§ 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления 71

Хотя неправовые нормы создаются не государством и не органами муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразлич­но к ним. Государство, органы местного самоуправления поддержива­ют неправовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействуют другом, прямо запре­щают третьи, если они не соответствуют интересам общества и проти­воречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в неко­торых религиозных сектах).

Право в государственном и муниципальном управлении. Основ­ным нормативным регулятором государственного и муниципального управления является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми ак­тами, а некоторые нормы морали или обычаев с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм (обязатель­ных правил поведения), выражающих, с одной стороны, общие инте­ресы всего данного политического сообщества, а с другой — волю до­минирующего в государстве определенного социального слоя (в демо­кратическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государ­ственным принуждением. В данном определении — несколько его со­ставляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Цраво представляет­ся наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся также в нормативных правовых актах субъектов фе­дераций, в актах муниципальных образований, но в конечном счете они издаются на основе конституции и законов государства. Правовые акты имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализован­ным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве. Важ­нейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России регулируется большим объемом законов. Важнейшие среди них феде­ральные конституционные законы (например, о Конституционном Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ), феде­ральные законы о Правительстве РФ, о государственной службе РФ, определяющие положение и деятельность многих других органов (су­дов, прокуратуры, центрального банка и др.), федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и др. В субъектах РФ действуют свои конституции (уставы) и законы, опре­деляющие деятельность их органов, государственной службы субъек-

72

Глава 3. Структура государственного и муниципального;

§ 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления

73

та РФ, законы о местном самоуправлении в данном субъекте РФ, о му­ниципальной службе; Следующее место в иерархии регулирования го­сударственного и муниципального управления занимают указы Пре­зидента РФ (в частности, о системе государственной службы), постановления Правительства РФ. Особое место принадлежит поста­новлениям органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовым догово­рам (например Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном — странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рас­сматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусуль­манских странах — в Коране), в международно-правовых актах, рати­фицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, Международные пакты о правах человека 1966 г. В единич­ных странах в качестве источника права при решении дел в суде ис­пользуется правовая доктрина (выводы -выдающихся ученых-юри­стов). Локальными (местными) источниками права могут быть раз­личные акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основопола­гающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со сторо­ны государства. Поскольку право в своей совокупности регулирует об­щественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеют соци­альный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответ­ственно — субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разно­образные правила нормативных правовых актов относятся к самым разным сферам жизни общества (гражданское, административное, уголовное и т.д. право). К собственно управленческой деятельности относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управ­ленческую деятельность органов государства или государственных служащих, они посвящены другим вопросам.

Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.

Второй элемент, составляющий определение права, — его систем­ный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулировани­ем жизнь общества, публичных территориальных коллективов, тех об­щественных отношений, которые могут и должны регулироваться пра­вовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что в праве выражается определенная воля и с тем, что оно направляет по­ведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государствен­ных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из до-правовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего непо­литического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения «элиты» и формирования в обществе социальной асиммет­рии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, прави­ла договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некото­рые из них трансформировались под влиянием доминирующего соци­ального слоя (в том числе и «среднего класса») или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в про­шлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестья­нах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впослед­ствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба ас­пекта волевого содержания права (общечеловеческий и конкретно-социальный).

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возни­кать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информацион­ного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обы­чаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но проис­ходит это в результате деятельности государства. Юридически пра­вовые нормы обычно создаются публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муници­пальными органами). Они могут и непосредственно создаваться во­леизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется госу­дарством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регу­лировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом инте­ресов различных социально-политических сил. Государственная воля воздействует и на локальные правовые акты (субъектов федера-

74 Глава 3. Структура государственного и м>

.тиципальн

ц ий, муниципальных образований), определяя принципы и пределы их собственного регулирования.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформля­ет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соот­ветствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в госу­дарственном управлении. Введенный в определение права элемент со­ответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демокра­тических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, дейст­вующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение (в том числе выполнение норм, установленных субъек­тами федерации или органами местного самоуправления) в конечном счете обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинст­во правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят на­логи, установленные законом, соблюдают правила дорожного движе­ния, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., ино­гда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, че­ловек обычно не думает, что он заключает правовую сделку — дого­вор хранения).

При нарушении правовых норм устанавливается юридическая от­ветственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае на­рушения норм морали (например, если человек лжет о своих подви­гах или сорит в общественных местах), а предполагает государствен­ные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вре­да, причиненного незаконными распоряжениями начальника мили­ции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководите­ля учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее не­однократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упу­щения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъектив­но (в результате классификаторской деятельности исследователей)