5.3. Международный контроль

в отдельных отраслях международного права

Международный контроль за выполнением международно-правовых норм о правах человека<1>. В настоящее время вряд ли можно подвергать сомнению тот факт, что защита прав и свобод человека перестала быть делом только внутригосударственным, она стала объектом регулирования и международного права.

--------------------------------

<1> В настоящей главене рассматривается механизм международного контроля региональных международных соглашений по защите прав человека.

После окончания Второй мировой войны международное право достигло заметных успехов в разработке и кодификации норм в области защиты прав человека.

Провозглашение в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларацииправ человека, затем принятие в 1966 г. Международных пактов о правах человека оказали существенное влияние на процесс кодификации международно-правовых норм по множественным направлениям в данной сфере. Это касается запрещения геноцида, апартеида, расовой дискриминации, применения пыток, защиты женщин и детей, трудящихся мигрантов и других сторон экономической, политической, социальной, культурной жизни человека. По этим же вопросам было принято множество региональных документов.

В настоящее время, как справедливо заметил Генеральный секретарь ООН, задача состоит не столько в том, чтобы разрабатывать новые международно-правовые нормы в данной области, сколько в принятии государствами соответствующих внутренних законодательных актов и в практическом их осуществлении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Всемирная конференция по правам человека. Нью-Йорк: ООН, 1995. С. 5 - 19.

В системе ООН, буквально после принятия ее Устава, были учреждены специальные органы по защите прав человека - Комиссия по правам человека (1946 г.) и Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (1947 г.). В соответствии с Международными пактами 1966 г. были образованы два Комитета по правам человека, затем в соответствии с другими международными соглашениями были созданы шесть конвенционных комитетов: по ликвидации расовой дискриминации, по ликвидации дискриминации в отношении женщин, против применения пыток, по правам ребенка, по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, по защите прав инвалидов. В 2011 г. предполагается учреждение Комитета поКонвенциидля защиты всех лиц от насильственных исчезновений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г.

Утвержденный в соответствии с РезолюциейГенеральной Ассамблеи ООН 48/141 от 20 декабря 1993 г. Верховный комиссар ООН по правам человека является высшим должностным лицом ООН, несущим основную ответственность за деятельность организации в области прав человека.

Наряду с проводимыми наблюдениями, экспертизами, исследованиями по вопросам осуществления государствами законодательных и практических мер по защите прав и основных свобод человека названные органы, комитеты и создаваемые рабочие группы рассматривают многочисленные жалобы как самих государств, так и неправительственных организаций, отдельных физических лиц. Более того, государства - участники конвенций по правам человека на регулярной основе представляют в созданные конвенционные комитеты доклады или ответы на запросы о проводимых мероприятиях внутри страны по данному вопросу.

Однако конвенционный механизм контроля за выполнением международных соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются государствами несвоевременно. Во многих докладах информация носит поверхностный характер и объективно не отражает положение дел с правами человека в стране. Более того, многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают для государств определенные трудности <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 82 - 83; Ломакина М.В. Международная защита прав женщин // Московский журнал международного права. 1996. N 3. С. 40 - 41; Melander J. Monitoring Humanitarian Law and Human Rights // Центральная и Восточная Европа. Проблемы прав человека и демократии. М., 1995. С. 258 - 265; Права человека: история, теория и практика. М., 1995. С. 258 - 263.

Анализ контрольного механизма международных конвенций по правам человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретическом аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Но, как отметил В.А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов. В результате расширения объема получаемой от государств информации комитеты зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только комитеты, но и другие органы ООН, специализированные учреждения, занимающиеся вопросами защиты прав человека. Эффективность работы комитетов понижается вследствие несвоевременной, необъективной и неполной информации, представляемой государствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карташкин В.А. Указ. соч. С. 82 - 83.

Принимая во внимание, что подготовка, представление и рассмотрение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы комитетов предложили разработать "сводные руководящие принципы". В них страны должны представлять информацию о своей правовой системе и политической структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают для того, чтобы ознакомить правительственные органы и общественность с правами, провозглашенными в документах по правам человека.

По мнению руководителей комитетов, подготовка единого "стержневого" документа, который затем будет только обновляться и представляться Секретариату ООН для распространения среди всех органов, значительно облегчила бы работу государств и позволила бы им избежать дублирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гали Бутрос Бутрос. ООН и права человека. М., 1995. С. 70.

Как известно, конвенционные комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь принимать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств. Добросовестное выполнение рекомендаций находится в зависимости от тесного сотрудничества комитета экспертов и государств - участников соответствующих конвенций.

Б.Б. Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во внимание недостатки контрольного механизма международных документов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека.

По его мнению, цель такой реформы состояла бы в рационализации процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В.А. Карташкина и экс-Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Б.Б. Гали предложил начать с представления государствами всеобъемлющего единого доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют. Последующим этапом в реформировании явилось бы создание единого механизма для контроля за соблюдением международных документов о правах человека, т.е. единого технического органа с временно-постоянным статусом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гали Бутрос Бутрос. ООН и права человека. С. 158 - 159.

Нам представляется, что можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее принятые конвенции в целях реформирования контрольного механизма и создания в системе ООН единого для всех конвенций Органа по правам человека, наделенного правом рассматривать жалобы как государств, так и индивидов, коллективов, неправительственных организаций. По структуре данный Орган для рассмотрения жалоб мог бы иметь соответствующие отделы. По существу, для государств отпала бы необходимость представления многочисленных докладов. Все данные были бы сконцентрированы в одном месте, что позволило бы более эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав человека. Принимая во внимание, что человек - самое ценное существо земной цивилизации является объектом защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в соответствии с УставомООН - всего мирового сообщества, то следовало бы наделить данный Орган правомочиями выносить обязательные для государств - участников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.

В докладе "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" Генеральный секретарь ООН отметил снижение эффективности работы Комиссии по правам человека. Государства-члены, по его мнению, стремятся стать членами данной Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы оградить себя от критики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/59/2005. Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех", март 2005 г.

Генеральным секретарем ООН было предложено расформировать Комиссию и заменить ее меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

15 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию об утверждении в Женеве Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи вместо Комиссии по правам человека.

В состав Совета на основе тайного голосования большинством членов Генеральной Ассамблеи были избраны 47 государств. При этом был соблюден принцип справедливого географического распределения: для группы африканских государств - 13 мест; для азиатских государств - 13; для восточно-европейских государств - 6; для государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 и для западно-европейских и других государств - 7 мест. При этом члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Опалева С.А. Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека в международном праве // Гражданин и право. 2008. N 10.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Особенность Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека - это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах - членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства - члены ООН <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно об особенностях работы Совета по правам человека см.: Мальгинов О.С. Совет по правам человека - новый этап развития правозащитной системы ООН // Российский ежегодник международного права, 2008. СПб., 2009. С. 221 - 224.

12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодичный период 18 новых членов Совета по правам человека.

Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. учредила Консультативный комитет Совета ООН по правам человека в составе 18 экспертов, который заменил Подкомиссию по поощрению и защите прав человека. Являясь мозговым центром Совета, эксперты Комитета выступают в своем личном качестве.

Как подчеркивалось на Венской всемирной конференции по правам человека, международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием (ч. 1 п. 5Венской декларации и Программы действий).

Появление сегодня концепции, согласно которой международное сообщество может защищать конкретные права человека, действительно является одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений международного права.

Международный контроль по обеспечению норм международного гуманитарного права. В международном праве само понятие и название международного гуманитарного права сформировались сравнительно недавно, хотя правовые нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 1864 г. с принятием первой Женевской конвенции об участи солдат, раненных на поле боя, и Санкт-Петербургской декларации 1868 г. об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль. Затем были приняты Гаагские конвенции 1899 и1907 гг.о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 г. - известные Женевские конвенции. Большим достижением международного гуманитарного права стало принятие в 1977 г. Дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Международное гуманитарное право тесно соприкасается с правами человека и его основными свободами. Если нормы международного гуманитарного права направлены на решение гуманитарных проблем, возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и немежгосударственного характера, то защита прав человека и основных его свобод затрагивает всестороннюю деятельность человека независимо от вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм международного гуманитарного права вытекает не только из действующих конвенций в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.

В соответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servandaгосударства - воюющие стороны обязаны соблюдать гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.

В течение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг.о законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основными правовыми актами, в том числе по защите гражданского населения во время войны <1>.

--------------------------------

<1> О значении названных международных документов см.: Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов // МККК. М., 2000; Сассоли Марко, Бувье Антуан. Правовая защита во время войны // МККК. М., 2000. Т. I - III.

Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению международных гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 1949 г. и в Дополнительном протоколеI к ним 1977 г.

Женевские конвенции (ст. ст. 8 I-IIIКонвенции,ст. 9IV Конвенции) предусматривают, что они будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц <1>, на которые возложена охрана интересов сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы смогут кроме своего дипломатического или консульского персонала назначать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать в пределах максимальной возможности работу представителей или делегатов Держав-Покровительниц.

--------------------------------

<1> "Держава-Покровительница", согласно Дополнительному протоколуI, означает нейтральное государство или другое государство, не являющееся стороной, находящейся в конфликте, которое было назначено стороной, находящейся в конфликте, и признано противной стороной и которое согласилось осуществлять функции, возлагаемые на Державу-Покровительницу в соответствии с Конвенциями и ДополнительнымпротоколомI.

В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государства, которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об этом говорится в ст. ст. 11, 12 Женевских конвенций 1949 г.

Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности в случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия.

С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности, властей, на которых возложена забота об участи раненых и больных, потерпевших кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых лиц, а также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории.

Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения или толкования положений Женевских конвенций 1949 г.

Включая в Женевские конвенции 1949 г. контрольный механизм в виде института Держав-Покровительниц, участники дипломатической конференции возлагали на него большие надежды по обеспечению положений всех четырех конвенций. Однако этот институт практически полностью перестал функционировать с момента его официального принятия.

Международный контроль предусмотрен также в ст. 90Дополнительного протокола I, согласно которой для расследования фактов серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международная Комиссия, состоящая из 15 членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающих в личном качестве.

Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и ПротоколаI, так и в оказании добрых услуг по восстановлению уважительного отношения к названным международным документам.

Следует отметить ограничение диапазона международного контроля со стороны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и отсутствием надлежащей реализации ее выводов. В других ситуациях Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с согласия сторон.

Как справедливо подчеркнул М. Сагер, поскольку это требование о согласии, содержащееся в общей статье Женевских конвенций 1949 г., представляет собой неизбежную уступку "святому" принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сагер М. Контрольные механизмы в международном гуманитарном праве // Советский журнал международного права. 1991. N 3 - 4. С. 26 - 27.

Более того, обязательный характер решений Комиссии по итогам расследования фактов, связанных с нарушением Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, относится только к государствам, которые сделали заявление согласно ст. 90, а их немного <1>.

--------------------------------

<1> Международная комиссия по установлению фактов впервые была официально создана в 1991 г. 28 февраля 1997 г. компетенцию Комиссии признали 49 государств (Международный журнал Красного Креста. 1997. N 15. С. 252).

Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций 1949 г. разработан довольно слабо. Такое суждение было высказано и членами Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в том, что осуществление контроля целиком ставится в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан международный механизм контроля за выполнением положений как Гаагских, так и Женевских конвенций, Дополнительных протоколов IиII, учитывающий прерогативное международное значение защиты основных прав и свобод человека при вооруженных конфликтах.

В 1977 г. на дипломатической конференции при обсуждении механизма международного контроля, который предусматривался бы в Дополнительном протоколеI, ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, однако консенсус не был достигнут.

Несовершенство механизма контроля международного гуманитарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Melander G. Monitoring Humanitarian Law and Human Rights // Central and Eastern Europe. Problems of Human Rights and Democracy: Materials of the UNESCO International Conference. Moscow, 1995. P. 258 - 265.

Дополнительный протоколII к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, не содержит правовых норм по осуществлению международного контроля за выполнением ст. 3 всех четырех Женевских конвенций и ДополнительногопротоколаII, как это предусмотрено в ДополнительномпротоколеI.

В Дополнительном протоколеII не нашли отражения такие вопросы, как коллективная и индивидуальная ответственность за нарушения, а также роль третьих сторон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, положение ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., согласно которому беспристрастная гуманитарная организация, такая как Международный комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте.

Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональным организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля, как наблюдение за выполнением договоренностей конфликтующих сторон по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций ООН с региональными организациями по стабилизации положения в "горячих" точках, решение гуманитарных проблем.

МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество в целях заключения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения (перемирие, короткое перемирие) или для создания санитарных и безопасных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт сторон по гуманитарным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Харрафф-Тавель М. Деятельность МККК в обстановке насилия внутри страны // МККК. М., 1995. С. 36.

Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контрольного механизма международного гуманитарного права роль Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного комитета Красного Креста в соответствии с УставомДвижения 1986 г. иУставомМККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать <1>. Государства обязаны обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и разнообразными средствами контроля за соблюдением международных гуманитарных норм.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Франсуа Бюньон. Международный комитет Красного Креста и защита жертв войны // МККК. М., 2005.

Хотя международное право запрещает обращаться к войне как к средству разрешения международных споров, все же государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (агрессивных и оборонительных).

Заслуживает определенного внимания контрольный механизм недавно принятой Конвенции по кассетным боеприпасам от 30 мая 2008 г.

В соответствии с указанной Конвенцией каждое государство-участник обязуется уничтожить или обеспечить уничтожение все кассетных боеприпасов. Каждое государство-участник представляет Генеральному секретарю ООН доклад с информацией о национальных мерах по осуществлению Конвенции. Государства-участники регулярно собираются на совещания для рассмотрения и решения вопросов, связанных с применением или осуществлением Конвенции. Кроме того, по инициативе Генерального секретаря ООН для рассмотрения действия Конвенции через пять лет после вступления ее в силу предусматривается созыв конференции государств-участников, а в последующем такие конференции будут созываться Генеральным секретарем ООН по просьбе одного или нескольких государств.

Пока на разных континентах земного шара происходят межэтнические конфликты, которые сопровождаются многочисленными жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией человечных гуманитарных норм будет возрастать. Этот фактор, принимая во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу поиска таких методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на защиту человеческой жизни, а не ставились в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного соглашения государств в рамках международной конференции. Осуществление функций международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права можно было бы передать специально созданному органу с наделением полномочиями посещать любые объекты, с последующим обсуждением материалов проверки в органах региональных организаций или в органах ООН с участием сторон в конфликте с целью достижения выполнения международных соглашений.

Международный контроль в международном праве окружающей среды. Возникновение в системе международного права новой отрасли права окружающей среды вряд ли подлежит оспариванию, тем более если учесть, что государства заключили более 350 многосторонних и свыше 1000 двусторонних природоохранительных договоров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН E/CN.4/Sub.2/1994/9.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохранению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономических и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и политических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х годов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что эксплуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуются огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд. человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Глобальная экологическая перспектива 2000: Доклад ЮНЕП о состоянии окружающей среды в конце тысячелетия. М., 1999.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу "первое поколение" законов, направленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в международных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларацияпо окружающей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларацииработает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций <1>. Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Экология и международное право. М., 1996. С. 14 - 22.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенциюООН об изменении климата 1992 г. с Киотскимпротоколомк ней 1997 г.,Конвенциюо биологическом разнообразии 1992 г.,Соглашениестран СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенцияоб охране озонового слоя 1985 г. и Монреальскийпротоколпо веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г.,КонвенцияООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в Африке (1994 г.), Международнаяконвенцияпо обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.,Конвенцияоб оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.,Протоколоб охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международное экологическое право в документах / Сост. Т. Гусейнов. Баку, 2007.

Следует также упомянуть Базельскую конвенциюо контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т.д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих международных Конвенций: Конвенциипо биологическому разнообразию, Базельскойконвенциио контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венскойконвенцииоб охране озонового слоя и Монреальскогопротоколапо веществам, разрушающим озоновый слой,Конвенциио международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенцияООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: там же. С. 138 - 171 (по состоянию на 1 января 1996 г. в ней участвуют 145 государств, в том числе Россия с 14 ноября 1994 г.).

Конвенцияв качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенцииявилось подлинным прорывом на "климатическом фронте", прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кокеев М.Е. Прорыв на "климатическом фронте" // Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 174 - 177.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее положений (ст. 4). Для проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган - Конференция, которая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год(ст. 7)<1>.

--------------------------------

<1> Первое совещание Конференции сторон Рамочной конвенцииООН об изменении климата было проведено в марте-апреле 1995 г., где была подчеркнута необходимость создания научно-исследовательской базы в области климатологии. См.: Гали Бутрос. Навстречу новым вызовам: Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 год // ООН. Нью-Йорк, 1995. С. 137.

Конвенцияпредусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в области охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции.

В соответствии со ст. 10Конвенции образуется специальный Вспомогательный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата.

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осуществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, предусмотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенциизаинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.

Таковы основные положения Рамочной конвенцииООН об изменении климата, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.

Что касается осуществления указанной Конвенциина территории Российской Федерации, то Правительство РФ 19 октября 1996 г. принялоПостановление"О федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий". В данномПостановленииподчеркивается, что "в целях выполнения обязательств по реализации РамочнойконвенцииООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики правительство утверждает целевую программу".

Аналогичную систему осуществления международного контроля за выполнением обязательств по реализации Конвенциипредусматривают и другие перечисленные выше многосторонние конвенции по защите окружающей среды. По каждой из этих конвенций учреждены контрольные органы в виде конференции участников соглашений и секретариата, которые рассматривают вопросы их осуществления путем получения информации о принятых мерах от государств-участников вплоть до рассмотрения возникающих разногласий по применению конвенции в Международном суде ООН. Контрольный механизм многих конвенций по защите окружающей среды ограничивается только обсуждением сторонами насущных проблем по их выполнению, но не предусматривает принятие обязательных для сторон решений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя и проводит секретарское обслуживание важнейших конвенций по окружающей среде, тем не менее не может обеспечивать повышения эффективности этих конвенций. Свидетельством тому является осуществление Киотского протоколак Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 10 декабря 1997 г., который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, в том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т.е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых газов. Состоявшаяся в Гааге в ноябре 2000 г. Всемирная конференция по изменению климата не смогла внести заметных сдвигов в решение данного вопроса. В связи с истечением в 2012 г. срока действия Киотскогопротоколана проходившей в декабре 2007 г. на острове Бали (Индонезия) международной конференции по изменению климата была принята "Балийская дорожная карта", определяющая подготовку нового глобального соглашения по противодействию изменению климата.

Однако проходившие международные конференции в Копенгагене в декабре 2009 г. и в Канкуне (Мексика) в декабре 2010 г. не смогли решить проблему подготовки всеобъемлющего соглашения взамен Киотского протокола.

В то же время был достигнут прогресс в разработке глобального договора о сокращении и прекращении использования отдельных стойких органических загрязнителей. В декабре 1999 г. был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской конвенциио контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. К XXI в. мир приблизился к черте, за которой его подстерегает целая серия катастроф - ракетно-ядерное уничтожение, экологическая, энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать их возможно будет только совместными усилиями государств.

Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не имеют государственных границ. В будущем мировое сообщество будет вынуждено ради сохранения земной цивилизации решать проблемы защиты жизни на Земле и ее природных ресурсов и в конечном счете самой планеты за счет самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным органам для осуществления жесткого международного контроля. Данный орган мог бы быть учрежден в рамках ООН, а возможно, путем передачи таких функций ЮНЕП <1>.

--------------------------------

<1> О возможности создания Всемирной организации по охране окружающей среды см.: Соколова Н.А. Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.

О некоторых проблемах осуществления международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области права международной безопасности<1>. Международно-правовые нормы в сфере права международной безопасности в нарастающем порядке стали разрабатываться и приниматься государствами с начала 1960-х годов, кодификация их прогрессивно продолжается и по сей день в направлении ограничения вооружений и разоружения, запрещения или уничтожения отдельных видов оружия, установления безъядерных зон, запрещения испытаний ядерного оружия и т.д.

--------------------------------

<1> Более подробно этот вопрос рассмотрен: Валеев Р.М. Международный контроль. Казань, 1998. С. 89 - 154.

Создание глобальной системы безопасности и установление режима доверия между государствами по такой важной проблеме могут быть основаны только на добросовестном выполнении договорных обязательств и осуществлении контроля за их соблюдением международными и национальными средствами.

Достаточно эффективные формы и методы международного и национального контроля были закреплены Договоромо нераспространении ядерного оружия 1968 г.,Договоромо всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., соглашениями между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (ПРО), об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1, ОСВ-2) и многими другими.

Начало XXI в. было омрачено односторонним выходом США из Договорапо ПРО. Принятие конгрессом США закона о создании национальной системы ПРО и в связи с этим в одностороннем порядке отказ от достигнутых договоренностей в сфере обороны и обеспечения взаимной безопасности являются серьезными дестабилизирующими факторами, ставящими под угрозу весь комплекс международных договоренностей по соблюдению контроля над ядерными вооружениями.

24 мая 2002 г. между Российской Федерацией и США был заключен Договоро сокращении стратегических наступательных потенциалов. Протокол к данному Договору предусматривал в качестве контрольного механизма созыв Двусторонней консультативной комиссии и инспектирование объектов и предметов соглашения.

Однако данный Договорпрекратил свое действие, так как был заменен новымДоговороммежду Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки от 8 апреля 2010 г. о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений <1>.

--------------------------------

<1> Договор ратифицирован Федеральным закономот 28 января 2011 г. N 1-ФЗ.

Договор, как и предыдущее соглашение от24 мая 2002 г., был подкрепленПротоколомв целях реализации его положений. Он содержит обширный перечень контрольных мероприятий в виде осуществления инспекционной деятельности и Двустороннюю консультативную комиссию для разрешения вопросов, относящихся к соблюдению принятых сторонами обязательств.

Не менее важным в праве международной безопасности на сегодняшний день является создание надлежащей контрольной системы по соблюдению Конвенцииоб уничтожении биологического оружия 1972 г., которая в этом отношении имеет существенные недостатки.

Настороженность вызывают результаты некоторых проводимых учеными Запада исследований в области биологии, которые могут привести к катастрофическим последствиям. В связи с этим проведение переговоров по принятию протокола к данной Конвенции, усиливающего контрольный механизм ее осуществления, явится важным фактором в стабилизации ситуации с биологическим оружием <1>. В докладе на 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Генеральный секретарь Пан Ги Мун отметил, что к 2009 г. достигнут значительный прогресс по реализацииКонвенцииоб уничтожении биологического оружия 1972 г. Государства-участники разработали целенаправленную программу по укреплению биологической защиты и повышению биологической безопасности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/54/100; см. также: Аннан К.А. Общая судьба - новая решимость: Годовой доклад о работе Организации за 2000 год. Нью-Йорк, 2000. С. 37.

<2> См.: Доклад Генерального секретаря о работе Организации // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. ООН. Нью-Йорк, 2008.

Важной проблемой международной безопасности в XXI в. остается установление режима контроля за распространением ракетной технологии. В настоящее время режим контроля включает руководящие принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальную памятную записку о принципах взаимодействия. Поскольку режим не имеет международно-правового характера, то это ограничивает возможности контроля за действиями друг друга <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Руководящие принципы, касающиеся передачи чувствительного оборудования и технологии, относящихся к ракетам // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 195 - 199.

Большим достижением в праве международной безопасности явилось принятие в 1996 г. Договорао всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Однако до сих пор сохраняются проблемы, препятствующие его вступлению в силу, особенно после того, как в октябре 1999 г. сенат США отклонил его ратификацию.

Контрольный механизм данного Договорапредставляет собой хорошо разработанную систему мониторинга, а также использование современных достижений физики и других испытанных методов проверки соблюдения международных обязательств при строгом соблюдении принципа уважения суверенитета государств, воздержания от любого злоупотребления правом контроля, сохранения конфиденциальности любой информации, полученной в ходе проверки. Детально разработанная система контроля позволит государствам строго соблюдать обязательства, вытекающие из положенийДоговора<1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Международный контроль в международном ядерном праве // Московский журнал международного права. 2000. N 2. С. 176 - 185.

Определенный интерес представляет Модельная конвенция о запрещении разработки, испытаний, производства, передачи, применения и угрозы применения ядерных вооружений и об их уничтожении, разработанная в 1997 г. неправительственными организациями (Международная ассоциация юристов против ядерного оружия, Международная сеть инженеров и ученых против распространения, Международные врачи за запрещение ядерного оружия). Она была представлена Генеральному секретарю ООН как документ для обсуждения на сессии Генеральной Ассамблеи ООН (UN Doc. A/C.1/52/7). Данный документ, состоящий из 12 разделов, в 8-м разделе рассматривает исключительно систему контроля за его осуществлением, в том числе учреждение Органа, Конференции участников, Исполнительного совета, Технического секретариата, Международной системы мониторинга. Конференция и Исполнительный совет наделены достаточно широкими полномочиями по осуществлению Конвенции. Механизм международного контроля, предусматриваемый данной Модельной конвенцией, по многим аспектам достоин быть эталоном при заключении подобного рода соглашений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Security and Survival. The Case for a Nuclear Weapons Convention. The Model Convention on the Prohibition of the Development, Testing, Production, Stockpiling, Transfer, Use and Threat of Use of Nuclear Weapons and on Their Elimination. Cambrige, 1999.

Большую озабоченность у мирового сообщества вызывает осуществление Конвенциипо уничтожению химического оружия, вступившей в силу в 1996 г. Система контроля по обеспечению выполнения данной Конвенции разработана на высоком уровне. Специально созданный для этой цели международный Орган тесно взаимодействует с национальными органами по уничтожению химического оружия. Однако запасы химического оружия, которые хранятся в России, США, ФРГ и в некоторых других государствах, могут быть уничтожены только при наличии больших затрат.

Например, в России в 11 пунктах хранились более 40 тыс. т отравляющих веществ, которые уничтожаются в соответствии с ранее разработанной Программой"Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" непосредственно в районах их хранения.Программойпредусмотрено, что к 2015 г. в России должны быть уничтожены все запасы химического оружия.

Таким образом, в каждой отрасли международного права действующие международные соглашения предусматривают осуществление международного контроля за их соблюдением. Вопрос заключается в том, насколько система контроля по тому или иному договору совершенна, какие существуют пробелы в этой системе, как они могут быть восполнены. Это тема для изучения, для глубоких исследований. Достижению эффективности международно-правовых норм в значительной степени будет способствовать хорошо разработанный механизм международного контроля.

Процесс глобализации, который объективно будет сопровождать XXI век, по мнению профессора И.И. Лукашука, будет стимулировать развитие международного права, расширение сферы его действия и интенсификацию его регулирования. Право будет охватывать все новые области взаимодействия государств, а правовое регулирование станет все более интенсивным, проникая в глубь этого взаимодействия <1>. В этих условиях еще более возрастет значение принципа добросовестного выполнения международно-правовых обязательств, а также совершенствование системы обеспечения их соблюдения, ведущая роль в которой принадлежит международному контролю.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Глобализация и международное право // Материалы международной конференции "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. М., 2001.

Литература

Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980.

Ибрагимов А.М. Очерк истории международно-правовых гарантий. Казань, 2008.

Ибрагимов А.М. Актуальные вопросы теории международно-правовых гарантий. Махачкала, 2010.

Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990.

Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы. Казань, 1999.

Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве / Отв. ред. В.Н. Денисов, В.И. Евинтов. Киев, 1992.

Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: действие и применение договоров. М., 1985.

Талалаев А.Н. Право международных договоров: общие вопросы. М., 1980.

Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Иркутск, 1989.

Шуршалов В.М. Право международных договоров: Учебное пособие. М., 1979.