§ 2. Органы государственного управления на местах

Как указывалось выше, на местах (в городских и сельских поселениях, муниципальных районах) действуют органы местного самоуправления, решающие вопросы местного значения. Однако в муниципальных посе-

298

Глава 13. Другие органы в системе управления го

§ 2. Органы государственного управления на местах

299

лениях, в субъектах РФ, в федеральных округах, объединяющих группы субъектов, необходимо решать и вопросы общегосударственного значе­ния: назначать и выдавать людям государственные пенсии, проводить призыв на военную службу, осуществлять правосудие, создавать систему медицинского обслуживания, управлять железнодорожным транспор­том и др. Для этого нужны иные органы и должностные лица, которые занимались бы отраслевым государственным управлением, т.е. управле-. нием теми сторонами жизни общества, данного коллектива, которые имеют общегосударственное значение. Такими органами являются тер­риториальные органы федеральных органов исполнительной власти.

На всей территории РФ действуют законы РФ, указы Президен­та РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции фе­деральных минстерств и ведомств, других центральных органов госу­дарства. Реализацией этих актов на местах занимаются территори­альные отраслевые органы федеральных министерств и ведомств (а также министерств и ведомств субъектов РФ), т.е. местные органы отраслевого государственного управления. Они необходимы для осу­ществления полномочий Российской Федерации, причем полномо­чиями в пределах исключительных предметов ведения наделены только они; органы местного самоуправления, как уже говорилось, решают лишь вопросы местного значения. Исключения возможны лишь в том случае, если органам местного самоуправления передают­ся некоторые функции государственных органов (с соответствующи­ми материальными средствами). Поскольку общегосударственные полномочия необходимо осуществлять не только в поселениях и рай­онах, но и в субъекте РФ или в федеральном округе, на уровне субъ­екта РФ или федерального округа тоже функционируют органы фе­деральных министерств и ведомств.

В поселениях, муниципальных районах необходимо осуществ­лять также полномочия, принадлежащие субъектам РФ в соответст­вии с их предметами ведения, причем и в том случае, когда субъекты РФ выполняют функции, проистекающие из совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов (если соответствующие вопросы не урегулированы органами Федерации). Поэтому на территории му­ниципальных образований могут создаваться также территориальные органы власти субъектов РФ, которые наряду с федеральными орга­нами рассматриваются как органы государственной власти. Таким образом, на одной и той же территории мргут существоать три вида органов: федеральные, субъектов РФ и местного самоуправления, полномочия которых разграничены федеральными законами.

В отличие от органов местного самоуправления, которые являются органами общей компетенции (решают все вопросы местного значе-

ния), федеральные органы и органы субъектов РФ на местах имеют отраслевую компетенцию и функциональное назначение. Это управле­ния, отделы и отделения различных министерств и ведомств. Мин-стерства и ведомства РФ, во-первых, создают органы, которые осуще­ствляют полномочия, относящиеся к предметам исключительного ве­дения Федерации. Аналогичных органов не имеют субъекты РФ. Это управления, отделы, отделения Министерства обороны РФ, Мини­стерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по атомной энергии и др. Они имеют и другие названия (например военные комиссариаты у Мини­стерства обороны РФ). В субъектах РФ они обычно называются управлениями, название «управление» применяется также к местным органам министерств и ведомств, создаваемым в федеральных округах (об их специфике говорилось выше). В крупных муниципальных обра­зованиях территориальные органы федеральных министерств и ве­домств, как правило, называются отделами, в мелких — отделениями. Во-вторых, федеральные министерства и ведомства РФ создают на местах свои территориальные органы, которые осуществляют пол­номочия, относящиеся к совместным предметам ведения Федерации и ее субъектов. Они обычно имеют аналогичные названия. В отличие от территориальных органов, федеральных министерств и ведомств, о которых речь шла выше, управления, отделы, отделения по вопро­сам совместного ведения могут создавать и отраслевые органы управ­ления субъектов РФ. Наконец, субъекты РФ могут создавать (в том числе в муниципальных образованиях) свои территориальные орга­ны исполнительной власти, наделенные полномочиями которые от­носятся к исключительной компетенции субъектов РФ («остаточные полномочия»). Такие органы могут быть созданы, например, в сфере использования природных ресурсов, не имеющих важного значения (например, карьерного песка).

Все территориальные органы одинаковых по своему профилю министерств, ведомств, департаментов (в субъектах РФ), их управле­ния, отделы, отделения подчинены вышестоящим на основе принци­па «вертикали исполнительных органов». Такая подчиненность будет иметь место и в том случае, если территориальные органы субъек­та РФ создаются по предметам исключительного ведения субъектов. Органы на местах будут подчинены органам субъекта РФ, но они не будут подчинены органам федеральных министерств, поскольку речь идет об исключительных полномочиях субъектов РФ, предусмотрен­ных Конституцией РФ.