Концепция

Концепция финансирования по результату

Реальная ситуация и вероятные последствия

Решение основных проблем функционирования бюджетного сектора

При существующей системе сохра­няются возможности для принятия бюджетными учреждениями денеж­ных обязательств и, как следствие, для накопления несанкционирован­ной кредитной задолженности, ответственность, за оплату которой ло­жится на бюджет.

Превышение лимита если и допускается, то в пределах утвержденного на основе закона о бюджете кредита, тогда как лимит утверждается практически в текущем месяце. Обязательства же учреждения обычно возникают раньше. Так что уменьшение финансирования (лимита) по сравнению с утвержденным кредитом - это не вина учреждения. Превышение же утвержденного кредита может быть ограничено чисто административной мерой: наказанием директора.

Наличие возможности распоряже­ния внебюджетными доходами соз­дает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении плат­ных услуг, но нивелирует ее в отно­шении качественного осуществле­ния основной деятельности. Следст­вием этого является снижение объ­ема предоставления и качества госу­дарственных (муниципальных) ус­луг.

Платные услуги - вынужденная мера для целого ряда учреждений (например, по закону услуги библиотек бесплатны). При достаточном финансировании учреж­дения из бюджета нет необходимости специально при­бегать к платным услугам. С другой стороны, в целом ряде учреждений так называемые платные услуги встроены в основную деятельность и не являются чем-то дополнительным. Например, входная плата в музей. Доходы от этой деятельности в конечном счете идут на финансирование мероприятий, которые музей не прово­дить не может, а из бюджета денег на нее не получает: например, реставрация коллекций или организация выставок. Снижение качества и объема услуг если и происходит (а происходит ли?), то не столько от увлече­ния платными услугами, сколько от снижения бюджетного финансирования основных функций учреждения.

Отсутствие оценки объема внебюд­жетных доходов при определении бюджетных ассигнований приводит к резкой дифференциации финансо­вого положения бюджетных учреж­дений. Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, кото­рые вполне приспособлены к суще-ствованию в рыночных условиях, препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят негосударственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе.

Для оценки финансового положения учреждения доста­точно простого аудита. А "квазибюджетные" учрежде­ния, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, похоже, такое же изобретение концепции, как и все остальное. Но даже если они и есть где-то в природе, то это лишь подтверждает правило и не ведет автоматически к предложенной реформе. Соб­ственно примеров, когда снижение объема финансирования одних учреждений привело к заметному его увеличению для других, нет.

Действующий механизм сметного финансирования является неэффек­тивным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджет­ного учреждения.

При сметном финансировании результатом выступает не эффективность учреждения, а поддержка его существо­вания как такового. И оно в целом учитывает мини­мальные текущие потребности учреждений. Результаты же деятельности бюджетного учреждения - как соци­ально ориентированные сервисы - никогда не определя­лись. Как можно судить об эффективности того, для чего нет критериев? К тому же сметы, по которым вынуждены жить бюджетники, не ими придуманы.

Производство государственных (муниципальных услуг) на рыноч­ной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед част­ным сектором, лишающие их сти­мулов к сокращению издержек, свя­занных с производством государст­венных (муниципальных) услуг.

Бюджетные учреждения, как правило, не конкурируют с аналогичными частными, так как это разные среды.

Частный капитал идет туда, где предполагается прибыль. Бюджетные же учреждения существуют не для извлечения прибыли, а для оказания услуг социального характера. Да и о какой конкуренции между бюджетными учреждениями идет речь? В сельском округе – одна библиотека, один клуб, одна больница. Стимулов к сокращению издержек при существующем финансировании действительно нет. Однако их можно достичь и при существующих формах собственности.

Отсутствие правовой регламента­ции действий администрации бюд­жетного учреждения по распоряже­нию доходами от предприниматель­ской деятельности приводит к неэф­фективному использованию этих средств и приобретенных за их счет финансовых и нефинансовых акгивов.

Неэффективность использования дополнительных дохо­дов — очередная химера, так как критерии эффективно­сти не определены. Злоупотребления не преодолеваются финансово-бюджетными регламентациями. Это область нравственности или уголовной ответственности. На сегодня сверхдостаточно правовой регламентации дей­ствий администрации бюджетного учреждения, если речь идет только о порядке расходования финансовых средств.

Недостатки действующего механиз­ма бюджетного финансирования по­рождают практику взимания с гра­ждан нелегальных платежей за го­сударственные (муниципальные) услуги, которые должны предос­тавляться бесплатно.

Это происходит именно из-за отсутствия финансирова­ния, а не из врожденной порочности или злонамеренно­сти работников бюджетных учреждений, и во многом проблема нравственности, а не вопросов совершенства или несовершенства "механизма".

Сохраняется ситуация, при которой распределение средств бюджета од­ного уровня государственной вла­сти осуществляется организациями, административно подчиняющими­ся другому уровню бюджета.

Налоги платят все трудящиеся. И какая им разница, ходят они в сельскую или федеральную библиотеку. Однако уже есть примеры, когда ретивые местные на­чальники серьезно размышляют над тем, как не пустить в областную библиотеку жителей муниципального обра­зования, то есть города - областного центра, где она расположена!

Наличие значительного числа ведо­мственных учреждений здравоохра­нения, образования, науки вызыва­ет неоправданное дублирование фу­нкций и нерациональное использование государственной собственности.

Ведомственные учреждения приближены к интересам ведомства, что по-своему оправдано. Дублирование же функций (каких?), может быть, меньшее из зол, так как появляются альтернативы для граждан и общества при­бегать к услугам разных учреждений? (Хотя выше шла речь о том, что конкуренции не хватает). Что касается государственной собственности, то что может быть более нерационально, как многолетнее нефинансирование ремонта и содержание помещений, в которых нахо­дятся бюджетные учреждения? Не говоря уж о том, что вновь созданные объекты можно по пальцам пересчитать.

Недостаточна ориентация главных распорядителей бюджетных средств на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных общественно значимых результатов.

Так, может, адресовать главным распорядителям вопросы, на которые ежедневно вынуждены отвечать исполнители? А еще лучше упразднить их - главных - если они даже ориентироваться не умеют достаточно? Вот это была бы экономия бюджетных средств!

Преобразование в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (СГМНО) позволит:

Создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти.

Разделение между ними существует и сейчас. Гораздо важнее понять, как закрыть реальный разрыв между заказчиком услуг (учредителем - органом власти и управления), производителем (бюджетным учреждением) и потребителем (юридическим и физическим лицом, которое пользуется услугами бесплатно). Но об этом в концепции ни слова. Хотя про "контрактные отношения организаций с органами государственной власти" - это здорово, и об этом ниже

Формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие запросам потребителей. В отличие от традиционных учреждений, работающих на основании типовых отраслевых положений, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы.

В принципе, это возможно и сейчас, типовые положения предусматриваются и редактируются применительно к условиям работы учреждения и запросам на селения. Хотя вообще-то потребители испытывают - потребность в услугах, а не в "структуре и механизмах управления".

Стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих - организаций.

Из изменения организационно-правовой формы это никак не следует. Собственность остается государственной, услуги учреждений - неприбыльными. Кто и

зачем будет их инвестировать? И для расширения источников финансирования тоже нет стимула, если учреждение/руководитель лишаются права самостоятельного распоряжения этими средствами.

Использовать как средство решения задач реструктуризации сложившейся сети учреждений и выведения из государственного сектора тех организаций, финансирование которых по смете представляется нецелесообраз­ным.-

Это фактическое сокращение под видом реструктуризации! (О критериях же целесообразности ниже).-

Применять для решения задачи оптимизации численности и состава ее работников.

"Оптимизация численности" - уже происходит де факто: уходят квалифицированные специалисты, а их место занимают неудачники и недоучки, целям свертывания продуктивной деятельности в социальной сфере.-

Создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг.-

Соучастие населения в оплате социальных услуг достигается не только прямой оплатой, но - что важнее - через открытость бюджетов, из которых финансируется деятельность бюджетных учреждений, и общественный контроль за их деятельностью.-

Создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Опять же про эффективность бы сначала договориться. А условия давно известны: заработная плата и условия труда, соответствующие хотя бы законодательству и социальным стандартам, а также смысл деятельности.

Таким образом, преобразование учреждений в новую форму специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов, основанных на расширении финансовой самостоятельности организаций и одновременно обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности.

Откуда взялась финансовая самостоятельность, если распоряжение бюджетными средствами строго зарегламентировано кредитами-лимитами, а внебюджетные поступления - фактически изъяты в бюджет? Внедрение экономических механизмов не опирается на представления об общественно значимых результатах, личную заинтересованность руководителя в повышении хотя бы финансовой (не путать с социальной) эффективности деятельности, кадры, способные это осуществить. Сохраняется и даже усиливается вмешательство в деятельность учреждения со стороны учредителя, который по-прежнему не решил, что значимо для него, а что -для населения.