Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе.!«Система государственного и му­ниципального управления» — комплексная учебная дисциплина, на­звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управле­ние — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), из­меняющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира.! Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по­лучения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготе­ние планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление.

, Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в систе­ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно­сящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества.!Без управления наступает коллапс, беспорядок,!анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организ­ме возникают необратимые последствия, при потере управления учеб­ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле­ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах'управление рассматривается с по­зиций широкого подхода, включая процессы саморегулированияЛТа-кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социо­логией). В специальных курсах по управлению в обществе (в том чис­ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по­нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, соз-

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление 13

данных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются ре­гулированию со стороны человека (коллектива).

Управление является также особым видом связей в системе субъ­ект —• объект. Это — активная и организующая деятельность. Она мо­жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить пред­приятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управле­ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по­ставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» по­строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен­но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль­тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре­зультата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли­нейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ­ляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет ав­томобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, вело­сипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципаль­ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на­селения на мероприятия органов государства и местного самоуправле­ния может изменить и часто изменяет управленческие решения, за­ставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обрат­ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив­ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре­зультате забастовки работников), но в государственном и муници­пальном управлении для характеристики обратных связей термином

14

Глава 1. Государственное и муниципальное управление

« управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управле­ния. Техническое управление, например, железнодорожным транспор­том (расписание поездов, установление автоматических систем на пе­реездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделения­ми, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются раз­ные приемы, в том числе технического характера (организация рабо­ты канцелярии государственного учреждения, руководство размноже­нием бюллетеней для голосования избирателей), но управление тех­ническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное и муниципальное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе.

Системность государственного и муниципального управления.

Общество, его различные коллективы — сложные системы, где действу­ют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частно­сти, означает, что общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят — структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указа- > ния, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специ­альной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управ­лении информация, распространясь свободно или по случайным це­почкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже мо­жет оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктур­ное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляюще­го, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. На деле многие массовые процессы социального управления в общест­ве, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспита­ние подрастающего поколения, демографические процессы — рожде­ния, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государст­венного и муниципального управления могут лишь частично воздйст-вовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Система — это единство элементов и их связей \ Государственное и муниципальное управление,— системное управление. Оно характери­зуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, це-