§ 5. Методологічні основи та джерела науки державного

будівництва і місцевого самоврядування

Передумовою успішного проведення будь-якого наукового дослі-

дження і отримання справжнього результату є правильне визначення не

тільки предмета, але й прийомів, засобів і способів вирішення різних

наукових завдань, тобто методів дослідження. Вони використовуються

для пізнання предмета науки з метою отримання об’єктивних, істинних,

багатоаспектних знань. Вчення про методи наукового пізнання нази-

вається методологією. Методологічні основи науки державного будів'

ництва і місцевого самоврядування являють собою певні теоретичні бло-

ки, що розкривають сутність та значення арсеналу методологічних спо-

собів і прийомів пізнання, які застосовуються для дослідження предмета

цієї науки.

У науці державного будівництва та місцевого самоврядування вико-

ристовуються різноманітні загальнофілософські, загальнонаукові та

спеціальні методи. У сучасній науці існує цілий арсенал загальнофіло'

софських методів — діалектика, метафізика, матеріалізм, ідеалізм,

монізм, плюралізм, гностицизм і агностицизм та інші. Однак найбільш

широко наука державного будівництва та місцевого самоврядування на

нинішньому етапі застосовує діалектичний метод, плюралістичний

підхід, а також використовує елементи матеріалістичного та ідеалістич-

ного методів дослідження державно-правових явищ.

Діалектичний метод, перш за все, знаходить свій вияв у вимозі

об’єктивності та всебічності пізнання державно-правових явищ. Це озна-

чає, що вони повинні досліджуватися реально, висновки повинні роби-

тися на основі усвідомлення дійсного перебігу процесів, подій, фактів

із врахуванням різних чинників, що впливали на них. Через призму

діалектичного методу державно-правові явища розглядаються в їх

взаємному зв’язку, взаємодії та невпинному розвитку, в постійній ди-

наміці та перетворенні поступових кількісних змін на корінні якісні

зрушення, в боротьбі протилежностей, у боротьбі між старим та новим,

відмираючим і новонароджуваним.

Плюралістичний підхід передбачає можливість використання в на-

укових цілях не якогось одного, а широкого спектру методологічних

прийомів. Він базується на ідеологічній багатоманітності, інтенсивно-

му процесі оновлення методології в напрямку конструктивної взаємодії

різних теоретичних течій, розробці нових засобів дослідження. Плю-

ралізм означає визнання можливості існування різноманітних точок

зору, необхідності наукової дискусії та конструктивної критики.

Застосування матеріалістичного підходу дає змогу розглядати дер-

жавно-правові явища як елементи суспільного буття, пояснювати їх

сутність та еволюцію, виходячи з матеріальних умов, залежності від ста-

26

ну економічного розвитку. У методологічному арсеналі сучасних держа-

вознавчих наук можливе й використання деяких постулатів ідеалістич'

ного вчення, особливо щодо обґрунтування ідей природного права на

теологічному ґрунті, чи розгляд їх як права людської природи, права

розуму.

Серед великої кількості загальнонаукових методів, які використову-

ються багатьма науками, наука державного будівництва і місцевого са-

моврядування застосовує такі.

Історичний метод дає можливість досліджувати еволюцію системи

органів публічної влади, чинники, що впливали на розвиток владних

інституцій, встановити переваги й недоліки існуючої моделі організації

влади порівняно з попередньою.

До загальнонаукових методів пізнання належить і системний підхід,

який базується на дослідженні органів публічної влади як цілісної впо-

рядкованої системи, що складається із підсистем та елементів, тісно

взаємопов’язаних цілями, принципами, формами, методами діяльності.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування широ-

ко використовує порівняльно'правовий метод дослідження, що полягає

в порівняльному аналізі організаційних аспектів функціонування влад-

них органів різних країн. Це дає змогу враховувати позитивний за-

рубіжний досвід і напрацьовувати практичні рекомендації для вдоско-

налення організації й діяльності органів публічної влади в умовах дер-

жавотворчих процесів в Україні.

Метод формально'логічного аналізу дає можливість виявити рівень

відповідності процесів виникнення, функціонування й розвитку дер-

жавно-правових явищ законам формальної логіки.

Формально'юридичний метод застосовується для встановлення змісту

правових норм, що закріплюють організацію діяльності органів держав-

ної влади і місцевого самоврядування та аналізу практики їх застосуван-

ня, що дає змогу проаналізувати, наскільки реалії відповідають вимо-

гам законодавства.

Крім зазначених методів у сфері державного будівництва і місцево-

го самоврядування використовуються й ряд інших загальнонаукових

прийомів — дедукція, індукція, аналіз, синтез, сходження від абстракт-

ного до конкретного.

Для вивчення державно-правових явищ використовуються й спе'

ціальні методи, що розробляються в межах окремих наук (математичний,

статистичний, моделювання, кібернетичний, психологічний, метод

конкретно-соціологічних досліджень та інші), застосування яких дає

можливість отримати більш поглиблені знання і сприяє багатоаспект-

ності досліджень.

За допомогою статистичного методу можна отримати кількісні

показники, що відображають стан, динаміку різних державно-правових

27

явищ, інститутів, а також дають змогу виявити певні тенденції в розвит-

ку досліджуваних об’єктів. Метод конкретно'соціологічних досліджень

дає змогу на основі спостереження, збору, обробки й аналізу докумен-

тальної інформації щодо організації роботи органів публічної влади,

результатів анкетування та опитувань робити відповідні висновки про

ефективність організації та продуктивність діяльності, а також стосов-

но інших аспектів структурно-функціональної побудови системи ор-

ганів публічної влади. Кібернетичний метод, пов’язаний із використан-

ням понять і технічних засобів кібернетики, допомагає досліджувати

ступінь застосування вимог наукової організації праці в органах держав-

ної влади і місцевого самоврядування, рівень запровадження в роботі

управлінського апарату сучасних інформаційних технологій та техніч-

них засобів. При використанні методу моделювання можна створювати

уявну модель державно-правових явищ, інститутів, відносин для пошуку

шляхів оптимізації структури, функцій, компетенції та інших елементів

організації й діяльності органів публічної влади. Оскільки наука держав-

ного будівництва та місцевого самоврядування поєднує теоретичні й

практичні аспекти досліджень, великого значення набуває метод дер'

жавно'правового експерименту, який активно використовується в ни-

нішніх умовах трансформації організаційного механізму владних струк-

тур1. Завдання даного методу полягають у перевірці в експериментальних

умовах певних змін, що пропонуються для впровадження у практику дер-

жавного й муніципального управління.

Отже, при вивченні питань державного будівництва і місцевого са-

моврядування використовується не окремо взятий прийом чи спосіб

дослідження, а широкий комплекс методів пізнання, що дає можливість

отримати достовірні, об’єктивні, цілісні знання про предмет науки.

Важливе значення для дослідників проблематики державного будів-

ництва та місцевого самоврядування має встановлення джерел цієї на-

уки. Джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування —

це інформаційні носії, матеріали, які містять знання в галузі державного

будівництва і місцевого самоврядування. Ці джерела можуть бути

поділені на кілька видів: 1) наукові праці вітчизняних і зарубіжних вче-

них, фахівців, у яких обґрунтовуються різні наукові погляди, концепції,

ідеї з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; 2)

правові акти, які закріплюють питання організації й діяльності органів

публічної влади; 3) матеріали практики діяльності органів публічної

влади (стенограми, протоколи, статистичні дані, архівні матеріали, до-

кументи, що створюються в процесі поточної діяльності).

1 Закон України від 5 квітня 2001 року №2352-ІІІ «Про державно-правовий

експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча,

Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» // Урядовий кур’єр. –

2001. – № 108. – 20 червня.

28

Провідне місце серед джерел науки належить творам теоретичного

характеру, які можуть містити інформацію як про державно-правові

явища, що відбуваються нині, так і про ті, що здійснювалися в мину-

лому, а також про тенденції їх розвитку на майбутнє. При цьому до дже-

рел можна віднести не тільки праці вчених саме цієї наукової галузі, а й

роботи дослідників суміжних правових наук, які правлять теоретичною

базою і сприяють комплексному висвітленню питань, що становлять

предмет державного будівництва і місцевого самоврядування. Особли-

ве значення для засвоєння навчальної дисципліни мають підручники та

навчальні посібники з курсу, перелік яких було викладено в поперед-

ньому підрозділі, однак вони містять лише обмежену суму знань, що не-

обхідна в навчальних цілях. Основна частина наукових ідей, поглядів,

концепцій міститься в монографіях, дисертаціях, наукових статтях, ре-

фератах та інших роботах.

Важливими джерелами науки державного будівництва та місцевого

самоврядування є правові акти, які закріплюють і регулюють питання

організації й діяльності органів публічної влади, причому в дослідниць-

кому аспекті цінність мають як діючі акти, так і ті, що вже втратили

чинність. Серед юридичних актів, що належать до джерел науки, мож-

на виокремити нормативні акти, інтерпретаційні акти та акти засто'

сування норм права.

У системі чинних нормативно'правових актів, що є джерелами науки

державного будівництва і місцевого самоврядування, головне місце на-

лежить Конституції України, яка, як нормативний акт вищої юридич-

ної сили, містить фундаментальні положення у сфері організації і

функціонування органів державної влади, органів влади АРК, місцевого

самоврядування.

Деталізація конституційних норм щодо організації і функціонуван-

ня органів публічної влади здійснюється на рівні Законів України. В ас-

пекті предметної специфіки науки особлива увага приділяється зако-

нам, що регулюють питання організації та проведення виборів в Україні

(закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента

України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори де-

путатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і

сільських, селищних, міських голів»). Принципове значення для роз-

криття основних елементів організації та діяльності органів публічної

влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб мають і закони, що

регулюють їх загальний правовий статус («Про статус народного депу-

тата України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповно-

важеного Верховної Ради України з прав людини», «Про Верховну Раду

Автономної Республіки Крим», «Про місцеві державні адміністрації»,

«Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місце-

вих рад»). Інформацію щодо окремих аспектів організації роботи органів

29

публічної влади можна отримати при аналізі Бюджетного кодексу, Рег-

ламенту Верховної Ради України, законів «Про порядок висвітлення

діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядуван-

ня в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону ор-

ганів державної влади і посадових осіб», «Про джерела фінансування

органів державної влади», «Про власність» та ін.

Наступний щабель у системі нормативно-правових актів, які є дже-

релами науки державного будівництва і місцевого самоврядування, —

це підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи

органів публічної влади та їх структурних підрозділів. За суб’єктами

прийняття в цій групі можна виокремити акти Президента України,

(наприклад, укази «Про систему центральних органів виконавчої вла-

ди», «Питання Секретаріату Президента України», «Про порядок підго-

товки і внесення актів Президента України», розпорядження «Про забез-

печення комплексного розвитку малих міст України» та ін.); постанови

Верховної Ради України (наприклад, «Про структуру апарату Верховної

Ради України», «Про затвердження Положення про “День Уряду Укра-

їни» у Верховній Раді України», «Про затвердження положень про

проведення парламентських слухань у Верховній Раді України та слу-

хань у комітетах Верховної Ради України» та ін.); постанови Верховної

Ради Автономної Республіки Крим (зокрема, «Про затвердження Поло-

ження про постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки

Крим і їх функції», «Про затвердження Положення про забезпечення

діяльності депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим»,

«Про затвердження Положення про Секретаріат Верховної Ради Авто-

номної Республіки Крим» та ін.); акти Кабінету Міністрів України (се-

ред яких постанови «Про затвердження Тимчасового регламенту Кабіне-

ту Міністрів України», «Про урядові комітети», «Про затвердження Ти-

пового регламенту місцевої державної адміністрації», розпорядження

«Про додаткові заходи щодо поліпшення взаємодії центральних і місце-

вих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування»

тощо); акти центральних органів виконавчої влади (наприклад, наказ Го-

ловного управління державної служби України «Про затвердження За-

гального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними

службовцями покладених на них обов’язків і завдань», наказ Головно-

го Контрольно-ревізійного управління України «Про затвердження

Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюд-

жетних коштів, державного і комунального майна» та ін.); акти місце'

вих органів публічної влади (регламенти місцевих рад та місцевих держав-

них адміністрацій, положення про структурні підрозділи місцевих рад,

про відділи та управління місцевих державних адміністрацій, про апа-

рат місцевих рад, статути територіальних громад та ін.).

30

Правозастосовчі акти як джерела науки державного будівництва і

місцевого самоврядування сприяють виявленню особливостей ор-

ганізаційно-правових аспектів практичної діяльності органів публічної

влади, допомагаючи при цьому більш точному встановленню специфіки

здійснення певних процедур, що пов’язані з реалізацією компетенції.

Такі акти приймаються кожним органом публічної влади та їх структур-

ними підрозділами у процесі їх поточної діяльності. Для прикладу мож-

на назвати правозастосовчі акти Верховної Ради України, що мають

значення для характеристики організації її роботи, зокрема постанови

«Про процедуру голосування під час повторного розгляду Закону Укра-

їни «Про вибори народних депутатів України» від 13 вересня 2001 року

№ 2678-III, «Про організацію роботи Верховної Ради України у зв’язку

з розглядом питання про відповідальність Кабінету Міністрів України

та процедуру його розгляду» від 24 квітня 2001 року № 2392-III та інші.

До актів інтерпретаційного характеру, які є джерелами науки держав-

ного будівництва і місцевого самоврядування, можна віднести рішення

Конституційного Суду України (наприклад, рішення від 19 травня 1999

року № 4-рп/99 (справа про запити народних депутатів України); від

9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування);

від 21 грудня 2001 року №19-рп/2001 (справа щодо сумісності мандата

депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим з іншими вида-

ми діяльності) та інші.

Важливе значення мають інтерпретаційні акти центральних органів

виконавчої влади, які можуть прийматися у формі роз’яснень, листів,

рекомендацій. Як приклад можна навести: постанову Центральної вибор'

чої комісії № 119 від 19 червня 2004 року «Про Роз’яснення щодо порядку

реєстрації та статусу офіційних спостерігачів від іноземних держав,

міжнародних організацій по виборах Президента України 31 жовтня

2004 року»; роз’яснення Головного управління Державної служби України

«Щодо проведення конкурсу, випробування та стажування при прий-

нятті на службу в органи місцевого самоврядування» №42/5690 від 10 жовт-

ня 2001 року, лист Фонду державного майна України від 2 квітня 2003 року

№ 10-16-4097 «Щодо розрахунку орендної плати комунального майна»

та інші акти.

В умовах активної зовнішньополітичної діяльності України дедалі

більшого значення в системі правових джерел науки набувають міжнарод'

но'правові акти. Згідно з Конституцією, міжнародні договори України,

ратифіковані парламентом, становлять невід’ємну частину національ-

ного законодавства. Найбільш значними міжнародно-правовими акта-

ми, що відображають європейські стандарти у сфері організації роботи

органів публічної влади, є Європейська рамкова конвенція про транс-

кордонне співробітництво між територіальними общинами або властя-

ми від 21 травня 1980 року, Європейська Хартія місцевого самовряду-

31

вання від 15 жовтня 1985 року, Конвенція про участь іноземців у суспіль-

ному житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року та інші.

Як джерела науки державного будівництва і місцевого самовряду-

вання можуть бути й корпоративні акти (наприклад, статути й інші нор-

мативні акти асоціацій місцевих рад), ознайомлення з якими дає мож-

ливість визначити структуру, функції, компетенцію, форми діяльності

цих добровільних об’єднань. Крім цього, певний дослідницький інте-

рес становлять договори нормативного змісту (наприклад, договори про

делегування чи розмежування повноважень між органами публічної

влади), які дістають нині розвиток як самостійні джерела правового ха-

рактеру.

Важливе значення для розвитку теоретичних досліджень науки мають

матеріали практики діяльності органів публічної влади. Аналізуючи зміст

стенограм, протоколів засідань, статистичні дані, архівні матеріали

щодо організації й діяльності органів публічної влади, їх нормотворчу

та правозастосовчу практику науковці дістають можливість робити

відповідні узагальнення, висновки і пропозиції як теоретичного, так і

прикладного характеру.