Аисткам

многих документах этого времени. Однако все, что известно о разработке “Учреждений”, убеждает в том, что реформа готовилась задолго до восстания, и рассматривать ее следует комплексно, в контексте реформаторской деятельности Екатерины в целом158. И все же об одном обстоятельстве, связанном с восстанием Пугачева, необходимо сказать. Условия реализации реформаторских замыслов после 1775 г. были несравненно более благоприятны, чем раньше, ибо напуганное Пугачевщиной дворянство сплотилось вокруг трона, как никогда прежде осознало свою зависимость от прочности самодержавной власти, и возможность оппозиции реформам с его стороны стала минимальной.

Созданный императрицей документ полностью соответствовал ее взглядам, убеждениям и политическим принципам, в соответствии с которыми благополучие такой громадной страны, как Россия, рассматриваемое в категориях полицейского государства, в значительной мере зависело от организации власти на местах. Причем, власть эта должна была быть единообразной, унифицированной и направленной на то, чтобы каждая клеточка обширной территории и каждый ее обитатель находились под неусыпным контролем правительственного чиновника. Такую бескомпромиссно жесткую структуру необходимо было создать так, чтобы сохранить социальный баланс и одновременно учесть интересы различных сословных групп общества, не нарушая и интересов государства. Это была чрезвычайно сложная и многоаспектная задача, с которой Екатерина успешно справилась, причем на высоком профессиональном уровне с точки зрения законотворческой практики. Впервые в русском законодательстве появился единый акт, подробно регламентирующий всю систему местных органов управле-

158С этой мыслью, высказанной мною еще в 1992 г. (см.: Каменский А.Б. “Под сению Екатерины”. С. 295—297), согласен и О.А. Омельченко (“Законная монархия” Екатерины II. С. 267— 268). Совершенно необоснованной представляется концепция Д. Ле Донна, который связывает реформу с влиянием Г.А. Потемкина, якобы заинтересованного в увеличении должностей местной администрации, чтобы разместить на них своих сторонников (Le Donne J. Ruling Russia. Politics and Administration in the Age Absolutism. 1762—1796. Princeton; New Jersey, 1984. P. 67).

ни я и суда, их формирование, компетенцию, деятельность. Историк права О.И. Чистяков, комментируя “Учреждения”, отмечал глубокую детализацию в них норм государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права, высокую для своего времени юридическую технику, простой язык, минимум иностранных терминов. По его мнению, этим законодательство Екатерины II “выгодно отличалось от законов ее великого предшественника — Петра 1”309 Понятно, что создать столь основательный и объемный документ (28 глав в 412 статьях) за короткий срок было бы невозможно и он готовился продолжительное время, прежде чем был обнародован.

Губернская реформа, несомненно, явилась прямым продолжением реформ 1763—1764 гг. В ней были реализованы некоторые из тех идей, что высказывались в проекте Я.П. Шаховского и при его обсуждении, в частности, введение более дробного административно-территориального деления на основе равной численности населения на единице территории. На необходимость реформирования всей системы местного управления, как первейшую задачу, указывали итоги Уложенной комиссии. В ней самой этим вопросом занималась частная Комиссия о порядке государства в силе общего права, для которой Екатерина составила особое наставление — три “урока”. Комиссии предписывалось разработать новое административное деление, основанное на двухчленной системе (губерния/наместничество—уезд), причем указывалось, что для “избежания медлительности от пространства земли и множества дел происходящей полезнее дать каждой губернии величину умеренную”. Границы губерний и уездов следовало проводить, согласуясь с географией местности — “которые сама природа сделала” и таким образом, чтобы они были равно удалены от главного города. Третьим “уроком” Комиссии предлагалось разобрать схему органов государственного управления, начиная с центральных и заканчивая местными, специально выяснив при этом функции каждого учреждения, а также какие оставить, какие ликвидировать, а какие создать заново^.

Результатом деятельности Комиссии стали предложения по разделению страны на 26 губерний из расчета 450—600 тыс. жителей в каждой, провинции — по 70—120 тыс. и уезды — 25 — 40 тыс. Комиссия высказалась за отделение судебной власти от исполнительной с созданием уездных, провинциальных и апелляционных надворных губернских судов, а также словесных судов для крестьян и земских мировых судов для дворянства с сохранением магистратских судов в городах. Суд должен был остаться сословным, причем члены комиссии высказались за гласность судебного разбирательства^. Вопрос о системе местных учреждений остался, однако, Комиссией нерешенным.

Уже в ходе работы над “Учреждениями” Екатерина получила предложения казанского губернатора князя П.С. Мещерского и

московского князя М.Н. Волконского, она активно пользовалась советами генерал-прокурора князя А.А. Вяземского и своих статс-секретарей А.А. Безбородко и П.В. Завадовского. Определенный опыт был приобретен при формировании после первого раздела Польши в 1773 г. Псковской и Могилевской губерний во главе с генерал-губернатором З.Г.Чернышовым, где были созданы учреждения переходного типа^. Особую роль в подготовке реформы, как показал Р. Джоунс, сыграл новгородский губернатор Я.Е. Сивере, чья губерния стала своего рода полигоном для апробации новой системы управления^. Сивере также снабжал императрицу сведениями об устройстве местных учреждений в Прибалтийских губерниях. Одновременно он, служивший в 1749—1753 гг. в русском посольстве в Лондоне, был большим поклонником английской правовой системы. Еще одним советчиком Екатерины, как считается, был С.Е. Десницкий, также знаток английского права, в 1768 г. подавший в Уложенную комиссию “Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи”. Наконец, сама императрица как раз в это время изучала “Комментарии к английским законам” У. Блэкстоуна. Но сколь бы многочисленны ни были источники, которыми она пользовалась, сколь бы велико ни было число ее советников, как подчеркивает Омельченко, ею самой была “проведена основная предварительная работа по институциализации задуманной реорганизации местных и административных судебных органов, ею же написаны черновые и окончательные варианты закона”^4.

Первой главой “Учреждений”, являющейся ключевой для всего документа, установлено, что за основу разделения страны на губернии берутся территории с населением 300—400 тыс. человек. Две губернии объединяются в наместничество во главе с наместником или генералгубернатором. Никакие национально-исторические или экономические особенности при разделении на губернии во внимание не принимаются, речь идет лишь об удобстве управления. Установленное в первые 10 лет после введения “Учреждений” число губерний — 25 лишь на 2 превышало существовавшее

424 Глава 5

до этого. Позднее губернии были снова разукрупнены, и к концу царствования Екатерины их число достигло 50. Приблизительно такое же число губерний сохранялось вплоть до конца XIX в.

Высшим должностным лицом губернии, главой исполнительной и представителем верховной власти согласно “Учреждениям” объявлялся губернатор. Ему поручались контроль за соблюдением законов, высшая полицейская и военная власть на вверенной территории, обеспечение государственной безопасности, включая снабжение населения провиантом и защиту угнетенных. Закон оговаривал невмешательство губернатора в процесс судопроизводства, но при этом предоставлял ему право приостанавливать судебные решения и обязывал бороться с судебной волокитой. Губернатор имел право обращаться непосредственно к государю, и закон достаточно ясно определял его статус — наравне с сенаторами. Приезжая в Петербург, губернаторы могли присутствовать на заседаниях Сената и, следовательно, влиять на его решения.

При губернаторе создавалось губернское^ правление, и, хотя оно было подчинено непосредственно ему, члены его назначались Сенатом. Губернатору помогали в финансовых вопросах вице-губернатор, а в контроле за соблюдением законов — губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление контролировало деятельность всех других учреждений губернии и следило за исполнением судебных решений. Помимо этого в губернии создавались казенная палата (“ни что иное есть, как соединенный департамент Камер и Ревизион коллегии” — ст. 118), ведавшая сбором налогов и иными казенными сборами и контролировавшая деятельность уездных казначеев, а также приказ общественного призрения. Последнему поручалось “попечение и надзирание о установлении и прочном основании 1. народных школ, 2.

...сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужескаго и женскаго пола, оставшихся после родителей без пропитания, 3. ...больниц для излечения больных, 4. ...богаделен для мужескаго и женскаго пола убогих, увечных и престарелых, кои пропитания не имеют, 5. ...особаго дома для неизлечимых больных, кои пропитания не имеют, 6. ...дома для сумасшедших, 7. ...работных домов для обоего пола, 8. ...смирительных домов для обоего же пола людей”

(ст. 380).

Губернии, согласно “Учреждениям”, делились на уезды с населением в 20—30 тыс. человек, т. е. была принята та двухчленная схема, которую Екатерина еще в 1768 г. предлагала частной Комиссии о порядке государства и которая была ею фактически отвергнута. Главой административной власти в уездном городе становился городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией, в уезде же эти функции исполнял капитан-исправник. Уже само название должности указывает на то, что его полномочия, как, впрочем, и городничего, ограничивались

обеспечением исполнения решений, принятых губернскими властями. Капитанисправник представлял нижний земский суд, который, несмотря на свое название, был не судебных учреждением, но коллегиальным органом управления территорией уезда и, в свою очередь, обладал в основном полицейскими функциями. В городах при этом сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления — губернские и городовые магистраты, состоявшие из четырех выборных ратманов и двух бургомистров, а также ратуши по посадам.

Введение “Учреждений” 1775 г. было не только губернской реформой с новым административно-территориальным делением и новой системой местных органов управления, но и реформой судебной, осуществленной в основном в соответствии с намеченным Комиссией о порядке государства. Новые суды разных инстанций создавались как самостоятельные учреждения, отделенные от административной власти. Это был важный шаг вперед по пути реализации принципа разделения властей. Также были разделены уголовное и гражданское судопроизводство, но сам суд оставался сословным. Для дворянства создавались уездный суд и верхний земский суд, для крестьянства — нижняя и верхняя расправы. В качестве апелляционных судов высшей инстанции “Учреждения” 1775 г. предусматривали уголовную и гражданскую палаты. Статья 198 оговаривала, что уездный суд не имеет право самостоятельно возбуждать дела, но делает это лишь по инициативе частных или должностных лиц, или соответствующих органов. В целом “Учреждения” установили “сложную и громоздкую систему судов, хотя и довольно стройную”^

Совершенно новым для российского законодательства был совестный суд - всесословный орган, сочетавший в себе функции суда по малозначительным делам, третейского суда и прокуратуры. В.А. Григорьев полагал, что именно данная глава “Учреждений” написана Десницким или под его влиянием, поскольку в ней просматривается знакомство с английским правом и, в частности, с принятым английским парламентом в 1679 г. habeas Corpus Act^C Однако, по мнению Мадариаги, непосредственным источником главы могла быть и Энциклопедия Дидро и Д’Аламбера, поскольку среди черновиков Екатерины находятся выписки из энциклопедических статей “Совесть”, “Право” и “Habeas Corpus”^7.

Действительно, в главе о совестном суде Екатерина пыталась претворить в закон некоторые просветительские идеи, декларированные еще в Наказе. Так, саму необходимость создания совестного суда она объясняет тем, что “личная безопасность каждаго верноподданнаго весьма драгоценна есть человеколюбивому монаршему сердцу” (ст. 395). Правила, которыми должен руководствоваться совестный суд, суть следующие: “1. человеколюбие вообще; 2. почтение к особе ближняго, яко

человеку; 3. отвращение от угнетения или притеснения человечеству” (ст. 397). Разбирая разного рода гражданские тяжбы и стремясь примирить стороны, совестный суд получал важное право рассматривать заявления арестованных, содержащихся под стражей более трех дней без предъявления обвинения, и, если эти лица не подозревались в совершении особо тяжких преступлений, отпускать их на поруки. Примечательно, что в ведение совестного суда передавались также дела о колдовстве, в котором, по мнению законодателя, “заключается глупость, обман и невежество” (ст. 399). В этих словах тоже нашли отражение влияния Просвещения, ведь еще Воинский артикул Петра I рассматривал колдовство как тяжкое преступление. Все это убеждает в том, что неправ был Григорьев, который, сравнивая первоначальные варианты введения к “Учреждениям” с окончательным текстом, пришел к выводу, что, “начиная составлять введение, Екатерина все еще находилась под влиянием

теоретических образцов своего недавнего прошлого, но, очевидно, к концу работы она уже окончательно от них освобо- ”318

дилась Оценивая “Учреждения” 1775 г., подчеркнем, что это была одна из

екатерининских реформ, имевших долговременное значение. Если введенное ими административно-территориальное деление сохранялось до конца XIX в., то система местных учреждений — до реформ 1860— 1870-х годов. Это обстоятельство приобретает особую важность с учетом того, что фактически “Учреждениями” был реализован проповедовавшийся Екатериной принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось и прямым развитием положений губернской реформы Петра I. Екатерине удалось сделать то, что в том же XVIII столетии не сумел осуществить, например, в Австрии Иосиф II. Именно с того времени Российская империя окончательно стала унитарным государством, и такой принцип его устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX вв. Несомненно, он придавал устойчивость всему политическому строю страны и способствовал длительному сохранению России как имперского государства.

Непосредственное отношение к этой проблеме имеет и обсуждающийся в историографии губернской реформы 1775 г. вопрос о децентрализации власти, который, как мы видели, поднимался и в связи с губернской реформой Петра. Действительно, по крайней мере на первый взгляд, в ходе реформы происходило дальнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения политического характера по-прежнему принимались в центре и именно там назначался и отчитывался глава губернии, подчиненный непосредственно

самодержцу. Ни один из вновь создаваемых органов исполнительной власти или самоуправления не имел право устанавливать на своей территории какие-либо свои законы или правила, вводить собственные налоги и пр. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в центре. В этой связи можно привести слова Омельченко, сказанные по поводу последовавшей за губернской реформой ликвидацией отдельных центральных ведомств: “Смысл и задача централизма оставались неизменными”^. Но одновременно перераспределение полномочий было еще одним фактором устойчивости политического режима, обеспечения социального баланса.

Многие историки, писавшие о губернской реформе 1775 г., делали особый акцент на ее продворянском характере, ссылаясь прежде всего на то, что Екатерина якобы учла высказанные в Уложенной комиссии пожелания дворянства получить управление на местах в свои руки. Действительно, согласно “Учреждениям”, целый ряд должностей в местном управлении — заседатели судов разных ступеней, земские судьи, уездные капитан-исправники и др. — замещались выборными из местных дворян. Была узаконена и должность уездного предводителя дворянства, впервые появившаяся в связи с выборами в Уложенную комиссию. Все это, безусловно, отвечало чаяниям дворянства. Однако внимательный анализ “Учреждений”, как представляется, показывает, что, удовлетворяя пожелания тех, кто должен был быть социальной опорой трона, Екатерина прежде всего думала об интересах государства. По су

ществу так решались две важные проблемы: возвращение на службу вышедших в отставку дворян и замещение должностей, в ином случае, как уже показал опыт со штатами 1763 г., оставшихся бы вакантными. Одновременно дворянская сословная организация интегрировалась в государственный аппарат, становилась его частью, поскольку все дворянские должности, включая предводителя дворянства, по “Учреждениям” получали определенный классный чин, которому в соответствии с Табелью о рангах имелся эквивалент в гражданской или военной службе. В итоге реальная независимость, самостоятельность местных органов управления была в значительной степени мнимой. Выбранные на те или иные должнрсти дворяне становились попросту правительственными чиновниками, проводившими на местах политику центра.

Чрезвычайно важной была, конечно, судебная реформа. Она также достаточно критично оценивалась многими историками, поскольку предоставление губернатору права приостанавливать судебные решения делало и разделение властей, и независимость суда неполными. Ругали Екатерину и за сословность созданной ею судебной системы159. Однако необходимо вспомнить, что это было лишь начало, вообще первый шаг по созданию заново независимой судебной системы, основанной на новейших достижениях правовой мысли Запада и одновременно приспособленной к социально-политическим реалиям России, где попрежнему еще не было профессиональных юристов. Вполне очевидно, что даже пытаться создать практически на пустом месте, не имея подготовленных кадров, сразу же полноценный, совершенно независимый суд, было бы со стороны Екатерины попросту политическим безрассудством. Точно так же в условиях России второй половины XVIII в. невозможно было и помыслить о создании суда бессословного160. Необходимо учесть и то, что Екатерина хорошо сознавала все эти проблемы и в вопросе суда, как, впрочем, и относительно других положений “Учреждений” 1775 г., явно намеревалась продвигаться вперед постепенно, последовательно внедряя в жизнь разного рода новации, совершенствуя и развивая их в дальнейшем.

-I Особое внимание при оценке “Учреждений” 1775 г. следует уделить приказу общественного призрения как принципиально новому государственному учреждению, специально созданному для выполнения некоторых функций социального обеспечения. Таким способом опять же

159Такой подход закрепился настолько прочно, что стал своего рода стереотипом общественного сознания. См., например: Симкин Л. Закон и право // Новый мир. 1992. № 1. С. 210.

^Рассматривавшая этот вопрос частная Комиссия о порядке государства, как отмечает О.А. Омельченко, «признала это неприемлемым из-за реальности межсословных отношений, “есть ли во всех предполагать добрую волю, то бы многие трудности в законодательстве само собою не были”» (“Законная монархия” Екатерины II. С. 153).

реализовывались просвещенческие представления об обязанностях государя и государства по отношению к подданным. Одновременно было продолжено, но уже на качественно ином уровне дело Петра I, впервые создававшего больницы и богадельни. В соответствующих главах “Учреждений”, с характерной для законодательства XVIII в. дотошностью, детализацией и стремлением к максимальной регламентации описывалось устройство и деятельность школ, больниц и других учреждений, находившихся в ведении приказа. Особое внимание уделялось гигиене и оговаривался запрет на применение в школах телесных наказаний. Весьма показательно, что оговаривался и вопрос об источниках и объеме финансирования приказа, в то время как о других учреждениях таких сведений в документе нет. Отпускаемая сумма — 15 тыс. рублей относительно невелика, но это был важный шаг по созданию охватывающей всю страну инфраструктуры народного образования, здравоохранения и социального обеспечения, продолжавший начинания первых лет царствования Екатерины.

Одним из важных последствий реформы 1775 г. было значительное увеличение армии чиновничества. Так, к концу царствования Екатерины общая численность местного аппарата по сравнению с 1773 г. возросла более чем в два раза^20. Понятно, что значительно возросли и расходы на его содержание. Однако было бы неверным связывать это явление исключительно с политикой Екатерины. Оно было проявлением общей тенденции роста бюрократии и ее значения в жизни страны, начало которому было положено петровскими реформами.

Необходимо также особо подчеркнуть, что, будучи сложным и многоаспектным законодательным актом, “Учреждения” 1775 г. затронули разнообразные стороны жизни общества и государственного управления. Соединив в себе элементы английской, остзейской и даже малороссийской правовых систем с новейшими просвещенческими идеями и чисто российскими насущными проблемами, документ не мог не быть эклектичным и противоречивым. Впрочем, столь же многоаспектным и противоречивым был и характер решаемых Екатериной задач. В то же время в целом по своему духу и основной направленности “Учреждения” продолжали петровскую линию

государственного строительства.

*

Введение “Учреждений” в жизнь было рассчитано на продолжительный период времени и, соответственно, результаты от них Екатерина планировала получить далеко не сразу. В предыдущем разделе приводились слова императрицы из письма к сыну и невестке 1781 г., т. е. через шесть лет после начала реформы, где она писала, что они видели лишь “детство вещей”. В том же письме, сообщая Павлу и Марии Федоровне о неудовлетворительной работе почты, из-за которой она не получила вовремя их писем, Екатерина добавляет: “Из этого вы видите

430 л* Глава 5 ■ n ’ ■-

неисправность тех старых учреждений, которых реформа не успела еще коснуться”321. Годом ранее, когда она сама путешествовала по западным губерниям161, императрица писала сыну из Смоленска: “Здесь уже (курсив мой. — А.К.) чувствительна польза учреждений, и что 5 лет в действии, и люди добры”322. А ведь речь идет об одной из тех губерний, где реформа проводилась в первую очередь. О том, каким образом Екатерина стремилась подбирать кадры для новых учреждений, свидетельствует ее письмо к А.А. Вяземскому от 25 ноября 1775 г., т. е. всего через две недели после издания нового закона (ввиду особой важности этого, ранее не публиковавшегося текста приводим его почти целиком): “Князь Александр Алексеевич! Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей, совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената... о чинах, помещаемых в палаты судныя Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в дблах сих родов, к коим они определяются... Не сие было намерение мое, что я предоставила разсмотрению Сената избрать председателей палат. Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искуснейшие из членов Юстиц- и Вотчинной коллегии... И ради сего я хощу повторить вам мое желание,... чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхняго земскаго суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но, конечно, такие, что уже на деле в своих способностях испытаны, ибо как сии обе губернии, приводимые в новый порядок, должны быть в пример другим, то и должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих...”323.

На протяжении всех последующих лет царствования Екатерина рассматривала “Учреждения” 1775 г. как “непременный” и

161Одной из основных целей этой поездки было как раз инспектирование результатов реформы.