Глава 6. Территориальные уровни государственного управления

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации 141

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации

• -

Как указывалось выше, федеративные государства (они составляют около У_& государств мира, в их числе Россия) состоят из субъектов фе­дерации. В России существует шесть разновидностей субъектов: рес­публики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В отличие от несубъектов (например союзных территорий в Ин­дии), административно-территориальных единиц (воеводств в Поль­ше или провинций в Китае), муниципальных образований (сел, горо­дов и др.) субъекты Федерации в России, как считается, обладают соб­ственной государственной властью. У них имеются законодательные органы (местные парламенты — законодательные собрания), главы ад­министрации субъекта; (обычно губернаторы, но иногда они называ­ются президентами, в том числе в республиках в субъектах федера­ции). Иногда имеются свои правительства (в землях Германии, в неко­торых субъектах РФ), верховные суды (США), конституционные или уставные суды (в субъектах РФ).

В конституциях различных федераций по-разному разграничива­ются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Ино­гда перечисляются только предметы исключительного ведения феде­рации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты фе­дерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: ис­ключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. Воз­можны и иные варианты (о конституционном разграничении предме­тов ведения в России говорилось выше).

С разграничением предметов ведения и полномочий связан тот или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная управленческая сфера его деятельности. В федеративных государст­вах проблема соотношения федерального и «субъектного» государст­венного управления нередко стоит весьма остро и порождает сущест­венные противоречия. Связано это прежде всего с концепцией «двой­ственности» государственной власти, принятой и в законодательстве России (государственная власть федерации распространяется на тер­ритории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя госу­дарственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с сущест­вованием совместных предметов ведения, где «свою» государствен­ную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности

преодолеваются в результате использования принципов единства го­сударственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации, верховенства федерального права и признания го­сударственного суверенитета только за федерацией. Как уже говори­лось, двух суверенных властей, преследующих социально противопо­ложные цели, в государстве быть не может (это, в частности, проде­монстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депу­татов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента РФ — с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и по­бедой политической линии Президента РФ). Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что суверенна только федеральная государственная власть, а статьи конституций некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете проти­воречат Конституции РФ.

Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не означает, что на их территории действует только управление Феде­рации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые пред­метно разделены.

С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъ­ектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют та­кое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего ре-' гулирования (издание законов, указов президента, постановлений пра­вительства, действующих на всей территории Федерации и, следова­тельно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления созданных на местах территориальных федеральных органов и деятель­ности федеральной государственной службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управле­ние на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Кон­ституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией веде­ния (если только управленческие действия по вопросам совместного ве­дения не осуществляют органы Федерации и федеральные государст­венные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального образования.

Государственное управление субъекта ограничено его территори-' ей и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий феде­рации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют прин­ципиального значения для государства.

,

142