§ 4. Финансовая поддержка культуры в условиях рынка

Хорошо известно, что в большинстве развитых рыночных стра­нах государство более трети валового продукта перераспределяет ме­жду различными секторами экономики, уделяя особое внимание тем, чья миссия находится в русле государственных приоритетов общест­венного и социально-культурного развития.

Тем самым государство признает и утверждает возможность су­ществования смешанной экономики в культуре, в которой продуктив­но уживаются и механизмы рыночной экономики и государственной поддержки, в данном случае, разрушая миф об альтернативе "рынок или государство".

Культура между государством и рынком

Государство и в условиях рыночной экономики, учитывая социальную значимость целого ряда секторов хозяйственной деятельности, продолжает поддерживать, например, такие сферы, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство и другие секторы хозяйства, на­прямую затрагивающие жизненно важные интересы человека.

Это связано, прежде всего, с тем, что большинства организаций социальной сферы испытывают экономическую недостаточность, обу­словленную их неспособностью к рыночной самоокупаемости и вынуж­денной привязанностью к государству. К этому сектору относятся и ор­ганизации культуры, которые в силу объективной зависимости от бюд­жетных средств хронически принадлежат к группе риска по выживаемо­сти.

Исторически сложившееся недофинансирование сферы культуры, в по­следние десятилетия усугубилось сопутствующей смешанной экономике платной деятельностью, доходы которой не могут рассматриваться в каче­стве источника благосостояния организаций культуры.

Именно это обстоятельство, с одной стороны, держит организа­ции культуры в "тисках" патернализма, понижающего мотивации ры­ночной активности организаций культуры, с другой - парализует дея­тельность постоянным, все усиливающимся давлением государствен­но-финансовых органов к сокращению материальной поддержки.

В девяностые годы наблюдалось очевидное ограничение хозяй­ственных свобод организаций, пользующихся бюджетными средства­ми. Как это ни парадоксально, но именно в рыночные времена в ре­зультате разработки нового бюджетного законодательства и введения казначейской системы экономическая самостоятельность учреждений упала даже ниже того уровня, который сложился в условиях плановой экономики. Культура стала жить во власти сметного финансирования. Ес­ли 90-е гг. были полны правительственными призывами к росту внебюд­жетной поддержки культуры, иллюзиями и надеждами переложить часть бюджетной ноши на плечи спонсоров и меценатов, то наступив­ший век ознаменован новыми неприятностями для культуры.

У властных органов сформировалась четкая установка на сокраще­ние числа организаций, деятельность которых требует постоянного бюджетного финансирования. За последние десять лет в культуре обо­значились и реализуются две новые тенденции. Одна из них связана с сокращением государственных расходов на учреждения культуры, че­рез механизм финансирования сиюминутных, формальных результа­тов работы, без учета результатов продолжительного жизненного цик­ла социализации (процесс введения человека в систему социального функционирования общества) и инкультурации (процесс придания личности общей культурной компетенции) человека.

Достижения этого результата, выражающего миссию учрежде­ний культуры, можно добиться в рамках единой государственной про­граммы социокультурного саморазвития и самосохранения общества, путем поддержки и объединения усилий всех отраслей культуры (в широком понимании): образования, искусства, религии, науки, средств массовой информации, книгоиздания, культурных институтов (музеев, библиотек, организаций досуга и т.д.).

Другая тенденция демонстрирует пристрастие финансовых ве­домств к финансированию лишь отдельных проектов и программ, пе­реходу к преимущественно проектным формам бюджетного финанси­рования, как панацеи от системного финансирования текущей деятель­ности организаций культуры.

При этом не принимается во внимание, что культура принадле­жит к тем секторам общественной жизни, где определить реальные результаты работы, не подменяя их сиюминутными выгодами, более чем сложно, а в режиме актуального времени, может быть, и совсем невозможно. Эти тенденции подтверждаются практикой приостановки (по требованию Минфина России) действия одной из важнейших ста­тей "Основ законодательства Российской Федерации о культуре", пре­дусматривающей государственное финансирование культуры в разме­ре не менее 2% средств федерального бюджета России и не менее 6% средств региональных и местных бюджетов.

Серьезность своих намерений финансовые ведомства подтверди­ли и в 2001-2002 гг., предприняв очередные шаги на пути к нецивили­зованному рынку: отменены имевшие место налоговые льготы и осу­ществляются меры, направленные на лишение организаций культуры их некоммерческого статуса с последующим преобразованием в унитарные организации. Реальнее стала и общая конфигурация бюджет­ной реформы, содержание которой в отношении культуры выражается незамысловатым тезисом: меньше бюджетных расходов и больше кон­троля над их использованием.

Культурные блага и их свойства

Экономическая политика, ориентированная на ликвидацию некоммерческого статуса ряда организации свойства науки, образования, культуры и здравоохранения, ведет к сокращению сети учреждений бюджетной сферы и замене содержательных смыслов их деятельности. А стремле­ние выстроить их в один ряд с прибыльными предприятиями перехо­дит границы даже самых одиозных моделей либеральной модерниза­ции экономики.

Однако следует признать, что необходимость реформирования сложившейся системы государственного финансирования учреждений культуры давно назрела. Прежде чем осуществлять реформы в культу­ре, следует разобраться в главном: какие услуги и продукты, для кого и каким образом производят учреждения культуры, и определить, какие из них будет финансировать государство, а какие останутся прерогати­вой самих учреждений культуры.

Укрупненно культурные продукты и услуги (их количество и формы определяются многообразием типов учреждений культуры) можно разде­лить на три группы, характер потребления которых выявляет их социально-экономический статус:

1. Продукты и услуги, которые население потребляет частный обра­зом, находя в них свой индивидуальный интерес и пользу для своего обуче­ния, творческого, спортивного совершенствования, развития и т.д. Сово­купный спрос на такие продукты и услуги полностью выявляется на рын­ке, а их производство и реализация обеспечивают их производителям оп­ределенный доход и не требуют привлечения бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот.

2. Продукты и услуги, которые имеют смешанные свойства - одно­временно несущие индивидуально-частную и социальную полезность. На такие продукты совокупная потребность и спрос формируется двумя факторами: платежеспособным спросом индивидуально-частных потре­бителей и заинтересованным спросом государства, которое из бюджет­ных средств, в форме прямых ассигнований и (или) налоговых льгот фи­нансирует производителей таких продуктов и услуг, в той части, которая имеет социальную значимость.

Например, для музеев и библиотек, клубных учреждений, организа­ций исполнительских искусств целесообразным является использование контрактных цен (фиксированная величина бюджетных расходов на услу­гу). В этом случае общая сумма контрактного финансирования определяется исходя из объема производства культурных услуг. Сами же контрак­ты, как правило, заключаются лишь для реализации конкретного проек­та. Аналогичным образом складываются отношения государства и с негосу­дарственными некоммерческими организациями.

Помимо прямых бюджетных ассигнований, величина которых также определяется на основе контрактных цен и в зависимости от объема произ­водства культурных услуг, этим организациям в соответствии с их статусом и за отказ от ориентации на рыночную конъюнктуру могут предоставляться налоговые льготы. Указанные льготы, вместе с тем, распространяются только на основную деятельность таких организаций.

3. При создании социально значимых культурных продуктов и ус­луг в частном секторе, а также унитарными предприятиями или негосу­дарственными некоммерческими организациями государство выступает в виде заказчика определенного проекта (создание новой постановки или концертной программы, пополнение коллекции музея или фондов биб­лиотеки, осуществление реставрации памятника культуры и т. п.).

В этом случае объем финансирования государственного заказа опре­деляется на базе детально обоснованной сметы расходов на осуществление данного проекта в результате тендера, в котором принимают участие его возможные исполнители. При этом контракты такого рода (государствен­ный заказ) являются исключительно разовыми.

Являясь учредителем организаций культуры, государственные органы управления культурой берут на себя всю полноту ответственно­сти за их текущую работу, органы управления предъявляет жесткие требо­вания не только к результатам деятельности этих организаций, но и к от­дельным ее составляющим и направлениям использования бюджетных средств. Необходимые ресурсы выделяются по смете доходов и расходов учреждения, постатейно утверждаемой учредителем с последующим кон­тролем ее исполнения. С учетом статуса этих организаций им предоставля­ются и соответствующие налоговые льготы.

Социально значимые продукты и услуги культуры являются важ­нейшим содержательным компонентом культуры и представляют собой исторически отобранные и аккумулированные в общественном сознании формы социально значимой деятельности и взаимодействия людей, не только с точки зрения утилитарной эффективности, но и поддержания тре­буемого уровня социальной консолидации сообщества, эффективных про­цессов регуляции коллективной жизнедеятельности.

Результаты деятельности библиотек и музеев (формирование и хранение фондов), организаций, занимающихся сохранением и рестав­рацией недвижимых памятников истории и культуры, различные орга­низации исполнительских искусств (формирование и сохранение ре­пертуара) и т.п., обеспечивают сохранение культурного наследия, созданного прошлыми поколениями, создают условия накопления и трансляции социального опыта будущим поколениям.

Сфера интересов государства в культуре

Совокупный материальный спрос на такие культурные продукты и услуги целиком определяется интересами и потребностями самого государства, которое обязано выделять их производителям необходимые бюджетные средства в виде прямых ас­сигнований и налоговых льгот. Государственные (муниципальные) учреждения культуры - это организации, учредите­лем которых является государство (муниципалитет).

Именно эти организации, созданные для выполнения опреде­ленной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, организация до­суга населения, сохранение и публичная демонстрация музейных кол­лекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры.

Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными ст. 120 ГК РФ и ст. 161 БК РФ) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

К компетенции государственной управленческой деятельности следует относить:

• систему изучения, постановки под охрану, реставрации, накоп­ления и сохранения, защиты от уничтожения и незаконного вывоза, а также обеспечения доступа для изучения специалистами и просвеще­ния населения предметов мирового и отечественного культурного на­следия;

• систему государственной и общественной поддержки функцио­нирования и развития художественной жизни в стране: помощь в соз­дании, демонстрации и реализации художественных произведений, их закупок музеями, частными коллекционерами, проведении конкурсов, фестивалей и выставок, организации профессионального художествен­ного образования, участие в программах эстетического воспитания де­тей, экономическая помощь художественным коллективам и объеди­нениям, помощь в обновлении фондов и инструментария художест­венной деятельности и т.д.;

• систему организации разнообразных форм организованного до­суга люде: клубная, кружковая и культурно-просветительская деятель­ность, как общего, так и специализированного профиля, организация спортивно-массовых и празднично-карнавальных зрелищ и мероприятий, самодеятельное творчество художественного и ремесленного про­филя и т.д.;

• популяризацию классических и этнографических образцов культуры и культурных ценностей в средствах массовой информации;

• международное культурное сотрудничество.

Основными органами, реализующими управленческие функции государства в сфере культуры, являются культурные институты, диф­ференциация которых вполне логично вписывается в перечисленные системы государственных интересов.

Скажем, институтами, занимающимися вопросами сбора и со­хранения культурного наследия, являются разнопрофильные музеи, библиотеки, архивы, историко-культурные заповедники и т.д. Инсти­тутами, занимающимися вопросами развития художественной дея­тельности, являются творческие союзы и объединения, художествен­ные и реставрационные мастерские, киностудии и кинопрокатные ор­ганизации, театры, концертные организации, цирки, клубные учрежде­ния, детские художественные и музыкальные школы, средние и выс­шие учебные заведения художественного профиля.

Однако не все перечисленные культурные институты админист­ративно относятся к ведению Министерства культуры и массовых коммуникаций.

Скажем, литература, архитектура, книгоиздательский комплекс, культурный туризм, игровой комплекс или являются автономными структурами, или относятся к другим ведомствам.

Еще недавно весьма развитая культурно-игровая и художественная система работы с детьми и подростками по месту жительства фактиче­ски перестала существовать, международное культурное сотрудниче­ство осуществляется главным образом центральными органами куль­туры.

Учреждения культуры как культурные институты

В непосредственном значении понятие "культурный институт" представляет собой определенную структуру в виде, учреждения, организации, которые выполняют функцию создания, хранения и институты трансляции культурно значимой продукции. Куль­турные институты выполняют многообразные функции, и в предыдущих главах уже рассматривалась их типология. Здесь же отметим, что при всем многообразии типов учреждений куль­туры, их функциональность связана с созданием культурных иннова­ций, регуляцией культурных норм, сохранением исторических рарите­тов, трансляцией социального опыта.

При этом некоторые функции реализуются по частям разными культурными институтам, а некоторые культурные институты выполняют сразу множество различных культурных функций²⁴. Культурные институты (в сфере обыденной культуры) являются основными инст­рументами коллективной и в той или иной мере планируемой и орга­низованной деятельности по производству, использованию, хранению и трансляции культурных продуктов.

Оптимизация бюджетного финансирования

Культурные институты представляют собой своеобразные "мастерские" по производству и обеспечению культуры, являются одним из наиболее значимых средств социального вос­производства сообщества, повышения потен­циала возможностей и перспектив его социокультурного развития. В этом контексте довольно странно звучит версия министра финансов демократического государства А.Кудрина о сокращении бюджетных расходов государства на культуру: "Те учреждения, которые не хотели бы, чтобы их внебюджетные средства контролировали, могут перейти на заказ. В этом случае они перестают быть чисто бюджетными"²⁵.

В этой ситуации вполне обоснованной является позиция многих ученых и всего культурного сообщества, которые считают, что:

• во-первых, под опекой государства должны находиться сме­шанные и социальные, культурные блага, имеющие социальную по­лезность;

• во-вторых, поддержка культурной деятельности осуществляет­ся с целью удовлетворения общественных интересов, не выявляемых рыночным путем, то есть с целью реализации культурной политики государства;

• в-третьих, сама эта поддержка может быть реализована как в форме прямых бюджетных ассигнований, посредством текущего фи­нансирования деятельности государственных учреждений и финанси­рования конкретных проектов негосударственных организаций, так и в виде налоговых льгот.

Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений культуры должно осуществляться на постоянной основе и предусматривать в учредительных документах этих организаций в виде бюджетных обязательств учредителя.

Усиленный поиск финансовыми ведомствами возможностей пе­рехода к преимущественно проектной форме финансирования куль­турной деятельности (включая госзаказ) и конкурсному порядку рас­пределения бюджетных средств не имеет перспектив, поскольку самосуществование и деятельность учреждений культуры, по сути, никак не вписываются в проектное финансирование.

Для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогатель­ных механизмов распределения бюджетных средств, включая финан­сирование целевых программ и инвестиционных проектов.

Установка на превращение конкурсной системы распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финанси­рования культурной деятельности означает не что иное, как требова­ние проведения масштабной институциональной реформы.

Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.

Сама по себе система финансирования культурной деятельности и даже вполне понятное стремление к разумной экономии бюджетных средств не могут быть причиной изменения правового статуса органи­заций культуры.

При этом без делегирования необходимых полномочий учрежде­ниям культуры посредством определения их миссии, выраженной в ус­тавных целях, реализовать культурную политику невозможно. В этом контексте было бы наивным думать, что культурная политика государ­ства может быть сведена к совокупности проектов и программ.

Данная позиция построена на двух мифах: первый берет начало в централизованной экономике недавнего прошлого с ее стремлением превратить хозяйствующие субъекты в дисциплинированных исполни­телей решений управляющего органа. В этом случае никаких полно­мочий делегировать не надо, ибо все решают задания сверху (в наибо­лее продвинутой форме - это госзаказ).

Второй - связан с отказом государства от проведения культур­ной политики в расчете на позитивные результаты рыночных механиз­мов саморегулирования¹.

Не имея перед ними бюджетных обязательств, государство реша­ет только текущие задачи, корректируя рынок за счет финансирования тех же самых госзаказов в форме поддержки конкретных проектов и программ.

Во всем цивилизованном мире парадигмы смешанной экономи­ки, признающей целесообразность вмешательства государства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется.

Именно к таким особым случаям, относится самый большой сег­мент культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы (ценностные суждения, формируемые поли­тической системой и демократическими институтами общества) опре­деляют стратегические цели и культурную политику государства.

Их реализация невозможна без делегирования соответствующих полномочий организациям культуры. Ориентируя созданные учрежде­ния на выполнение определенной культурной миссии, государство бе­рет на себя бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности.

Собственно, здесь и проходит та граница, за пределами которой культура оказывается во власти чисто рыночных механизмов.

Поэтому, признавая не очень приемлемым для многих организа­ций культуры существующий статус учреждения и думая о целесооб­разности проведения соответствующих институциональных реформ.

Предлагаем исходить из необходимости сохранения двух "родо­вых" признаков деятельности организаций культуры - наличия устав­ных целей, отражающих государственную культурную политику, и бюджетных обязательств государства по финансированию текущей деятельности этих организаций.

С указанных позиций надо подходить и к определению действи­тельной роли проектного финансирования культуры. Вместо чисто тактических попыток идеологического толка, направленных на пере­распределение бюджетной поддержки культуры в пользу конкретных проектов (это все тот же "бюджетный спазм"), следует признать прин­цип субсидиарности: в зону проектного финансирования нужно пере­водить лишь те задачи культурной политики, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности учреждений культуры.

К примеру, создание крупных информационных систем или про­ведение фестивалей, конкурсов и других мероприятий, направленных на сохранение единого культурного пространства, а также чисто инве­стиционные проекты, связанные с капитальным строительством, ре­монтом и т.п.

Таким образом, в практике финансирования учреждений культу­ры можно выделить четыре формы бюджетного финансирования: гос­заказ; проектное финансирование; финансирование сметы доходов и расходов; финансирование расходной сметы.

Контрольные вопросы и задания

1. На чем основывается утверждение о том, что государство обязано мате­риально поддерживать учреждения культуры?

2. Могут ли учреждения культуры функционировать без помощи государства?

3. Какие формы предпринимательства допустимы в деятельности учрежде­ний культуры?

4. Какие продукты культуры имеют индивидуально-частный характер по­требления?

5. Чем характеризуются социально значимые продукты культуры?

6. Функции учреждений культуры как культурных институтов.