных отношений общества.

Приведенная формулировка обладает следующими основными преимуществами. Во-первых, она применима к различным общественно-экономическим формациям. Во-вторых, отмечается объективный характер землеустройства, проявляющийся в изменении форм организации использования земли (территории) под влиянием объективно действующих экономических законов. В-третьих, предполагается, что землеустройство осуществляется в интересах государства и может проводиться государственными органами.

Таким образом, землеустройство является многогранным и очень сложным. Поэтому отразить его сущность и содержание только в одном определении - трудная задача. В этой связи основные направления землеустройства, характеризующие различные стороны и позволяющие глубже понять его содержание, сведенные воедино, приведены ниже.

Понятие (определение) землеустройства	Отличительный признак землеустройства
В буквальном смысле	Действия по наведению порядка на земле, устройству территории
Как сфера практической деятельности	Система мероприятий (государственных, хозяйственных и др.) по организации рационального использования и охране земель, созданию культурных ландшафтов
Как механизм осуществления земельной политики	Установленный законом процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению документации, связанной с предоставлением и изъятием земель, образованию новых и упорядочению существующих границ землевладений и землепользовании, внутреннему устройству их территории, призванный привести использование земли в соответствие с новыми земельными отношениями
Как часть общественного способа производства	Социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием изменения производительных сил и производственных отношений общества
Как составная часть хозяйственного механизма страны	Система инженерно-технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий
Как отрасль научной деятельности	Систематизированное знание об организации рационального использования и охране земель

Необходимо различать землеустройство как сферу практической и научной деятельности. Если первая позволяет осуществить землеустроительные действия в конкретной практической ситуации, то вторая представляет собой развивающееся систематизированное знание, являющееся основной для решения производственных задач.

Социальная природа землеустройства предусматривает влияние на него экономических законов. Определенное действие совокупности экономических законов проявляется в виде закономерностей, которые являются объективными, то есть не зависят от воли и сознания людей и выявляются в ходе общественного развития.

Анализ исторических этапов показывает, что землеустройство - это процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием производительных сил и производственных отношений общества. Это свидетельствует о том, что землеустройство является основной составной частью общественного способа производства, то есть оно имеет место в любой общественно-экономической формации. Из этого вытекает закономерность: соответствие содержания, форм и методов землеустройства характеру производительных сил и производственных (земельных) отношений.

Данная закономерность обусловливает следующее: землеустройство как составная часть общественного способа производства представляет собой диалектически и исторически развивающееся явление, которое служит основным рычагом регулирования земельных отношений и находится под влиянием развития техники, технологии и организации производства, то есть связано с изменением производительных сил.

Вторая закономерность вытекает из анализа исторического процесса возникновения и развития землеустройства, указывает на то, что землеустройство всегда проводится в интересах господствующих классов.

Во всех общественно-экономических формациях землеустройство является основным орудием в руках господствующего класса, которое призвано укрепить его право собственности на землю и другие средства производства, организовать использование земли и ее распределение в интересах господствующего класса, а также проводить в жизнь земельную политику государства.

Отсюда следует, что, во-первых, землеустройство имеет классовый характер, а во-вторых, оно во многом связано с государством. Например, поддерживая классовый характер землеустройства, В. И. Ленин писал, что землеустройство помогает только сильным, а голытьбу губит. Землеустройство - это колесница, в которой сидит сильный и давит пораженных. В-третьих, оно обязательно находится в сфере политической борьбы.

Государственный характер землеустройства объясняется тем, что его может проводить государственная землеустроительная служба по законам и правилам, устанавливаемым государством по инициативе государства и за государственный счет (за государственные деньги) на всей территории государства.

Третья закономерность заключается в том, что землеустройство проявляется в конкретных, свойственных соответствующему способу производства формах землевладения и землепользования, определенной организации территории.

Так, в царской России существовали помещичье, вотчинное, общинное, крестьянское землевладение и землепользование. В период советской власти преобладала исключительно государственная собственность на землю, основными землепользователями в сельском хозяйстве являлись колхозы и совхозы. В настоящее время имеют место различные формы собственности на землю (частная, коллективная, государственная). Причем землеустройство во всех случаях способствовало созданию этих форм.

Четвертая закономерность проявляется в том, что всякая форма землеустройства (земельного устройства или организации территории) влияет на эффективность свойственной ей системы хозяйства. Данная закономерность проявляется в результативности производства хозяйств различных размеров, разной специализации и интенсивности, в различных природных и экономических условиях. Подтверждением данной закономерности является то, что в сельском хозяйстве, например, землеустроительные хозяйственные предприятия экономически более эффективны.

Преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, ограничению земель и закреплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное многогранное экономическое явление, что объясняется следующим.

Прежде всего, экономические интересы землевладельцев и землепользователей удовлетворяются не только путем закрепления за ними права собственности на землю. При этом возникают вопросы иного порядка и значения, связанные с плодородием, месторасположением земель, конфигурацией, составом угодий и др.

Экономическая сущность землеустройства проявляется не только в тех земельных отношениях, которые характеризуют использование земли, но и в конкретных формах земельного устройства или организации территории, в которых эти земельные отношения материализуются. Например, в форме почвозащитной организации территории.

И, наконец, землеустройство, где бы его ни осуществляли, всегда приобретает организационно-хозяйственное содержание и производственное значение, что предопределяет его влияние на экономику хозяйств.

Землеустройство как рычаг экономической и аграрной политики государства подкрепляют, как правило, другими экономическими, организационными и техническими мероприятиями: инвестиционной политикой, экономическим и политическим стимулированием, переселением, целенаправленным проведением мелиорации земель и т. п.

Учитывая диалектику науки, пятая закономерность развития землеустройства говорит о том, что содержание и методы землеустройства совершенствуются на научной основе.

Свидетельством этого является то, что землеустройство развивается не только как отрасль практической деятельности, но и как систематизированное научное знание об организации рационального использования и охраны земли.