8.5. Земельные отношения и землеустройство в период 1965-1990 гг.

К середине 60-х годов многие сельскохозяйственные предприятия превратились в крупные по площади хозяйства, достаточно оснащенные техникой и производственными фондами. В 1965 г. в среднем на колхоз приходилось 6,1 тыс. га сельскохозяйственных угодий, 2,9 тыс. га посевов, а на совхоз - 24,6 тыс. га сельскохозяйственных угодий и 7,6 тыс. га посевов. Однако ощутимых результатов для увеличения производства продукции сельского хозяйства получено не было. Экстенсивные методы ведения сельскохозяйственного производства не обеспечивали планируемых приростов урожайности культур и продуктивности животных.

В 1961-1964 гг. темпы развития сельского хозяйства СССР значительно снизились, планы закупок систематически не выполнялись. Мартовский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС вскрыл основные причины этого отставания, в числе которых были названы нарушения объективных экономических законов, принципов материальной заинтересованности колхозников и рабочих совхозов, правильного сочетания общественных и личных интересов, субъективизм в руководстве сельским хозяйством.

В соответствии с решениями мартовского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС начали осуществляться меры по подъему сельского хозяйства и его интенсификации. Одним из важнейших факторов интенсификации сельского хозяйства является мелиорация. Майский (1966 г.) Пленум ЦК КПСС выдвинул Программу развития мелиорации земель.

В ходе ее выполнения площадь орошаемых сельскохозяйственных угодий в колхозах и совхозах увеличилась на 5 млн га, осушенных – на 2,9 млн га.

В России землеустройство в это время осуществлялось на основе постановления Совета Министров РСФСР от 23 марта 1966 г. "О мерах по улучшению землеустройства, введению и освоению правильных севооборотов в колхозах и совхозах".

В связи с широким распространением эрозии почв и необходимостью борьбы с ней ЦК КПСС и Совет Министров СССР 20 марта 1967 г. приняли Постановление "О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии". В соответствии с этим Постановлением внутрихозяйственное землеустройство в районах проявления эрозии почв создавало основу для противоэрозионной организации территории сельскохозяйственных предприятий и осуществления комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий. На основе проектов землеустройства было посажено 86,3 тыс. га полезащитных лесных полос, проведено террасирование склонов на 6,1 тыс. га, построено гидротехнических сооружений на 466 млн рублей.

Министерство сельского хозяйства СССР 27 мая 1968 г. утвердило Основные положения землеустройства, которыми были определены задачи, содержание и общий порядок проведения землеустроительных работ. Общее руководство ими возлагалось на МСХ СССР, непосредственное – на ГУЗЗ этого министерства, научно-методическое обеспечение – Государственный НИИ земельных ресурсов, организованный в 1968 г. В России организация землеустройства осуществлялась управлениями (отделами) землепользования и землеустройства, а проводилось Гипроземами. Гипроземы, их филиалы и экспедиции выполняли все виды землеустроительных работ: образование, реорганизацию и упорядочение землепользований, выявление новых земель для освоения и трансформации угодий, внутрихозяйственное землеустройство колхозов, совхозов и др. сельскохозяйственных предприятий, а также изыскательские, обследовательские, съемочные и иные работы.

В конце 60-х годов была проведена модификация союзного и республиканского законодательства о земле. В декабре 1968 г. Верховным Советом СССР были утверждены Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с ними принят Земельный кодекс РФ, воплотивших в себе весь накопленный в стране опыт по правовому регулированию в области распределения, использования и охраны земель. Основные положения этих документов в последующем были дополнены и детализированы рядом нормативных актов, в том числе Положением о государственном контроле за использованием земель, утвержденным СМ СССР 14 мая 1970 г., Указом Президиума ВС СССР от 14 мая 1970 г. "Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства" и др. Порядок их реализации органами землеустройства устанавливался приказами и инструкциями МСХ СССР.

Эти нормативные документы определили задачи землеустройства и перечень основных действий, входящих в его содержание, законодательно ввели в нашей стране земельный кадастр, установили категории земельного фонда, порядок использования земли, ответственность за нарушение земельного законодательства, порядок разрешения земельных споров и другие важные элементы регулирования социалистического землепользования.

О характере землеустроительных работ в этот период можно судить по данным таблицы. Общий объем работ составил в 1970 г. 83,3 млн руб., в том числе выполненных собственными силами Гипроземов – 64,7 млн рублей.

В 70-е годы объективные потребности развития народного хозяйства привели к дальнейшему расширению сферы землеустройства. Быстро увеличивается объем работ по бонитировке почв и экономической оценке земель, по улучшению естественных кормовых угодий. Бурное развитие энергетического, транспортного и других видов строительства увеличили масштабы операций по изъятию и отводу земель для различных народно-хозяйственных нужд. С 1971 года вновь значительно расширяются работы по составлению и выдаче Госактов на право пользования землей несельскохозяйственным землепользователям.

С 1972 года землеустроительные органы страны начали разработку Генеральной схемы использования земельных ресурсов СССР на перспективу. Проектные институты на основе указаний, принятых в 1972 и 1977 гг., стали составлять схемы землеустройства областей и административных районов. Эти схемы служили предплановой основой для установления перспектив развития народного хозяйства в увязке с организацией рационального использования земли и предпроектной – для землеустройства. В середине 70-х годов были выработаны нормы, способы и порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель. В августе 1974 г. СМ СССР принял постановление "О возмещении убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд".

Развитие горнодобывающей промышленности, расширение земляных работ в строительстве и транспорте повысили значимость рекультивации земель, однако развитие они получили лишь после принятия постановления СМ СССР № 407 от 2 июня 1976 г. "О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ". Согласно этому постановлению на землеустроительную службу возлагалось осуществление государственного контроля за рациональным использованием плодородного слоя почвы с участков, подвергшихся нарушениям почвенного покрова, а также разработка способов биологической рекультивации земель и соответствующих проектов на конкретные участки территории. Проектирование таких мероприятий осуществлялось не только Гипроземами, на них была возложена ведущая роль в контроле за осуществлением проектов. За 1971-1985 гг. рекультивация была проведена на площади около 1,4 млн га; около 900 тыс. га сельскохозяйственных угодий было восстановлено.

В 70-е годы появляется новый вид землеустроительных действий – подготовка проектно-сметной документации на проведение работ по улучшению или инженерному оборудованию отдельных участков территории для целей более эффективного их использования. Поскольку объем и содержание проектов внутрихозяйственного землеустройства не позволяли осуществлять детальные расчеты объемов и стоимости работ для каждого отдельного участка, возникла необходимость в дополнениях к ним в виде специальных документов, получивших название технорабочих или рабочих проектов. Такие проекты были весьма разнообразны, отличаясь по характеру, объемам, направленности. Наибольшее распространение получили проекты упорядочения приусадебных земель, террасирования крутых склонов, мелиорации солонцеватых земель, культуртехнических мероприятий, создания и устройства территории культурных пастбищ и сенокосов, осуществления противоэрозионных мероприятий. Эти проекты позволяли колхозам, совхозам, другим землепользователям хозяйственным способом или с помощью подрядных организаций поэтапно осуществить предложения, предусмотренные в проектах межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Особое значение приобрели рабочие проекты на проведение культуртехнических мероприятий в Нечерноземной зоне РСФСР. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 20 марта 1974 г. "О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР" землеустроительными органами республики с привлечением специалистов из других регионов страны и студентов землеустроительных факультетов в 1974-1975 гг. была проведена инвентаризация земель этой зоны, выявившая множество недостатков землепользования.

В начале 70-х годов возникают еще два новых направления в развитии теории и практики землеустройства. Они были связаны с реализацией курса на создание подсобных хозяйств промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий и на развитие коллективного садоводства и огородничества.

Значительные объемы работ выполнили землеустроительные органы по формированию землепользований хозяйств и их систем, совершенствованию структуры их производства, организации территории в связи с Постановлением ЦК КПСС "О дальнейшем развитии специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции" (1976 г.), а также постановлений ЦК КПСС и Совета Министров "Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса" и "О мерах по совершенствованию экономического механизма и управлению экономики колхозов и совхозов".

В связи с углублением и изменением специализации хозяйств, усилением концентрации производства, формированием районных агропромышленных комплексов значительно возросла роль схем землеустройства районов, а также проектов внутрихозяйственного землеустройства, создающих территориальную основу для рациональной организации и размещения агропромышленного производства.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства стали приобретать все более комплексный характер. В них начали на научной основе решать не только вопросы организации территории, но и вопросы, связанные с организацией системы хозяйства, проектированием комплекса мелиоративных, природоохранных и противоэрозионных мероприятий.

В связи с необходимостью повышения культуры земледелия и эффективности сельскохозяйственного производства ряд республиканских Гипроземов провели за период с 1980 по 1988 г. землеустроительные работы, связанные с введением систем земледелия в колхозах и совхозах ("Росземпроект" 1984-1988 гг.), корректировкой нарушенных севооборотов и проектированием в них комплекса агротехнических противоэрозионных мероприятий ("Молдгипрозем", "Укрземпроект"), укрупнением севооборотов ("Росземпроект", "Казгипрозем" и др.).

В 80-е годы существенным образом обострилась экологическая ситуация, в том числе и в области землепользования. Отсутствие взаимной увязки планов развития АПК и использования земель, нерациональная структура посевных площадей, неразумное применение тяжелой сельскохозяйственной техники привели к снижению почвенного плодородия, переуплотнению почв, развитию процессов эрозии.

Землеустроительная служба приняла непосредственное участие в проведении нескольких туров земельно-оценочных работ и приступила к осуществлению внутрихозяйственной оценки земель. Продолжали также осуществляться работы по составлению схем землеустройства и межхозяйственному землеустройству.

В течение 1987 года землеустроительной службой выполнены следующие виды работ:

• почвенные и геоботанические обследования, включая полевые работы на площади 38,3 млн га, изготовление и выдача документации по 2863 хозяйствам;

• разработка 102 схем землеустройства районов и 1118 проектов внутрихозяйственного землеустройства, изготовление и выдача документов по внутрихозяйственному землеустройству по 1014 хозяйствам;

• составление и выдача проектно-сметной документации на создание полезащитных лесополос на площади 28,5 тыс. га, строительство противоэрозионных гидротехнических сооружений на сумму 31575,2 тыс. руб., террасирование склонов 1,9 тыс. га, коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, не требующих осушения – 1276,1 тыс. га, рекультивацию земель – 46 тыс. гектаров.

Ряду хозяйств были выданы акты на право пользования землей. Таким образом, к началу 1990 г. в стране сложилась определенная система землеустройства, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территории, осуществлением комплекса мероприятий по защите и повышению плодородия почв.

Вместе с тем в использовании земель, организации производства и территории, землевладения и землепользования имелись большие проблемы, которые сдерживали развитие экономики страны, что привело к необходимости земельной реформы и новому этапу земельных отношений и землеустройства.