5. Национальные правовые инструменты

5.1. Различия и сходство стран, расположенных вокруг Балтийского моря

Для проведения национальной природоохранной политики, на­пример защиты водоемов от за­грязнения, созданы разнообраз­ные правовые инструменты — за­коны, правила и т. п. Такие ин­струменты применяются и в целях реализации международ­ных конвенций, например Бал­тийской конвенции, на нацио­нальном уровне. В этой главе мы рассмотрим соответствующие правовые инструменты. Однако вначале обратим внимание на следующие три обстоятельства.

Во-первых, правовые традиции и структура управления стран Бал­тийского региона несколько раз­личаются. Немаловажно, что в некоторых странах, например в Германии, законодательная власть в основном децентрализована и передана многим федеральным землям. Мы не будем задержи­ваться на этих вопросах, но чита­тель не должен забывать, что они влияют на проведение природо­охранной политики. На прилага­емом развороте на с. 22—23 при­водятся несколько примеров кон­кретных правовых инструментов, применяемых в странах Балтий­ского региона.

Ниже речь будет идти только о природоохранном законодатель­стве как таковом. При этом мы обнаруживаем, что в разных стра­нах применяются в значительной мере сходные правовые инстру­менты, а при проведении законов в жизнь возникают сходные про­блемы. Естественно, есть и разли­чия, которые поясняются на при­мерах.

Во-вторых, законодательство быст­ро изменяется в Восточной Евро­пе: происходит переход к системе права, основанной на частной соб­ственности на землю и природные ресурсы. В результате изменяет­ся и природоохранное законода­тельство. Однако недавние нов­шества здесь не рассматриваются.

В-третьих, существуют различия внутри стран. Национальные пра­вовые системы содержат ряд при­родоохранных законов, которые не всегда согласованы. Напри­мер, в Швеции законодательство в области ядерной энергетики да­леко не столь совершенно, как в отношении других опасных про­изводств (например, на заводах и угольных шахтах).

В основу ряда законов положены два важных правовых принципа: принцип „платят виновники за­грязнения" и предупредительный принцип. Решающий вопрос со­стоит, конечно, в том, кто несет расходы по охране окружающей среды. Хотя в большинстве стран Балтийского региона преобладает частная форма собственности, в ряде случаев природоохранное за­конодательство вводит далеко идущие ограничения и даже за­прещения в отношении способа использования земли, вод, а так-лее фабрик и прочих сооружений без выплаты компенсаций их вла­дельцу. Более того, компании или другой организации, загрязняю­щей среду, закон иногда предпи­сывает платить налоги и пошли­ны, а также выплачивать компен­сацию при нанесении ущерба ок­ружающей среде.

Такое законодательство основано на принципе „платит виновник загрязнения": расходы по пред­упреждению воздействий на среду и их ликвидации или ком­пенсации ущерба должны нести лицо или компания, ответствен­ные за этот ущерб. Этот принцип используется в основном в двух случаях. Во-первых, когда сброс сточных вод влияет на земли или водоемы, не принадлежащие ви­новнику загрязнения и, во-вто­рых, когда возникает угроза здо­ровью населения. В других случа­ях защита окружающей среды часто требует государственных или муниципальных средств, на­пример когда на частных землях (или в водоеме) создается природ­ный заповедник для охраны эко­логических ценностей на соответ­ствующей территории. Ограниче­ния на землепользование обычно дают владельцу земли право на компенсацию.

Другой важный вопрос состоит в том, как оценивать вероятность неблагоприятных экологических последствий. В иных случаях за­конодательство требует прини­мать меры предосторожности и даже может запретить деятель­ность, хотя невозможно уверенно утверждать, что природе действи­тельно будет причинен ущерб. Иногда законодательство идет еще дальше: в споре о возможной опасности бремя доказательства ло­жится на разработчика проекта. В последних случаях законода­тельство исходит из предупреди­тельного принципа: пока вы не уверены в том, что не возникнут какие-то опасные последствия, деятельность не разрешается, по крайней мере, в отсутствие пред­упредительных мер (например, обеззараживания стоков).

5.2. Баланс интересов или требования закона

Каждый день принимаются реше­ния относительно экологически опасных видов деятельности, на­пример сбросе стоков с заводов, строительстве дорог и извлечении природных ресурсов. Защита ок­ружающей среды сталкивается с другими интересами, например созданием рабочих мест, хоро­шим сообщением и потребностя­ми в энергии. Это типичная си­туация, в которой оказываются и лица, ответственные за принятие решений, и власти, выдающие разрешения (см. вставку „Право­вые инструменты в странах Бал­тийского региона" (с. 22—23) и судебный прецедент I (с. 21)).

Иногда закон явно требует согла­сования интересов охраны окру­жающей среды с другими интере­сами, вступающими с ними в про­тиворечие. Существенное значе­ние имеет формулировка соответ­ствующих правил. Можно ска­зать, она отражает политические устремления к достижению за­щиты окружающей среды. Здесь возникают два вопроса. Во-пер­вых, настолько ли весомы интере­сы охраны окружающей среды, насколько противоречащие им интересы? Во-вторых, достаточно ли ясны правила? Чем менее они определенны, тем труднее про­гнозировать принятие решений

, следовательно, успешность их выполнения.

При согласовании интересов ис­ключительно острым является вопрос о том, как сочетать охрану окружающей среды и экономику. Из узких соображений, можно считать, что интересы охраны ок­ружающей среды и экономики противоположны. Например, очистка стоков требует дорогосто­ящего оборудования. Однако кос­венным образом охрана среды имеет положительные последст­вия для экономики. Если исполь­зуются очистные сооружения, то, например, для последующего вос­становления водоема потребуют­ся меньшие затраты. Эти более широкие экономические сообра­жения находят отражение в со­временном законодательстве и су­дебных решениях. Правила, основанные на согласо­вании интересов, используются, в частности, в природоохранном за­конодательстве Швеции и Дании. Многие из этих правил недостаточ­но ясны. В ряде случаев требование согласования интересов присутст­вует в правилах в неявном виде.

Законодательные требования в то же время представляют собой точные ограничения и запреты.

Примерами правовых требова­ний, действующих во многих странах, являются запреты (в осо­бых случаях могут делаться ис­ключения) на использование ПХБ и ДДТ, на затопление в море отходов с морских судов и сброс с них нефти и некоторых других химических веществ. В общем су­ществует множество точных огра­ничений в отношении использо­вания (перевозок и т. д.) опасных веществ. Однако в ряде случаев использование химических ве­ществ регулируется лишь в общих чертах. Важный пример — использование удобрений в сель­ском хозяйстве, оказывающее ог­ромное влияние на эвтрофика-цию Балтийского моря.

Некоторые государства требуют рециркуляции отходов и энер­гии, но в большинстве случаев требования мало отражены в де­тальных регламентах и постанов­лениях.

Особый тип правовых требований — предельные нормативы на эмис­сии. Отдельные законы устанав­ливают пределы на сброс опреде­ленных загрязнителей, например серы в выбросах в воздух с фабри­ки и ТЭС и свинца в автомобиль­ных выхлопах. Другой метод, ис­пользуемый в законодательстве, состоит в указании предельных концентраций определенных за­грязнителей в топливе.

Поскольку правовые требования формулируются точно, админи­стратору, принимающему реше­ния, обычно не приходится га­дать, как согласовать интересы охраны окружающей среды с дру­гими интересами. С одной сторо­ны, легко предсказать, какое ре­шение будет принято, а с другой стороны, оно не допускает произ­вола в конкретном случае. Тем не менее в определенных правилах, правовая сторона которых, види­мо, является точной, иногда не­явно предполагается согласова­ние интересов.

5.3. Лицензии (разрешения)

Заводы, очистные сооружения и электростанции — примеры уста-новок, расположенных в кон­кретном месте. Такие установки называются „точечными источ­никами". Точечные источники оказывают значительное воздей­ствие на окружающую среду, поэ­тому до возведения нового точеч­ного источника часто требуется получить лицензию (уступку), как и в том случае, когда сущест­вующий точечный источник на­мерен расширить или изменить свое производство.

Как упоминалось выше, при ре­шении вопроса о выдаче разреше­ния часто применяются правила, исходящие из согласования инте­ресов, и если соответствующая деятельность допускается, то в разрешении должны оговари­ваться условия, например указы­ваться пределы сброса загрязня­ющих веществ. Как правило, раз­решения выдаются, даже если сбросы вредны для окружающей среды.

С течением времени разрабатыва­ются новые технологии очистки стоков и т. д. Возможно, воздей­ствие на окружающую среду ока­жется серьезнее, чем предполага­лось в момент выдачи лицензии. Возникает важный вопрос, может ли пересматриваться разреше­ние. В отдельных случаях законо­дательство предусматривает такой пересмотр, хотя на практи­ке он осуществляется редко. Лицензионный контроль точеч­ных источников в той или иной мере используется во всех стра­нах. Напротив, для неточечных источников (например, авто-

транспорта или применения удоб­рений и пестицидов в сельском и лесном хозяйстве) разрешений обычно не требуется. Очевидно, что, по крайней мере, в Сканди­навских странах неточечные ис­точники сейчас значительно боль­ше загрязняют окружающую среду (например, биогенами), чем двад­цать лет тому назад. Одна из при­чин такого положения состоит в том, что правовой контроль то­чечных источников более эффек­тивен.

В заключение нужно сказать, что системы лицензионного контроля имеют в настоящее время один существенный недостаток — от­сутствие систематического подхо­да к проблемам сохранения окру­жающей среды. Лицензионные управления рассматривают толь­ко экологические последствия и прочие обстоятельства, связан­ные с одним конкретным видом деятельности. Это важно в двух отношениях.

Во-первых, природоохранное за­конодательство уделяет недоста­точно внимания последствиям на разных стадиях производственно­го или энергетического цикла, иными словами, „от колыбели до могилы". Если, например, пред­приниматель просит выдать ли­цензию на разработку нефти, ли­цензионное управление рассмат­ривает вероятность загрязнения и прочих последствий в связи с извлечением нефти, а не послед­ствия на последующих стадиях, например вероятность загрязне­ния при транспортировке, пере­работке, производстве энергии и ликвидации отходов.

Во-вторых, обычно не рассматри­ваются возможности неблагопри­ятных последствий деятельности других предприятий (заводов и пр.), не принадлежащих этому предпринимателю. Допустим, на­пример, что некая энергокомпа­ния просит разрешить увеличить выработку энергии на угольной ТЭС. Увеличение выработки энергии повело бы к увеличению поступлений серы и тяжелых ме­таллов в и без того уже подвер­женный загрязнениям водоем. Лицензионное управление может не рассматривать возможность поставок энергии с других, лучше расположенных ТЭС (не принад­лежащих компании, обратив­шейся за лицензией), и возмож­ность уменьшения потребления энергии, например, путем улуч­шения изоляции зданий и по­вторного использования воды на заводах, на которые подается энергия с ТЭС. В задачу лицензи­онного управления не входит ана­лиз вопроса о том, насколько це­лесообразны эти альтернативы с экологической точки зрения (см. вставку „Правовые инструмен­ты..." и судебный прецедент II).

5.4. Городское и сельское планирование

Способы освоения земли и воды непрерывно меняются. Возводят­ся новые заводы в местах прожи­вания людей, и, наоборот. Для улучшения сообщения строятся автомобильные и железные доро­ги, морские порты и аэропорты. Для удовлетворения потребнос­тей городов в энергии сооружают­ся новые угольные ТЭС. Иными словами, различные способы ос­воения земли и водных ресурсов оказываются взаимосвязанными и зависят друг от друга, образуя единую „систему".

Нерегулируемое освоение земель привело бы к появлению плохо функционирующих систем, по­рождающих не только социаль­ные, но и экологические пробле­мы, например высокие концент­рации отходов в определенных местах. Таких проблем невоз­можно избежать даже при инди­видуальном лицензионном кон­троле (см. п. 5.3), поскольку этот правовой инструмент направлен в каждый момент на один отдель­ный источник.

Вместо этого используется такой правовой инструмент, как город­ское и сельское планирование. Процедура планирования предпо­лагает, в принципе, что сначала ана­лизируется развитие некоторого географического района с точки зрения различных национальных и местных интересов, после чего создается плановый документ.

Однако городское и сельское пла­нирование не гарантирует эколо­гически обоснованного развития. Планирующие органы — обычно муниципалитеты — должны взве­сить вероятность, например, ущерба окружающей среде, про­блемы здравоохранения и необхо­димость в рекреационных райо­нах, а также учесть при этом такие противоречивые интересы, как, например, потребности в энергии, создание рабочих мест и хорошо налаженное сообщение. Законодательство в области пла­нирования исходит при этом из неких „правил согласования". Они зачастую расплывчаты и не уделяют должного внимания за­щите окружающей среды при столкновении с противоречащие ми интересами.

Кроме того, важно различать за­конно обязывающие и не обязы­вающие планы. Если законно обя­зывающий план отводит какой-то район, например, под домострои­тельство, то в этом районе нельзя построить, скажем, завод (закон­но обязывающие планы обычно действуют только в тех районах, где ведется или ожидается стро­ительство). Если план не являет­ся законно обязывающим, то можно разрешить строительство завода, т. е. игнорировать такой план. Он оказывается не более, чем „руководством" для приня­тия очередных решений. Помимо городского и сельского планирования, существуют дру­гие формы регулируемого зако­ном планирования в определен­ных секторах, в частности в энер­госнабжении и очистке стоков.

5.5. Охрана природы

Упомянутые выше правовые ин­струменты в какой-то мере при-ложимы к охране видов (фауны и флоры), биотопов, биологическо­го разнообразия, живописных ландшафтов и т. п. Помимо них, существуют некоторые особые инструменты охраны природы.

Одним из таких инструментов яв­ляется выделение охраняемых территорий. Соответствующие решения напоминают планы, о которых говорилось выше, в том смысле, что они ограничивают земле- и водопользование в опре­деленном районе. Национальные парки и природные заповедники могут служить примерами охра­няемых территорий, где в закон­ном порядке могут вводиться самые строгие ограничения. Од­нако от места к месту режим при­родопользования может значи­тельно меняться. Другой инструмент — это охрана исчезающих видов. В этом случае запрещаются такие виды дея­тельности, как охота, сбор цветов или посещение островов, населен­ных тюленями, в период их размно­жения. В отдельных странах этот инструмент не нацелен непосредст­венно на охрану видов от влияния

хозяйства и других форм хозяйственной деятельности. Охрана биотопов — инструмент, используемый в Швеции и Дании. Что касается конкретных типов биотопов, например заболочен­ных земель и некоторых видов побережий, то вредные формы де­ятельности здесь запрещаются или ограничиваются.

Инструменты охраны природы имеют серьезный недостаток. Они фокусируются только на цен­ностях и видах деятельности в оп­ределенном географическом рай­оне. Природный заповедник не­возможно защитить от загрязне­ния из удаленных источников. Невозможно и запретить освое­ние болотных угодий не ради их охраны как таковых, а ради со­хранения естественных „фильт­ров" против утечки биогенов, на­пример, от сельского хозяйства данного региона и тем самым за­щитить Балтийское море от эвт-рофикации.

5.6. Стандарты качества окружающей среды (пределы)

Рассмотренные выше правовые инструменты — недостаточно на­дежное средство охраны окру­жающей среды. Во-первых, адми­нистратору часто приходится ис­кать компромиссные решения, а во-вторых, при использовании этих инструментов основное вни­мание уделяется деятельности (например, загрязняющего заво­да), а не состоянию окружающей среды.

Совершенно иной правовой под­ход имеет место при использова­нии так называемых стандартов качества окружающей среды. Он отталкивается не от опасной дея­тельности, а от ожидаемого каче­ства воды, воздуха и других ком­понентов среды. Это ожидаемое качество указывается в „стандар­тах", т. е. точных предельных значениях максимального содер­жания каких-либо тяжелых ме­таллов, биогенов и прочих эмис­сий или минимального содержа­ния кислорода в водоеме и т. п. Стандарты (пределы) иногда по­степенно ужесточают в соответст­вии с намеченным планом. Различные опасные производства должны удовлетворять стандар­там (если они законообязующие). Например, если новое предпри­ятие намечено расположить на

Балтийском море и сбросы будут превышать стандарты (пределы), лицензия не может быть выдана, пока предприниматель не согла­сится использовать более эффек­тивные методы очистки или не договорится с другими компания­ми, чтобы они уменьшили сбро­сы. Стандарты не должны превы­шаться независимо от того, на­сколько важна работа фабрики для снижения безработицы и пр. В принципе это означает, что если природоохранная политика со­вершенна, т. е. не приводит к дальнейшему ухудшению состоя­ния моря, то самый эффективный правовой метод проведения такой политики должен состоять в ис­пользовании стандартов качества среды. Стандарты качества среды как правовое средство наиболее совершенны в США, где они были введены в начале 1970-х годов.

Стандарты качества существуют и в Восточной Европе, например в странах, входивших прежде в СССР, и в Польше. В последние несколь­ко лет их „старательно вводили" в некоторых странах ЕЭС, напри­мер в Дании й Германии.

5.7. Правовые экономические инструменты — налоги, пошлины и субсидии

Существуют разного рода право­вые экономические инструменты. Законодательство определяет на­логи, пошлины и, обычно, субси­дии. Их цель состоит не в право­вом принуждении, а в стимулиро­вании компаний, фермеров, по­требителей и др. использовать менее опасные заменители (на­пример, горючего или удобрений) или снижать количество загряз-

нителей с помощью очистки, ре­циркуляции отходов и т. д. Дру­гой экономический инструмент — система торговли эмиссиями. В США условия такой торговли оп­ределяются законодательством. Европейские страны пока проти­вятся введению такой системы.

Один из правовых инструментов, часто рассматриваемый как „пра­вовой экономический", состоит в праве требовать компенсацию причиненного ущерба. Его назна­чение состоит не только в том, чтобы компенсировать потерпев­шему причиненный ущерб, в том числе от загрязнения принадле­жащей ему земли, водоема и про­чей собственности. На практике этот инструмент в известной мере стимулирует также стремление избежать отрицательных эколо­гических последствий и тем самым будущих требований о компенсации. Вероятность таких требовании возрастает, если, как показывает опыт многих стран, законодательство исходит из принципа „строгой ответствен­ности" , когда загрязняющий среду должен выплачивать ком­пенсацию даже при отсутствии его вины (сравните с принципом „виновник платит", п. 5.1).

Однако во многих случаях бывает сложно установить причину кон­кретного ущерба. Так, трудно оп­ределить, явилась ли причиной гибели рыбы естественная эвтро-фикация или же загрязнение от одной или нескольких фабрик, ферм и т. д. В принципе задача доказательства возлагается на лицо, утверждающее, что был причинен ущерб.