Аисткам

“фундаментальный” закон, на который она постоянно ссылалась в новых законодательных проектах. 6 ноября 1795 г. (ровно за год до смерти) в записке Д.П. Трощинскому она так определяла их значение: “Порядок, предписанной для управление губернии 1775 года, ничто иное есть, как стезы, ведущие к лучему управлению. Их, тех отменить, переменить [нельзя], выполнить есть вещь вельми нужнее, понеже поправливая по частям, изкаверкается лехко целое

Вполне понятно, что реализация задуманного Екатериной напрямую зависела от исполнителей. И сколько бы императрица ни старалась, обеспечить все новые учреждения людьми компетентными, честными и тем более разделяющими ее воззрения, да даже просто понимающими значение старательно проводимого ею принципа законности, было практически невозможно. Поэтому реальная картина, нашедшая отражение в высказываниях и воспоминаниях современников, была далека от идеальной. Как образно замечает в связи с этим Мадариага, “люди составляли мост, соединявший старые учреждения с новыми, и они принесли с собой старые привычки, которые расцветали на новой почве”325.

Непосредственным продолжением реформы управления явился изданный 8 апреля 1782 г. Устав благочиния или полицейский326. Введением его в действие Екатерина выполнила, как она, видимо, считала, еще один пункт своей реформаторской программы — создание “хорошей и точной” полиции, правда, пока только городской. Устав явился, как показал Омельченко, непосредственным результатом ее работы над общим уголовным законодательством в 1774—1779 гг. и был закончен в 1781 г.327 Как и в других своих крупных законодательных актах, при разработке Устава императрица активно использовала современную ей правовую литературу, в том числе труд У. Блэкстоуна, а также, как установил Григорьев, “Трактат о полиции” французского правоведа Де ла Мара326. Одновременно Устав основывался на положениях Наказа и “Учреждений” 1775 г.

Согласно Уставу благочиния каждый город делится на части по 200— 700 дворов и кварталы по 50—100 дворов. В каждой части главным полицейским начальником является частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель и квартальный поручик. Они подчиняются Управе благочиния — высшему органу полицейского надзора. В ней заседают городничий, полицмейстер, два пристава (гражданских и уголовных дел) и два ратмана. Управа имеет “бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок”. Сюда включаются контроль за торговлей,

вылавливание беглых, починка дорог, улиц, мостов и переправ, борьба с азартными играми, строительство в городе бань, разгон не разрешенных законом “обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний”. Помимо этого, “Управа благочиния не дозволяет в городе

432 Глава 5

гражданину вчинать новизну в том, на что узаконения есть. Всякую же новизну, узаконению противную, пресекает в самом начале”.

Особая часть Устава представляла собой кодификацию норм уголовного права. Были выделены правонарушения, связанные с неподчинением полиции и нарушением ее распоряжений, которые направлены против православной веры162, нарушают общественный порядок и “благочиние”, нарушают порядок управления (в том числе взяточничество), нарушают порядок суда, а также собственно уголовные преступления против личности, имущества, жилищ и т. д. Иначе говоря, в ведении полиции оказывались все преступления, за исключением политических. Сама Управа благочиния имела право определять наказания лишь по мелким правонарушениям административного характера или связанных с нарушением общественного порядка. Все остальные дела после следствия должны были передаваться в судебные органы.

Значение Устава благочиния с точки зрения продолжения рче-< формы управления связано прежде всего с дальнейшей регламентацией жизни населения, усилением полицейского контроля над ним со стороны государства. Именно Устав, как никакой другой законодательный акт екатерининского времени, воплотил в себе идею полицейского государства, в котором функции полиции далеко выходят за рамки просто охраны правопорядка, но включают регуляцию жизни общества в целом, в том числе сферу личных взаимоотношений граждан, нравственные устои поведения и т. д. Фактически полиция становится еще одним инструментом воспитания подданных в духе определенных идеологических установок, насильно навязываемых обществу в силу того, что законодатель убежден, что это и есть “общее благо”. По своему смыслу Устав символизировал продолжение, хотя и на ином уровне и другими методами, петровской политики “прогресса через насилие”. Большое значение Устав благочиния, давший почти исчерпывающий перечень уголовно наказуемых деяний, имел и для развития русского уголовного права. Как отмечает Омельченко, “косвенно Устав сформировал для уголовного права принцип строгой подзаконности и наказуемости деяния: нет преступления, не описанного законом”32*^.

Один из парадоксов концепции полицейского государства в его просвещенческой модификации второй половины XVIII в., если рассматривать его с позиций исторического опыта конца XX в., состоял в том, что, стремясь к почти тотальному контролю за жизнью подданных, власть одновременно совершенно сознательно устранялась от регулирования такой важнейшей сферы, как экономика. Это и послужило

162Статья 197 Устава довольно подробно описывала как недопустимое поведение в церкви, которым славился Петр III.

одной из причин начавшегося на рубеже 1770—1780-х годов преобразования органов центрального управления. Как мы видели, уже предшественники Екатерины на протяжении всего послепетровского времени неоднократно ставили вопрос о необходимости сохранения или ликвидации тех или иных коллегий. Поскольку их политика, в отличие от политики Екатерины, носила менее системный, продуманный и последовательный характер, отдельные центральные ведомства в течение нескольких десятилетий то исчезали, когда на повестку вставал вопрос об экономии средств на содержание аппарата или начиналась приватизация промышленности, то возникали вновь, когда нужно было продемонстрировать верность петровским идеалам. За ликвидацию ряда коллегий — Вотчинной, Ревизион-, Мануфактур- и Экономии — высказалась в своих проектах частная Комиссия о порядке государства в 1768 г.330 Таким образом, в самой идее сокращения числа центральных ведомств ничего принципиально нового не было. Однако важно подчеркнуть, что в контексте екатерининских реформ в целом эти мероприятия были частью системы мер по перестройке и управления, и экономики. Они диктовались как принципами свободы предпринимательства, так и смыслом губернской реформы 1775 г. Причем, показательно, что сам процесс ликвидации отдельных учреждений растянулся на длительный период времени.

Первой жертвой пала Мануфактур-коллегия, о ликвидации которой в течение полугода было объявлено указом от 22 ноября 1779 г.331 В указе прямо говорилось, что Мануфактур-коллегия стала не нужна в связи с предоставлением населению полной свободы в заведении ткацких фабрик. Год спустя последовало распоряжение о реорганизации ряда центральных петербургских ведомств, в том числе Штате-конторы, Соляной конторы, Монетной экспедиции и др.332 В 1782 г. были установлены крайние сроки для прекращения ведения дел еще в ряде ведомств333. В 1783 г.

434 3:Л'- Глава 5

была упразднена Берг-коллегия, в 1785 г. — Камер-коллегия, в 1786 г. — Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегии, в 1788 г. — Коллегия экономии и Ревизион-коллегия^4. Самой последней, в 1796 г. была ликвидирована Коммерц-коллегия, уже через два месяца восстановленная Павлом

Оценивая в целом екатерининскую реформу центрального управления, можно согласиться с Омельченко, что в результате ее “общая коллегиальная система практически перестала существоват^ Историк считает, что фактически был упразднен и Генеральный регламент 1720 г., взамен которого Екатерина разрабатывала “Обряд порядочного производства дел”, основное внимание в котором было уделено процедуре законного принятия решений, а также унификации делопроизводства^. Что касается Генерального регламента, то утверждение Омельченко не совсем верно, поскольку формально он не был отменен и многие его положения продолжали действовать и в XIX в.,

вто время как “Обряд”, над которым императрица работала до конца жизни, введен не был. Между тем центральное управление в виде системы коллежских учреждений в том виде, как оно было задумано и создано Петром I, действительно было ликвидировано. В этом смысле осуществленное Екатериной было настоящей контрреформой относительно коллежской реформы ее предшественника, причем речь шла о преобразовании весьма радикальном. Однако контрреформа не означала возврата к чему-либо, близкому допетровской системе управления: речь шла о кардинальном перерас- ^ пре делении полномочий между органами власти в центре и на местах, а также в значительной мере изъятие определенной части занятий населения из сферы государственного контроля. Омельченко также отмечает, что даже

втрех оставшихся коллегиях (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел) принципы коллегиальности перестали действовать. Впрочем, как мы видели, эволюция этих принципов в направлении единоначалия происходила на протяжении всего XVIII в., и даже тогда, когда правительство провозглашало возврат к петровским нормам, реальная практика была далека от идеалов царя-преобразователя хотя бы уже потому, 4Y0 невозможно было набрать в члены коллегий людей, достаточно компетентных. В результате коллегиальность замедляла процесс управления, а низкий профессиональный уровень членов коллегий зачастую вел к профанации самого этого принципа. Вместе с тем замечу, что реформа, осуществленная Екатериной, не означала принципиальных изменений в существе и характере политической власти, но лишь в методах и способах ее реализации, т. е. по сути во внешних формах.

Проблема ликвидации коллегий находится в тесной связи и с обсуждаемой в литературе проблемой централизации/децентрализации управления. Выше уже приводилось мнение Омельченко о том, что “смысл и задача централизма оставались неизменными”. “Различие

состояло лишь в том, — продолжает он, — что в первом варианте...

проводником централизма была система ведомств, строго подконтрольных и подчиненных монарху, а во втором — внешне независимые, но регламентированные почти абсолютно во всей своей административной деятельности чиновники ведомств и учреждений, действующие строго по предписаниям государственного закона”^7. Соглашаясь в том, что касается централизации, замечу, что различие, о котором пишет историк, было весьма существенным. Функционирование аппарата, как центрального, так и местного, именно на основании закона и было одной из важнейших целей всех екатерининских реформ. Другое дело, что личностный фактор опять же создавал весьма серьезный разрыв между задуманным и реальностью. Для того чтобы аппарат функционировал исключительно на основе закона, его исполнители были должны обладать соответствующим уровнем профессиональной подготовки, а также правового и гражданского сознания. Что касается последнего, то екатерининское царствование создавало достаточно благоприятные условия для его формирования, в то время как правовое сознание могло сложиться лишь в течение длительного времени и при определенных благоприятных условиях. Однако их-то в России и не было, ибо и многие процессы в политической жизни страны, и взаимоотношения между отдельными социальными слоями (в особенности между помещиками и крепостными) носили откровенно внеправовой характер.

Своеобразную трактовку реформы центрального управления предложил Ле Донн. Начало ликвидации коллегий он относит к 1773 г., когда была создана Экспедиция о государственных доходах^. Действительно, возникшая при первом департаменте Сената для учета всех доходов страны, Экспедиция по мере ликвидации других ведомств постоянно расширяла свои полномочия. Так, уже в 1779 г. после ликвидации Мануфактур-коллегии ей было передано производство гербовой бумаги^. В том же году при ней была создана Экспедиция ревизии счетов^40, а в 1780 г. состоялся указ “Об устройстве Экспедиции о государственных доходах с приложением штата оной”^41, согласно которому Экспедиция делилась на четыре экспедиции, ведавшие доходами, расходами, свидетельствованием счетов и недоимками. Создание и деятельность Экспедиции имеют отношение в первую очередь к другой важной реформе Екатерины — финансовой, хотя Ле Донн прав, связывая ее и с реформой центрального управления, поскольку речь шла о возникновении принципиально нового центрального ведомства, концентрировавшего в своих руках важнейшую отрасль государственного управления. Историк, однако, этим не ограничивается. Он выдвигает гипотезу о том, что реформа управления в целом носила антибюрократический характер. В определенном смысле Ле Донн прав. Действительно, екатерининские реформы вели к сокращению аппарата центральных ведомств за счет перемещения центра тяжести в управлении

436 Глава 5

на места, где штатные должности ряда учреждений замещались по выборно-сословному принципу. Но, как уже говорилось, суть самой службы, положение чиновника — выбранного или назначенного — в системе власти практически не изменилось, степень его самостоятельности не увеличилась, а процесс роста русской бюрократии и ее влияния продолжился. Ле Донн полагает, что императрица заключила против бюрократии своего рода союз с аристократией, правившей теперь страной через своих ставленников — губернаторов. Его гипотеза, которую он вкратце повторяет и в своей новой книге^4^, основана на его представлениях о борьбе дворянских группировок, но, как уже говорилось в обзоре историографии, выглядит недостаточно обоснованной. Во всяком случае, она практически не учитывает собственно реформаторской программы самой Екатерины и ее взглядов на проблемы управления и нужды страны. ,

Параллельно с реформой управления в 1780-е годы на новом уровне была продолжена реформа образования. Уже в феврале 1780 г. по приказанию Екатерины Академией наук была осуществлена ревизия всех, в том числе частных, учебных заведений Петербурга. В том же году во время встречи в Могилеве австрийский император Иосиф II рассказал императрице о школьной реформе в своей стране, начатой в 1774 г. известным педагогом И.И. Фельбигером. В конце 1781 — начале 1782 г. по поручению Екатерины академиком Ф.У.Т. Эпинусом была составлена опирающаяся на австрийский опыт записка о реформе школьного образования в России^. В сентябре 1782 г. указом императрицы была создана Комиссия для заведения в России народных училищ во главе с П.В. Завадовским, в состав которой вошел специально приглашенный для этого Ф.И. *Янкович де Мириево^44. Уже к концу этого месяца комиссия представила Екатерине “План к установлению народных училищ в Российской империи”^. Спустя еще четыре года императрица утвердила “Устав народным училищам Российской империи”^. В соответствии с планом реформы в России была создана сеть двухклассных училищ в уездах и четырехклассных в губернских городах. В них преподавали математику, историю, географию, физику, архитектуру, русский и иностранный языки. Показательно, что, утверждая “План к установлению народных училищ”, императрица внесла в него изменения, связанные как раз с изучением иностранных языков. Она сочла, что в народных училищах незачем преподавать французский, а следует преподавать языки, связанные с историческими особенностями региона. В частности, в Киевской, Новороссийской и Азовской губерниях было предписано изучать греческий, в Белоруссии — латынь, в Казанской губернии — арабский и татарский, а в Иркутской — китайский^4?.

Вновь создаваемые училища, как и было предусмотрено “Учреждениями” 1775 г., находились в ведении местных органов власти, которым поручалось следить за соблюдением множества нормативно-

методических установлений. Важнейшим из них была переработанная Екатериной совместно с Бецким книга Фельбигера “О должностях человека и гражданина”, изданная в 1783 г. в двух вариантах — для учителей и учеников. В последующие годы вышел ряд пособий для учителей, учебники, разного рода уставы и инструкции. Результатом реформы явилось, впервые в России, возникновение единообразной системы государственных учебных заведений с единой методикой и однообразной организацией учебного процесса, основанной на классноурочной системе. При этом следует отметить, что народные училища были бессословными, хотя то, что они существовали лишь в городах, практически закрывало доступ в них крестьянским детям. Однако очевидно, что, как первый шаг, осуществленный к тому же в условиях острой нехватки учительских кадров, екатерининская реформа народного образования и просвещения была поистине грандиозным мероприятием и по масштабам, и по своему долговременному значению. Между тем продолжались реформы в иной, важнейшей для Екатерины сфере — сословной.

21 апреля 1785 г. на свет появились два важнейших законодательных акта Екатерины II — жалованные грамоты дворянству и городам^. О значении, какое им придавала сама законодательница, свидетельствует то, что оба документа были опубликованы одновременно в день рождения императрицы, которая подобным образом как бы сама себе преподносила подарок. Действительно, смысл и содержание грамот было связано с реализацией центрального пункта программы реформ — созданием законодательства о сословиях, а соответственно, и собственно сословной организации общества. Необычным для XVIII в. было название документов “грамотами”. И не случайно в историографической традиции они уже скоро стали “жалованными грамотами”, ибо речь шла именно о пожаловании высочайшей властью прав и “вольностей” одному и прав и “выгод” другому сословию. Неплохо изучившая русскую историю императрица таким образом как бы устанавливала вассально-сюзеренные отношения между престолом и сословиями. Но делалось это в характерно русской традиции, поскольку права и привилегии сословий оказывались не естественным их, имманентным свойством, а именно пожалованным волею самодержца, хотя и жаловались они навечно163. И не случайно, как заметил Гриффитс, обычная формула “ее императорское величество” была заменена в тексте грамот на просто “императорское величество”^.

163Характерно, что, как установил П.Г. Рындзюнский, З.Г. Чернышов в противовес претендовавшим на особые привилегии могилевским купцам еще в 1775 г. предлагал назвать подготавливаемый закон о городах “Жалованной ее императорского величества грамотой” (Рындзюнский П.Г. Сословно-податная реформа 1775 г. и городское население // Общество и государство феодальной России: Сб. статей, посвященный 70-летию академика Л.В. Черепнина.

М., 1975. С. 90—91).

издавались, и существует обширная литература, им посвященная. Однако недостатком сложившейся историографической традиции, на мой взгляд, является то, что обе грамоты рассматриваются обычно изолированно друг от друга (аналогичный подход и в книге Омельченко «“Законная монархия” Екатерины II»), в то время как только изучение их вместе дает возможность раскрыть замысел законодателя, поскольку речь, несомненно, идет о целостной политической программе. Более того, к двум изданным грамотам следует прибавить и третью, так и не увидевшую свет жалованную грамоту государственным крестьянам. Именно такой комплексный подход блестяще продемонстрировали Д. Гриффитс и Д. Мунро в своем издании грамот параллельно на русском и английском языках с комментарием, справочным аппаратом, а также таблицами параллельных мест всех трех грамот и отдельных их разделов^50.

* Не пересказывая подробно содержание рассматриваемых грамот, остановлюсь на наиболее существенных их моментах, а также тех, трактовка которых вызывает наибольшие споры среди историков. Структура грамот максимально приближена друг к другу. Две опубликованные начинаются с обширных преамбул, объясняющих необходимость их появления. Однако, если первая глава дворянской грамоты говорит непосредственно о сословии, то в грамотах городам и “сельским обывателям” говорится соответственно в одном случае о городе, его застройке, владениях, населении, торговле, а в другом — о том же применительно к селу. Зато вторая глава городовой грамоты уже целиком посвящена “городовым обывателям” или мещанам, которые образуют “градское общество”, подобное дворянскому собранию. В городе заводится городская обывательская книга, сходная с родословной дворянской и также состоящая из шести частей, для записи шести категорий городских жителей. Непосредственно личным правам мещан посвящена пятая глава грамоты, в первой статье которой делается довольно робкая попытка показать, что городовые обыватели, мещане — это особое сословие, — “средний род людей”: “Городовых обывателей, средняго рода людей, или мещан, название есть следствие трудолюбия и добронравия, чем приобрели отличное состояние”. И дворянское звание, и звание мещанина устанавливаются как наследственные, и мещанин может быть лишен его за те же преступления, за какие дворянин лишается дворянского звания. Как дворян судят дворяне, так и мещан мещане. Купцы 1-й

и2-й гильдий, как и все дворяне, освобождаются от телесных наказаний;

идля дворян, и для мещан устанавливается одинаковый срок давности на преступления в 10 лет.

Показательно, что если шесть категорий дворян, записанные в разные части родословной книги, существовали реально, то шесть категорий горожан создавались в определенной мере искусственно. Причем если все

дворяне были в правовом отношении равны, то горожане имели разные права и привилегии в зависимости от принадлежности к той или иной категории, а по существу в зависимости от своего материального достатка. Равенство всех категорий дворян подчеркивалось еще одним своеобразным способом: распределение их по частям родословной книги было таковым, что самые знатные оказывались в 6-й части, из чего следовало, что, чем больше номер части книги, тем престижнее быть в нее записанным. (Что, кстати, вызывало у современников, например, у М.М. Щербатова, серьезные возражения.) Однако вопреки логике и вразрез с характерными для XVIII в. представлениями, лица, выслужившие дворянское звание по военной службе, записывались во вторую часть книги, а по гражданской — в третью. При этом в городовой книге иерархия была перевернута и самой престижной была первая ее часть. Такие тактические уловки были продиктованы Екатерине необходимостью коррекции теории с политическими реалиями России, с одной стороны, и должны были стимулировать развитие промышленности и торговли — с другой.

Примечательна в этом отношении и глава городовой грамоты, посвященная ремесленным цехам. Вводя в России цехи вроде тех, что существовали в средневековой Европе, Екатерина с характерной дотошностью расписала множество деталей организации работы ремесленников, подмастерьев и пр. Надо заметить, что подобная мелочная регламентация не только была в духе эпохи, но и совпадала с жестко регламентированной организацией цехов на Западе. Причем, к XVIII в. во Франции, например, правительство установило неусыпный контроль за деятельностью цехов, вмешиваясь в составление цеховых уставов, назначение мастеров и т. д. Вместе с тем, как отмечал К.А. Пажитнов, “главное отличие екатерининской цеховой системы от западноевропейской заключалось в предоставлении довольно широкой свободы заниматься ремеслом без записи в цех”^1. Однако ко времени разработки грамоты стало ясно, что в той же Франции цехи становились тормозом и экономического и социально-политического развития. В.П. Портнов полагает, что грамота 1785 г. “закрепляет средневековую отсталую цеховую организацию ремесленников, что затрудняло возникновение капиталистических мануфактур, а следовательно тормозило дальнейшее развитие буржуазных отношений”^2. Впрочем, еще А.А. Кизеветтер заметил, что Екатерина хорошо сознавала возможность отрицательного влияния ремесленных цехов на развитие свободного предпринимательства, но сознавала она и то, что Россия еще не достигла того уровня промышленного производства, когда такое отрицательное влияние цехов могло проявиться^. Пока же цехи виделись еще одним средством стимуляции ремесленного производства. По этим же причинам было невозможно создать и сразу однородное по правам и привилегиям третье сословие, а грамота 1785 г. должна была ускорить процесс его

“Свободные сельские жители”, согласно черновику жалованной грамоты^4, также образовывали “общество сельское”, сходное с дворянским собранием и городовым обществом, имевшее статус юридического лица. Аналогично и звание государственного крестьянина объявлялось наследственным, и лишиться его можно было за те же преступления, за какие дворянин и мещанин лишались своих, причем произойти это могло также только по решению сословного суда164. Сельское население тоже делилось на шесть категорий и первые две освобождались от телесных наказаний. Как дворяне выбирали свои выборные органы, мещане — свои, так и сельские обыватели должны были выбирать свои.

Рассматривая все три грамоты в комплексе, Гриффитс заключает, что

всовокупности они образуют “конституцию в дореволюционном значении этого слова”. Именно такое определение Екатерина могла прочитать в Энциклопедии Дидро и Д’Аламбера, и лишь после Французской революции термин приобрел значение, знакомое нам

сегодня^.

Действительно, три грамоты вместе должны были придать русскому обществу вид структуры из трех больших групп со сходной внутренней организацией и регламентированным набором прав и привилегий, определявшим для членов каждого сословия границы личной свободы. В рамках этой свободы (в том понимании свободы, о котором сказано выше) гарантировались гражданские и сословные права, т. е. каждый член общества посредством вхождения в одно из сословий получал защиту закона. Целостное рассмотрение грамот, отмечает Гриффитс, “обнаруживает и целостную политическую программу, отражающую ясные и взаимосвязанные представления императрицы о форме общественного устройства. Это не либеральные и не консервативные представления, не про- и не антидворянские. Это характерные для начала Нового времени представления о регулярном государстве с сословной структурой”^. Это заключение прямо противоречит выводу Омельченко о том, что “установление правового статуса других сословий было подчинено... задаче охранения господствующего положения дворянства”^7. Вывод Омельченко находится в русле традиционной для историографии,

вособенности советской, оценки жалованных грамот 1785 г., связанной прежде всего с тем, как закрепление привилегированного статуса

164На первый взгляд, лишение мещанина его звания и уж тем более лишение звания государственного крестьянина может показаться абсурдным. Однако в установлении такой законодательной нормы была, безусловно, своя логика. Лишаясь своего сословного звания, человек вместе с ним лишался и соответствующих этому званию дарованных грамотами прав, т. е. по существу становился бесправным, выключенным из своего сословия, а следовательно, из общества в целом. Именно такой, находящейся вне сословной структуры общества группой и мыслились преступники.