§ 3. Альтернативные модели муниципального самоуправления в культуре

Вступление в силу закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон № 131-ФЗ) вскрыло огромное количество проблем, поставивших в сложные, по­рой тупиковые ситуации не только работников культуры, но и власт­ные структуры на местах.

Альтернатива: реформируем или закрываем

В законе декларируются благородные цели развития культуры, забота о людях, развития местного самоуправления, творческой активности населе­ния и многое другое. В этом смысле закон вызы­вает восторг и надежду на скорый выход отечественной культуры на небывало новый уровень своего развития. Однако за словесной декла­рацией отчетливо прослеживается главная линия - разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, муниципальными органами. Такое разграничение полномочий устраивало бы культур­ную общественность, если бы за этим не следовала реструктуризация бюджетного финансирования.

Точнее сказать, закон предусматривает передачу всей матери­альной базы учреждений культуры муниципальных районов и город­ских округов непосредственно на содержание и ведение поселений (сел, поселков, малых городов и т.д.).

Поскольку за содержание материальной базы, характер деятель­ности учреждений культуры будут нести ответственность руководи­тели этих объектов культуры (когда обретут статус юридического ли­ца) или другие органы поселения (общественные советы), то, соответ­ственно, и ликвидируются районные отделы управления культуры.

Преобразования в одном из самых массовых секторов культур­ной деятельности - муниципальной сети учреждений культуры - обу­словлены тремя реформами: административной, местного самоуправ­ления, бюджетной сферы как продолжения первых двух реформ.

Это означает, что более чем для 200 тыс. учреждений культуры требования административной реформы повлекут за собой структур­ные преобразования, которые выражаются в изменении прав собст­венности и финансирования. Реформа местного самоуправления представляет сложную проблему, поскольку в структуре учреждений культуры страны 90% составляют муниципальные организации куль­туры, основная часть которых расположена в сельской местности.

Законодатель разграничил доходные и расходные полномочия, обязав органы местного самоуправления самостоятельно принимать решения об объеме муниципальных услуг исключительно в пределах собственных бюджетов. (Нетрудно представить себе бюджет сего­дняшнего небольшого села или поселка.)

В процессе реформы принцип финансирования учреждений культуры по смете заменяется принципом финансирования услуг в соответствии с программным планированием. Основанием для за­купки услуг культуры становятся показатели их качества и эффектив­ности бюджетных затрат. Метод финансирования услуг культуры, а не учреждений, известен и эффективно работает в ряде европейских стран. Переход от "обезличенного" финансирования сети учреждений культуры по смете к финансированию результатов деятельности, без­условно, прогрессивный шаг в сторону рыночной экономики.

В тоже время известно, что из-за хронического в прошлом не­дофинансирования этой сферы материально-техническая база многих отечественных учреждений культуры находится в неудовлетвори­тельном состоянии, что ставит под сомнение возможность качественного повышения услуг культуры. Следовательно, финансирование по результатам работы обнажает многие анахронизмы прошлого и на­стоящего: дублирование и параллелизм в работе учреждений культу­ры, низкую эффективность, аморфность целей, задач, направлений и форм работы. В данном случае неминуемо произойдет и уже происхо­дит слияние, присоединение, перепрофилирование, ликвидация учре­ждений культуры.

Наилучшим вариантом смягчения последствий "шоковой тера­пии" в сфере культуры становятся рецепты (модели), разработанные самими работниками органов и учреждений культуры. Инвентариза­цию сети, ее очищение и оптимизацию целесообразнее всего провести изнутри, оградив ее от излишней "заботы" ретивых реформаторов.

Такие модели (рецепты) местного самоуправления в культуре уже разработаны и используются во многих регионах страны. Рас­смотрим одну из таких моделей, разработанную в Ставропольском крае¹, где как в зеркале отражаются возможные пути оптимального реформирования органов и учреждений культуры территорий страны.

Новая структура местного самоуправления

Новой структурой в системе местного самоуправления края является совет района - межпоселенческий управляющий орган. Это представительный орган, в который входят гла­вы поселений и избираемые представители гра­ждан поселения. В его компетенции находятся все организационные вопросы, связанные с жизнеобеспечением территории, кроме распо­ряжения финансами. Разграничение доходных и расходных полномо­чий происходит по мере разграничения объектов собственности. Из районного отдела культуры передается в собственность поселения имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящееся на его территории. Для этого проводится комплексная инвентаризация сети организаций культуры в муниципальном образо­вании, составляется их полный перечень с указанием правового стату­са, характеристик имущества, показателей деятельности и т.п.

2. Передача имущества происходит безвозмездно из государст­венной собственности субъекта федерации в муниципальную собст­венность муниципальных образований.

Из краевого уровня на уровень муниципального района осуще­ствлена передача:

• школ дополнительного образования;

• отделов культуры;

• центральных районных библиотек;

• районных методических учреждений по организации досуга населения.

Районные отделы культуры передали на уровень муниципально­го поселения имущество:

• сельских Домов культуры;

• филиалы библиотек централизованной библиотечной системы.

При подготовке документов по безвозмездной передаче имуще­ства, в связи с разграничением полномочий, возникают проблемы, мешающие составлению полного реестра имущества учреждений.

Дело в том, что далеко не все учреждения культуры на момент передачи являются юридическими лицами, а значит, не внесены в имущественные реестры Министерства имущественных отношений (Комитеты по имущественным отношениям).

Опыт внедрения местного самоуправления показал, что, напри­мер, центральная библиотека, являясь юридическим лицом, ежегодно отчитывается перед Минимуществом только за принадлежащее ей имущество, в состав которого не включены филиалы библиотеки.

Для устранения этих коллизий необходимо составить подроб­ный перечень имущества филиалов библиотеки, проверить и зареги­стрировать его в Минимуществе и утвердить правовой акт правитель­ства субъекта Федерации на передачу этого имущества.

Не меньшие подводные течения возникают с определением ве­домственной подчиненности учреждений дополнительного образова­ния. Известно, что средства на дополнительное образование в бюдже­те районного звена включаются в раздел "Образование". Отделы куль­туры, образования и финансовые органы района решали, какая доля из этих денег пойдет на общее образование, подведомственное органам образования, а какая будет выделена учреждениям дополнительного образования, подведомственных отделу культуры.

Однако в Законе № 131-фз разграничение этих статей также не предусмотрено, поэтому, в жестких условиях финансирования прак­тически невозможно будет истребовать средства на содержание тра­диционных для культуры учреждений дополнительного образования (музыкальные, художественные школы, школы искусств), входящих в сеть учреждений культуры. Это может означать, что они станут ча­стью другой системы - системы образования. Между тем в бюджете средства на методическую, координационную работу, подготовку, пе­реподготовку и аттестацию кадров, организацию семинаров в сфере культуры закладываются по отрасли "Культура". В связи с ликвидаци­ей отделов культуры возникают новые проблемы:

• сохранения имеющихся квалифицированных кадров;

• подчиненности учреждений дополнительного образования;

• работы с кадрами, подготовкой, переподготовкой и повышени­ем квалификации руководителей и специалистов сельских учрежде­ний культуры;

• организации деятельности учреждений, выполняющих межпо­селенческие функции: Центральной библиотеки, РДК, методических центров, обеспечивающих информационно-методическую поддержку, проведение районных семинаров, мастер-классов, участие коллекти­вов в районных, областных фестивалях и конкурсах, занимающихся проведением, праздников, государственной статистической отчетно­стью и т.д.

Управление культурой муниципального района

Практика показывает, что в ходе формирования годовых муниципальных бюджетов началась массовая ликвидация районных отделов культуры, что повлекло за собой дробление на мелкие сетевые единицы, которые не могут быть зарегистрированы в качестве самостоятельных организаций, а следова­тельно, не имеют основания для расходных обязательств.

В регионах, где органы культуры, творческая общественность выступили провайдерами между властью района, субъекта Федерации и поселения, удалось найти законодательные основания для решения многих вопросов культурного строительства. Основную роль в этом играет фактор власти.

Примечательно, что в районах, где не удалось сохранить отделы культуры, немалую роль сыграл субъективный фактор. Понимание важности культуры, обеспечивающей имидж территории, стабиль­ность общественного и культурного развития формируется главами администраций районов и зависит от их личного авторитета, или от­сутствием того и другого.

Для решения финансовых проблем, выравнивания бюджетной обеспеченности, пополнения доходов муниципальных районов и по­селений в субъектах Федерации создаются стабилизационные фонды. Получение дотаций для сферы культуры будет зависеть от руководи­телей, которые сумеют обосновать и доказать их необходимость.

Усилия органов культуры направлены на то, чтобы сохранить на уровне района систему методического руководства по координации и организации культурно-досуговой деятельности, развития народного творчества и организации библиотечного обслуживания.

Министерство культуры Ставропольского края, например, за период реализации Закона № 131-фз разработало модель управления культурой муниципального района и основные функции структурных подразделений отдела культуры и учреждений, выполняющих на уровне района межпоселенческие функции (схема 3). Главам админи­страций районов направлена измененная структура администрации муниципального района, в которой отдел культуры представлен как орган с правом юридического лица. Отдел культуры муниципального района, исполняя переданные от поселений полномочия, обеспечивает деятельность учреждений культуры по библиотечному обслуживанию и организации досуга населения. Структура отдела культуры состоит из следующих подразделений:

• зав. отделом культуры (входит в аппарат администрации рай­она);

• централизованная бухгалтерия отдела культуры;

• технический персонал.

На отдел культуры муниципального района возложены функ­ции:

• формирования и реализации культурной политики, обеспече­ния благоприятного высокого имиджа территории и создания межна­циональной и социальной стабильности;

• координации и контроля выполнения полномочий, передан­ных от поселений по организации досуга населения, библиотечному обслуживанию, дополнительному образованию;

• правового регулирования: подготовка нормативных право­вых документов, регулирующих деятельность учреждений культуры района, договоров, соглашений; участие в формировании бюджета района;

• контроля над использованием финансовых средств учрежде­ний культуры;

• разработки и организации выполнения целевых комплексных программ развития и сохранения культуры района, участия в разра­ботке и реализации иных социальных программ;

• создания межпоселенческих фондов для решения отраслевых задач и оптимального Использования средств этих фондов;

• участия в межрегиональном, всероссийском и международ­ном культурном сотрудничестве;

• осуществления связей со средствами массовой информации;

• осуществления мер по социальной защите работников учре­ждений культуры;

• решения вопросов кадровой политики, подбора и расстанов­ки специалистов;

• участия в создании, реорганизации и ликвидации учрежде­ний культуры;

• осуществления контроля над подготовкой к аттестации и ак­кредитации учреждений дополнительного образования;

• аттестации руководителей учреждений культуры и дополни­тельного образования;

• поощрения работников культуры и дополнительного образо­вания министерством культуры региона;

• отчетности о деятельности учреждений на коллегии мини­стерства культуры региона и администрации муниципального района.

Для координации деятельности клубных учреждений культуры и осуществления методического обеспечения культурных проектов и программ, праздников, фестивалей, развития народной культуры и других мероприятий создается межпоселенческое социально-куль­турное объединение, с правом юридического лица, в структуру кото­рого входят:

• отдел организационно-методической и творческой деятельно­сти;

• отдел внестационарного обслуживания (организация культурно-досугового обслуживания поселений, сельскохозяйственных кам­паний, работа с инвалидами, ветеранами, благотворительная деятель­ность).

Основные функции межпоселенческого социально-культур­ного объединения заключаются в следующем:

1. Координация деятельности учреждений культуры. Функция координации предполагает взаимодействие с органами местного самоуправления, исполнительной власти субъекта РФ, ведомственными учреждениями культуры, общественными объединениями и иными организациями.

Регулирование деятельности означает стратегическое планиро­вание, обеспечение финансовыми средствами, правовое регулирова­ние, социальную защиту, информационную поддержку, методическую помощь, кадровое обеспечение, мониторинг, фандрайзинг и т.д.

2. Осуществление планирования работы структурных подразде­лений и отделов с учетом задач по реализации культурной политики на территории района.

3. Организация и проведение праздников, конкурсов, фестива­лей и участие в иных творческих проектах на территории района.

4. Информационно-методическое обеспечение деятельности уч­реждений.

5. Организация работы повышения квалификации специалистов клубных учреждений в краевом (областном) Центре дополнительного образования и повышения квалификации работников культуры, ис­кусства и кино в региональном Доме народного творчества; ведение архива, статистики по кадровой политике.

6. Содействие в развитии народного творчества: проведение районных семинаров, конференций, школ передового опыта, мастер-классов.

7. Обеспечение участия самодеятельных творческих коллекти­вов района в региональных, Всероссийских и международных конкур­сах и фестивалях.

8. Организация работы учреждений по реализации социальных

программ района.

9. Организация инженерно-технического обслуживания транспорта, доставка кинофильмов, ремонт и наладка кинооборудования, вопросы охраны труда, технической и пожарной безопасности, ГО и ЧС, лицензирование учреждений.

10. Организация работы по внестационарному обслуживанию (АКБ) поселений, сельскохозяйственных компаний, работа с социаль­но незащищенными слоями населения совместно с социальными службами района, благотворительная деятельность.

11. Организация работы по составлению государственной стати­стической отчетности, утвержденной Госкомстатом РФ, по форме 7нк в органы статистики и Министерство культуры региона.

Таким образом, создание межпоселенческого социально-куль­турного объединения обеспечивает делегирование поселениям части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправ­ления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (п. 4 ст. 15 Закона № 131).

Объем передаваемых поселениями на уровень муниципального района полномочий устанавливается с учетом таких факторов, как степень отдаленности от областного центра, состояние бюджета рай­она и входящих в него поселений, их статуса (городское или сельское) и др.

Передача функций предоставления услуг культуры поселениям позволяет на районном уровне сосредоточить координационные, ин­формационные, методические и другие функции.

Это дает возможность частично реализовывать функцию пре­доставления услуг культуры жителям тех поселений, которые не в со­стоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, и даже создания учреждений культуры районного значения (РДК, РМЦ и др.), и различные типы объединений.

В тех случаях, когда учреждение выполняет функции оказания услуг культуры межпоселенческого характера в рамках муниципаль­ного района, но расположено на территории другого муниципального образования (городского округа), может быть образована межмуниципальная организация.

В этих целях органы местного самоуправления муниципальных образований могут принимать соответствующие нормативные право­вые акты или заключать договоры и соглашения (п. 4 ст. 8 Закона №131).

Практика показывает, что возможны варианты присоединения (слияния) небольших учреждений культуры, не имеющих прав юри­дического лица, и наделения которых подобным статусом нецелесо­образно, к другим учреждениям путем создания различных типов объ­единений. Это могут быть отраслевые и межотраслевые объединения:

• централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные системы;

• социально-культурные, культурно-образовательные, культур­но-спортивные и т. п. объединения.

Межотраслевые объединения могут оказаться эффективными, однако они могут столкнуться со сложностями в выстраивании отно­шений с органами управления и предоставлении статистической от­четности в том случае, если органы управления узко специализирова­ны (не наделены полномочиями в смежных сферах).

Создание объединений должно сопровождаться заключением соглашений между муниципальным районом и поселениями, о совме­стном пользовании имуществом учреждений культуры, входящих в состав объединения (централизованной системы).

Контрольные вопросы и задания

1. Сущность реформ муниципальной сети учреждений культуры.

2. Основные функции межпоселенческого социально-культурного объединения.

3. В чем разница между финансированием услуг культуры и финансированием учреждений культуры ?

4. Графически изобразите структуру межпоселенческого социокультурного объединения.