Аисткам

Комиссии о вольности дворянской. Соответствующий указ был дан ей в апреле 1763 г., а ее итоговый доклад утвержден Екатериной 13 декабря201. В результате реформы Сенат был разделен на шесть департаментов со строго определенной компетенцией каждого и функциями высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа.

Оценивая сенатскую реформу 1763 г., следует иметь в виду, что в то время она, очевидно, рассматривалась Екатериной прежде всего как средство создания более эффективной системы управления и такая цель реформы была, без сомнения, достигнута. Но одновременно императрица смотрела на реформу лишь как на первый этап, часть масштабной реорганизации высших органов управления. В Наказе 1767 г. и в полном соответствии с направ- t ленностью реформы 1763 г. Сенат фигурировал как “хранилище законов” (Ст. 26), т. е. его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и одновременно он получал право делать представления монарху в случае, если в действующем законодательстве обнаруживались противоречия (статьи 23—25)136. В том же направлении, как мы увидим, развивалась реформаторская мысль Екатерины и в последующие годы.

Будучи этапом в реорганизации высшего управления, сенатская реформа одновременно была и частью комплексной реформы управления в целом. Не случайно манифест о разделении Сената на департаменты был подписан в один день с рядом других законодательных актов, в числе которых были указ против “лихоимства” и манифест о штатах202. История разработки и введения новых штатов местных учреждений была детально исследована Готье20^, поэтому здесь останавливаться на ней подробно нет смысла. Отмечу лишь, что сама проблема рассматривалась Екатериной как актуальная уже с первых дней царствования: задача рассмотрения гражданских штатов была поставлена ею в указе Сенату от 23 июля 1762 г.204 Позднее непосредственной подготовкой реформы занимался Я.П. Шаховской, чей проект обсуждался Сенатом, был им переработан, представлен императрице, но не утвержден и дорабатывался далее, как считал Готье, при участии А.И. Глебова. Готье полагал, что неодобрение Екатериной сенатского проекта было связано с ее недовольством Сенатом в целом, а “раз дело попало в руки Глебова, нет основания думать, чтобы он бережно отнесся к законопроекту, связанному с именем его ближайшего предшественника кн. Шаховского”20^. Впрочем, императрица, достаточно осведомленная о внутренних противоречиях в Сенате, вряд ли была склонна рассматривать его как единое целое и только на этом основании отвергать представленный им проект. Известно также и ее отрицательное отношение к Глебову.

136Вряд ли можно согласиться с Омельченко, полагающим, что в Наказе Сенату предписывалось “скромное и по тому времени не вполне ясное место” (Омельченко О.А. “Законная монархия” Екатерины II. С. 253).

Скорее все же дело было в том, что Екатерина действительно получила совсем не тот документ, который ожидала: вместо новых штатов ей подан проект “большой реформы местного управления”206, предусматривавший новое административно-территориальное деление, введение генералгубернаторств, выборных от дворянства и т. д. К проведению же такой реформы императрица была явно не готова. Более того, если бы даже содержание сенатского проекта полностью соответствовало ее намерениям, то и тогда решиться на осуществление столь масштабной реформы без какойлибо предварительной подготовки, да еще одновременно с сенатской реформой, значило бы действовать тем же методом кавалерийской атаки, каким действовал Петр III, что противоречило избранной тактике преобразований. Тем более что, как свидетельствуют рассмотренные Готье документы, предложения Шаховского вызвали резкую критику в окружении Екатерины207, а она, как известно, и в то время, и много позже считала необходимым с этим считаться. Поэтому вряд ли можно согласиться с Готье, видевшим в том усеченном варианте, в каком была осуществлена реформа, победу бюрократического принципа над “сословно-дворянским” и утверждавшим, что лишь Уложенная комиссия и восстание Пугачева открыли Екатерине “глаза на положение вещей в сфере местного управления и направили ее преобразовательные стремления по новому пути”20^. Вопервых, как будет показано ниже, губернская реформа 1775 г. также далеко не означала победу “сословно-дворянского” принципа, во-вторых, она готовилась на протяжении ряда лет совершенствованием самой организации службы и, наконец, в-третьих, немалое значение имел опыт внедрения новых штатов, показавший большие трудности как финансового характера, так и в замещении всех предусмотренных ими вакансий, да еще и “достаточными и честными людьми”200.

Вместе с тем и утверждение штатов имело чрезвычайно важное значение в плане совершенствования системы управления и упорядочения государственной службы. Штаты 1763 г. самим фактом своего опубликования окончательно закрепили петровские принципы службы за жалованье на всех ступенях государственного аппарата, сделали всю систему должностей более стройной и однообразной, четко определили функциональные обязанности каждого чиновника и соответствие должностей Табели о рангах. По Манифесту 13 декабря 1763 г. были ликвидированы Сыскной и Сибирский приказы, причем Сибирская губерния была теперь подчинена коллегиям, канцеляриям и конторам на общих основаниях. Таким образом, было положено начало унификации управления на всей территории империи, вскоре продолженное ликвидацией гетманства на Украине. Одновременно, однако, в тот же день 13 декабря был утвержден штат Судного приказа, разделенного на четыре департамента. Эта мера была, видимо, связана с тем, что полномасштабная судебная реформа, необходимость которой Екатерина вполне сознавала,

была еще не готова и пока что речь шла лишь о ее совершенствовании. Наконец, еще одной новацией штатов 1763 г. было восстановление в губерниях прокурорского надзора.

Установление жалованья для всех чиновников вплоть до копиистов рассматривалось императрицей и ее сотрудниками как важнейшее средство борьбы с коррупцией. Позднее, в указе от 11 октября 1764 г., Екатерина напоминала, что, “изыскивая избавить Наших верноподданных от притеснений и взяток безжалостных судей и канцелярских служителей”, 15 декабря 1763 г. им было определено “довольное жалованье, которое бы они получая не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти”2^. Проблема коррупции также волновала Екатерину с первых дней царствования: соотвествующий именной указ с упоминанием регистратора Новгородской губернской канцелярии Я. Рейбера, бравшего плату за приведение к присяге, появился уже 18 июля 1762 г.211 К этому же времени относятся и другие следственные дела аналогичного рода. Так, 24 августа 1762 г. был издан указ об увольнении чиновника Штатс-конторы В. Шокурова, начался процесс смоленского губернатора И.З. Аршеневского, было доведено до конца дело членов Иркутского магистрата и сенатского следователя П.Н. Крылова и целый ряд других. Как верно заметил Готье, “борьба с лихоимством и взяточничеством, более последовательная и энергичная, чем ранее и чем в поздние периоды екатери-

13— 1231

нинского царствования, является яркой характерной чертой первых лет ее правления”212. Однако важно еще раз подчеркнуть, что императрица сознавала, что просто репрессивные меры, как и моральные увещевания, явно недостаточны и требуется прежде всего ликвидировать сами причины коррупции. Другое дело, что, как известно, победить это извечное зло Екатерине все равно не удалось, и потому, видимо, что слишком сильна была традиция, и потому, что размер жалованья чиновников оставался недостаточным и выплачивалось оно нерегулярно, и потому, конечно, что сама борьба с коррупцией велась далеко не последовательно.

Одновременно Екатериной был осуществлен ряд мероприятий, направленных на совершенствование организации службы и, в частности, на установление порядка, при котором замещение вакантных должностей и повышение в чине проводилось бы в первую очередь на основании заслуг и годности. Об этом императрица прямо писала в распоряжении Герольдмейстерской конторе, требуя представить ей кандидатуры для заполнения “нижних порозжих мест”, “наблюдая прямое достоинство и заслуги, а не старшинство”215. 3 марта 1763 г. был издан указ о введении для всех чиновников аттестатов, а затем утвержден формуляр послужного списка214. В 1764 г. всем учреждениям страны было предписано завести специальные журналы для регистрации сведений о службе и поведении чиновников, причем при переводе чиновника из одного учреждения в другое предписывалось направлять туда соответствующую выписку из журнала215. В том же году были введены пенсии для чиновников, прослуживших 35 лет, составлявшие половину их оклада216. Такими указами, как отмечал С.М. Троицкий, “были укреплены основы бюрократического порядка продвижения людей по службе”217. Обращает на себя внимание также и то, что в Манифесте о сенатской реформе 1763 г. впервые был поставлен вопрос о необходимости юридического образования для чиновников, занятых судопроизводством. Примером реализации новых принципов на деле явилась осуществленная в 1764 г. И.И. Неплюевым по заданию Екатерины проверка чиновников центральных учреждений, из которых престарелый сенатор предложил заменить 17 человек, в том числе глав двух коллегий216.

В непосредственной связи со всем комплексом рассмотренных выше мероприятий находится ряд “наставлений” и инструкций губернаторам, изданных в 1764—1765 гг. и составляющих, по выражению Готье,

“органическую часть областных преобразований

+

екатерининского времени”. Рассматривая “наставление” губернаторам от 21 апреля 1764 г. и сравнивая его с сохранившимися черновыми набросками к нему, историк замечает, что “к сожалению... нет сведений о том, как и под какими влияниями у Екатерины возникла мысль о его составлении”2^. Между тем к этому времени Екатерина уже

была знакома с подготовленным Шаховским проектом реформы местного управления, который включал и достаточно обширный раздел об обязанностях губернатора. Скорее всего именно он и побудил императрицу к сочинению губернаторской инструкции, но уже после введения новых штатов. Вместе с тем еще в октябре 1763 г. императрица составила инструкцию назначенному смоленским губернатором вместо Аршеневского В.В. Фермору, которая начиналась следующими словами: “Усмотрели мы*, что по сие время должность генерал-губер- наторская в государстве Нашем прямо еще не определена, ибо не далее оная простирается, как иметь только главную команду в своей губернии, содержать канцелярию, отправлять судныя дела по форме и исполнять по насланным указам. Но по мнению Нашему, сие есть только орудие звания сего...”. Далее в более чем 20 пунктах Фермору предписывалось иметь точные сведения о границах и географии его губернии, а также о народонаселении, для чего было необходимо завести во всех церквах метрические книги и ежегодно присылать данные о числе родившихся и умерших для публикации в газете “для общаго всех ведения, сколько во всей России счисления народа известно”. Губернатор должен был способствовать развитию на вверенной ему территории торговли, ремесел и земледелия и особенно заботиться об увеличении производства продуктов, заменяющих экспортируемые. В ведении губернатора также должны были быть дороги и мосты, осушение болот, сбережение лесов, здоровье населения, “гражданский порядок”, судопроизводство, налоги. Особое внимание должно было быть уделено учету отставных и неслужащих дворян, а также тому, как они управляют своими крестьянами, причем (и это весьма примечательно) предписывалось “не токмо принимать на таковых разорителей крестьянския жалобы, но в случае нужды и воздерживать их от того властию законов”. Наконец, губернатор должен был “особо записывать...

убитых на драках, воровствах, разбоях и в пьянстве умерших, дабы по тому примечать можно было, возрастает ли благонравие в народе и какое и коликое в нравах исправление на следующее время определить

надлежит”22^.

13*

“Наставление” от 21 апреля 1764 г. в значительной мере повторяет многие пункты инструкции Фермору, но делает ее детальнее, весомее. Если в инструкции Фермору прочитывалась мысль о том, что губернатору недостаточно быть просто исполнителем указов из центра, то в “наставлении” он уже прямо назывался “хозяином” губернии. Теперь ему были подчинены все местные учреждения и работающие в них чиновники, которые он имел право увольнять и штрафовать, хотя эти его распоряжения и могли быть отменены в Петербурге, а назначения на открывающиеся вакансии производились Сенатом. Сам губернатор становится фактически доверенным лицом государя, получая право обращаться прямо к нему. Его статус теперь выше статуса президента коллегии, и он подотчетен непосредственно Сенату и государю. Более того, губернской канцелярией он должен управлять так же, как президенты управляют коллегиями. Таким образом, с одной стороны, резко возрастает власть губернатора, его политическое значение, с другой — повышается и его ответственность^.

В “наставлении” достаточно ясно прочитывается характерная для Просвещения мысль о том, что благосостояние целого, т. е. всего, государства зависит от правильного управления его частями. Д. Ле Донн в связи с этим полагает, что придание губернаторам новых функций и нового статуса означало перенесение центра тяжести с функционального принципа управления на территориальный. “Управление является территориальным, — поясняет он, — когда оно сосредоточено в личности или учреждении, которое рассматривается как получатель всех приказов и запросов от центральной власти, не зависимо от того, спускаются ли импульсы вниз в виде отдельных лучей, идущих от разных органов центрального управления, или они прежде концентрируются в один луч, идущий из координирующего органа центрального правительства... Управление является функциональным, когда лучи идут из центральных учреждений в местные отделения этих учреждений, имеющие особую юрисдикцию на данной территории и не координируемые какой-либо иной местной властью”. Далее историк пытается поставить такую, как он сам говорит, “теоретическую формулу” в социальный контекст. Он утверждает, что функциональный принцип управления “признает разделение общества на группы, чьи интересы должны быть представлены в центральном правительстве”, в то время как территориальный принцип предполагает “преобладание одного класса, которому должны подчиняться все остальные группы”^.

Как и всякое отвлеченное теоретическое построение, схема Ле Донна может быть принята лишь отчасти. Во всяком случае уже проект Шаховского, предусматривая значительное возрастание власти губернатора, предполагал и наличие при нем “товарищей”, выбранных

от двух сословий губернии. В дальнейшем принцип сословного самоуправления также занял важное место в жалованных грамотах 1785 г. Другое дело, что в изменении статуса губернатора и перенесении центра тяжести в управлении на территории можно увидеть подступы к осуществленной позднее коллежской реформе, вылившейся в сокращение числа органов центрального управления.

В целом же необходимо подчеркнуть, что сенатская реформа 1763 Г., введение новых штатов, издание “наставления” губернаторам и ряда указов, направленных на упорядочение организации государственной службы, в совокупности были весьма серьезной (умеренной, если воспользоваться классификацией Т. Колтона) реформой, коснувшейся разных сфер управления. Причем это был лишь первый этап более масштабной реформы, продолженной Екатериной в последующие годы. В содержательном плане реформа 1763—1764 гг. в значительной мере означала возвращение к петровским принципам и их дальнейшее развитие, но уже на иной стадии. Осуществление ее стало возможным благодаря изменившемуся хозяйственно-финансовому положению страны, преодолению последствий хозяйственной разрухи, оставленной Петром I своим преемникам*. Немалую роль сыграли и финансовые мероприятия как елизаветинского царствования, так и проведенные Екатериной, о которых речь пойдет ниже. Одним из них явилась секуляризационная реформа.

Секуляризационная реформа, одна из важнейших реформ начального периода царствования Екатерины И, готовилась параллельно с сенатской на протяжении всего рассматриваемого времени. Как мы уже видели, тема защиты православия в первые дни нового царствования стала пропагандистским жупелом. Именно то, что “закон Наш Православный Греческий перво всего возчувствовал свое потрясение и истребление своих преданий церковных, так, что Церковь наша Греческая крайне уже подвержена оставалась последней своей опасности переменою древняго в России

^Сказанному не противоречит, на мой взгляд, и то обстоятельство, что введение штатов 1763 г. в полном объеме осталось нереализованным и уже в 1764 г. было остановлено именно по финансовым причинам. Здесь важно утверждение самих принципов организации управления и государственной службы.

православия и принятием иновернаго закона”, провозглашалось главным основанием свержения Петра III225. Вскоре Екатерина отменила осуществленную ее предшественником секуляризацию церковных земель и ликвидировала Коллегию экономии. Однако затем Я.П. Шаховскому было дано распоряжение о составлении ведомостей о доходе и расходе церковных вотчин, а 27 ноября была создана Комиссия о духовных имениях, которой 29 ноября была дана инструкция, предписывавшая проведение описания всего земельного

388 Глава 5 \..s\ ,

имущества церкви и крестьянских повинностей и рекомендовавшая духовным владельцам умеренность в их назначении224. Одновременно уже в этой инструкции, как справедливо отмечает А.И. Комиссаренко, “обнаруживается твердое желание светской власти подчинить своему контролю всю экономическую жизнь и политику” духовных собственников225. К концу 1762 г. Г.Н. Теплов подготовил “Мнение о монастырских деревнях”, ставшее основой проекта реформы. 12 мая 1763 г. была восстановлена Коллегия экономии и ей было поручено описание монастырских имений. И хотя в “Мнении” Теплова*достаточно ясно говорилось о нецелесообразности сохранения вотчин во владении церкви, инструкция Коллегии экономии, данная ей 6 июня 1763 г. и составленная, по-видимому, тем же Тепловым, отрицала какиелибо намерения государства лишить церковь ее имущества. В течение всего 1763 г. параллельно с активной деятельностью Коллегии экономии продолжалась доработка проекта реформы, который был представлен императрице в виде доклада комиссии в середине января следующего 1764 г. и одобрен Екатериной. 2 февраля того же года был издан соответствующий манифест226.

Согласно реформе все монастырские вотчины перешли в ведение Коллегии экономии. Епархии с находившимися в них монастырями были разделены на три класса, в зависимости от принадлежности к которым определялось количество в них монахов и монастырских слуг. Число штатных монастырей, которых до реформы было около тысячи, сократилось до 226. Экономические крестьяне облагались полуторарублевым налогом, что с учетом расходов на содержание монастырей должно было дать государству ежегодный доход в 617 318 рублей227.

При рассмотрении секуляризационной реформы надо обратить внимание на некоторые обстоятельства ее подготовки и проведения. Во-первых, то, что реформа была начата уже вскоре после переворота, служит, как представляется, еще одним подтверждением того, что положение Екатерины на троне было много проч-

нее, чем принято считать. Во-вторых, обращает на себя внимание характерная тактика проведения реформы, выразившаяся в постепенности, а также в искусном маневрировании общественным мнением. С одной стороны, велась активная подготовка реформы, с другой — делалось все, чтобы успокоить слухи о намерениях правительства осуществить секуляризацию. Причем в течение 1763 г. был издан целый ряд указов о повинностях монастырских крестьян, общий смысл которых сводился к тому, что крестьяне должны платить подати монастырям по-прежнему, но церковным властям необходимо проявлять умеренность, лишнего с крестьян не взыскивать и, кроме того, выпустить всех крестьян, содержащихся под караулом22**. Результатом

такой тактики и явилось то, что реформа в конечном счете, если не считать отдельных эпизодов и, в частности, дела А. Мациевича, не встретила сопротивления. И это при том, что вполне открыто был провозглашен курс на веротерпимость. Уже в декабре 1762 г. было объявлено разрешение раскольникам, бежавшим за границу, возвращаться и селиться в России, а в манифесте об условиях приезда в страну иностранцев им была обещана полная духовная свобода229.

Как и всякое крупное преобразование, секуляризационная реформа была многоаспектным мероприятием, имевшим и разнообразные причины, и не менее разнообразные последствия. Уже в самом Манифесте 26 февраля 1764 г., постановляющей части которого предшествовал краткий очерк истории вопроса, легко прочитывалась мысль о неизбежности секуляризации как прямого следствия всей политики государства в отношении церкви, начиная с середины XVII в. Действительно, сама логика развития светского Российского государства на протяжении всего времени с момента церковного раскола и до второй половины XVIII в. свидетельствовала о несовместимости такого типа государства с наличием в его недрах своего рода государства в государстве в виде института церкви с огромными земельными владениями и сотнями тысяч крепостных крестьян, как бы выпадавших из сферы светской власти. Это противоречило идее регулярного государства, стремившегося к полному контролю над всеми своими подданными, включая и их духовную жизнь. Само по себе подобное противоречие было вполне естественным результатом развития государства, в чем Россия ничем не отличалась от других европейских стран, где становление единых государств с сильной королевской властью также сопровождалось противостоянием духовной и светской властей в борьбе за политическое главенство.

И везде такая борьба, в конце концов заканчивавшаяся победой светского государства, сопровождалась секуляризацией. Однако специфика российской ситуации и была связана как раз с тем, что в Западной Европе пик борьбы католической церкви со светской властью пришелся на XII—XIV вв., т. е. на время образования единых государств, в то время как в России это произошло много позже — в середине XVII в., на уже иной стадии развития. В Европе государство оказалось достаточно сильным, чтобы одержать верх в борьбе за политическую власть, но и церковь была не настолько ослаблена, чтобы потерять свою независимость. В результате в Европе произошло отделение церкви от государства и обмирщение власти, причем церковь сохранила и свое финансовое могущество, и влияние на духовную жизнь общества. В России же победа государства над церковью означала ее подчинение интересам государства, интеграцию в систему государственного управления, как ее составляющей. И секуляризационная реформа Екатерины II явилась в этом отношении последним, завершающим этапом.

Секуляризация монастырских вотчин поставила православную церковь уже не только в административную, но и в финансовую зависимость от государства, которое теперь определяло, сколько монастырей и монахов нужно иметь в государстве, и таким образом довольно жестко регламентировало духовную жизнь своих подданных. Ограничивая то их количество, которым оно, государство, готово было пожертвовать ради Бога, оно тем самым определяло и место, отводимое церкви в ее социально-политической системе. Причем это рассматривалось именно как жертва со стороны государства, ибо удалившийся в монастырь переставал быть полноценным членом общества, чья жизнь посвящена служению “общему благу”, т. е. собственно государству. Именно поэтому, как уже упоминалось, Екатерина и духовенство не рассматривала в качестве самостоятельного сословия, ведь смысл существования сословий она, в полном соответствии с идеями просветителей, видела опять же в выполнении каждым из них определенных функций на благо государства. И тут необходимо подчеркнуть, что, будучи естественным результатом развития Российского государства на протяжении длительного периода его истории, секуляризация полностью укладывалась в просвещенческую политическую доктрину, которой придерживалась императрица.

Вместе с тем, рассматривая секуляризацию церковных вотчин как закономерный результат объективных процессов развития Российского государства, не следует сбрасывать со счетов и “глубокие социально-экономические причины”, “противоречия из-за земельной собственности, крестьян и феодальной ренты”, о которых пишет А.И.