§ 1. Государственное управление и человек

Государственное управление и статус человека и гражданина. Госу­дарственное управление играет огромную роль в жизни человека от рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (соответствующая справка). Правда, мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скры­той опеке государства.

Воздействие государственного управления на человека имеет раз­ные формы. Государственный орган или должностное лицо может не­посредственно управлять поведением человека (в рамках закона). На­пример, судья приговаривает нарушителя общественного порядка к административному аресту в течение 15 суток; начальник направляет ' работника в служебную командировку; милиционер задерживает на два часа нарушителя общественного порядка для составления прото­кола и т.д. Государственное управление поведением отдельного чело­века может осуществляться опосредованно, через различные коллек­тивы (например, признание судом забастовки, в которой участвовал данный гражданин, незаконной с вытекающими из этого негативными, в том числе и для этого гражданина, последствиями; путем повышения заработной платы работникам государственных учреждений культу­ры, где человек работает; отказ в государственной регистрации.партии, где он состоит). Государственное управление поведением личности

116

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив, обще

§ 1. Государственное управление и человек

117

возможно и путем вмешательства государства в дела общества в це­лом. Устанавливая иной порядок оборота земель, вводя новое пенси­онное обеспечение, создавая всеобъемлющую информационную сеть и т.д., государство изменяет что-то в обществе и тем самым в положе­нии каждого отдельного человека.

Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства (существование или отсутствие правовой связи лица с данным госу­дарством), определяя в законе, кто из проживающих на его территории или вне ее является гражданином, иностранцем, лицом без гражданст­ва, лицом с множественным (обычно двойным) гражданством. Такой статус лежит в основе неодинаковых связей личности и государства, определяет применение разных приемов, способов государственного управления по отношению к человеку. Состояние гражданства (в мо­нархиях употребляется также термин «подданство» с акцентом на личную связь человека и главы государства) порождает определенные права, которых не имеет иностранец или лицо без гражданства (напри­мер, участие в выборах в парламент или право состоять в политиче­ских партиях), а также возлагает на гражданина определенные обязан­ности, которых не несут иные лица (например воинскую обязанность). Граждане имеют наиболее широкие права и несут больше обязанно­стей перед государством. По отношению к гражданину государство может применить такие методы управления, которые невозможны по отношению к иностранцу (например военный призыв).

Положение граждан в государстве также может быть неодинако­вым. Натурализованные граждане (принятые в гражданство данной страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с граж­данами, которые приобрели гражданство в силу рождения от родите­лей-граждан или в силу рождения на территории данного государства. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны пре­зидентами (Египет, США и др.), в некоторых странах (Австрия, Мек­сика и др.) натурализованные граждане могут быть лишены граждан­ства (обычно по постановлению суда), а урожденные — нет. В России таких различий нет.

Иностранцы, лица без гражданства также состоят в определенных правовых и фактических связях с государством, на территории кото­рого они находятся временно или постоянно. Однако характер этих связей иной, как и некоторые методы государственного регулирова­ния их поведения (в тех сферах, где оно может регулироваться). В Рос­сии иностранцы пользуются социально-экономическими правами (правом на труд, на образование, могут иметь частную собственность и др.), личными правами (например, правом на личную неприкосно­венность, на тайну переписки и доставляемых сообщений). В некото-

■ ■

рых странах постоянно проживающие и уплачивающие налоги ино­странцы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно , органов местного самоуправления или чаще — только этих органов, например в России, если это предусматривается международными до­говорами на основе взаимности). Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства ограничены в политических правах. В России они не мо­гут участвовать в выборах высших органов государства (главы госу­дарства, парламента), в выборах органов субъектов РФ, не могут быть приняты на государственную службу, создавать политические партии и быть их членами. Такие же ограничения действуют и в зарубежных странах. Трудовые и имущественные права иностранцев могут быть ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, они не могут быть капитанами морских судов, членами экипажей самоле­тов, приобретать сельскохозяйственные земли в собственность (Рос­сия) или любые земли (многие мусульманские страны) и др.). На ино­странцев и лиц без гражданства распространяются законы страны про­живания, за их нарушение они, как и граждане, несут ответственность. Со своей стороны, государство обязано защищать жизнь, свободу, имущество иностранцев, лиц без гражданства, охранять их права. Та­ким образом, независимо от статуса личности, если человек находится на государственной территории, а гражданин данного государства — и вне ее, продолжают действовать взаимные права и взаимная ответ­ственность личности и государства.

В России действует Федеральный закон 2002 г. о правовом поло­жении иностранцев (он распространяется и на лиц без гражданства, если в законодательстве не предусмотрено иное). Иностранные граж­дане могут получить разрешение на временное проживание (до трех лет) и вид на жительство (до пяти лет). Для въезда иностранцев в Рос­сию необходима, как правило, виза. Прибывающей в Россию иностра­нец регистрируется. Правительство РФ ежегодно устанавливает кво­ту выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранных граж­дан в России (на 2003 г. — 530 тыс. разрешений, распределенных по субъектам РФ, на 2004 г. — 213 тыс. с резервом в 20 тыс. человек, на 2005 г. — НО тыс. человек). Въезжающий в Россию иностранец запол­няет миграционную карту (в том числе на самолете, поезде, корабле) и предъявляет ее пограничному контролю при въезде и выезде (в по­следнем случае — отрывной талон).

Личность, ее права и обязанности по отношению к государству. Индивид, личность, независимо от того, является человек граждани­ном данного государства или нет, имеет по отношению к государству различные права. Принято различать, с одной стороны, прирожден-

119