Міністерство освіти і науки України

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого

ДЕРЖАВНЕ БУДІВНИЦТВО

І МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ

За редакцією кандидата юридичних наук,

доцента С. Г. Серьогіної

Затверджено Міністерством освіти і науки України

як підручник для студентів

юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів

Харків

«Право»

2005

ББК 67.9 (4 УКР)

Д 36

Гриф “Затверджено Міністерством освіти і науки України

як підручник для студентів вищих навчальних закладів” надано 11.04.2005 р.

Підручник підготовлений викладачами кафедри державного будівництва

і місцевого самоврядування Національної юридичної академії України

імені Ярослава Мудрого

Рецензенти

Ю. М. Тодика, академік Академії правових наук України,

доктор юридичних наук, професор

О. Н. Ярмиш, член-кореспондент Академії правових наук

України, доктор юридичних наук, професор

Ю. П. Битяк, член-кореспондент Академії правових наук

України, кандидат юридичних наук, професор

Авторський колектив

І. І. Бодрова, канд. юрид. наук — гл. 9, 13 (§ 2), 14 (§ 7)

С. В. Болдирєв, канд. юрид. наук — гл. 13 (§ 1, 3–6)

В. О. Величко, канд. юрид. наук — гл. 10

А. І. Кулакова, канд. юрид. наук, доцент — гл. 2 (§ 7), 5 (§ 1,

6–7)

П. М. Любченко, канд. юрид. наук, доцент — гл. 8, 11, 12,

14 (§ 2, 4–6)

С. Г. Серьогіна, канд. юрид. наук, доцент — вступ, гл. 1, 2

(§1–6), 3, 7, 14 (§1,3), 15

К. Є. Соляннік, канд. юрид. наук — гл. 5 (§ 2–5), 16

Т. В. Стешенко, канд. юрид. наук — гл. 6 (§ 1), 17

Л. В. Челомбітько — гл. 4, 6 (§ 2–5)

Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підручник для

студентів вищих навчальних закладів / За ред. С. Г. Серьогіної. — Х.: Пра-

во, 2005. — 256 с.

ISBN 966-8467-28-0

У підручнику системно викладені всі теми за вузівською програмою навчаль-

ного курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні». Розгляда-

ються загальне поняття державного будівництва і місцевого самоврядування, історія

становлення, предмет і система однойменної науки, основи організації та діяльності

глави держави, парламенту, органів виконавчої влади, органів влади Автономної Ре-

спубліки Крим та органів місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі.

Аналізуються принципи організації та діяльності зазначених органів, їх функції,

компетенція, форми і методи роботи, взаємодія із судовими і правоохоронними

органами та об’єднаннями громадян.

Для студентів, слухачів, аспірантів і викладачів юридичних вищих навчальних

закладів і факультетів, науково-педагогічних працівників, державних і муніципаль-

них службовців.

ББК 67.9 (4 УКР)

© І. І. Бодрова, С. В. Болдирєв,

В. О. Величко та ін., 2005

ISBN 966-8467-28-0 © «Право», 2005

Д 36

3

Вступ

На сучасному етапі державотворення, коли Україна утвердилася як

суверенна, незалежна держава, дедалі більшої актуальності набувають

питання оптимальної організації роботи органів державної влади та

місцевого самоврядування. Процеси євроінтеграції потребують не

тільки реформування соціально-економічних відносин, але й системи

місцевого самоврядування, демократизації суспільно-політичного жит-

тя. В межах конституційної реформи має бути суттєво оновлена політич-

на система України, удосконалена форма правління, завершена децент-

ралізація державної влади.

Названі фактори вимагають від юридичних вузів орієнтуватися на

потреби політико-правової практики і готувати фахівців, які б могли

успішно працювати в умовах всебічного оновлення суспільного життя,

давати їм теоретичні знання і практичні навички щодо наукової ор-

ганізації роботи сучасного апарату державного і муніципального

управління.

Новітній період розвитку політико-правової думки в Україні позна-

чився сплеском наукових досліджень організації роботи органів держав-

ної влади та місцевого самоврядування, зростанням потреби у кваліфі-

кованих кадрах у цій сфері, обумовив необхідність створення про-

фільного парламентського комітету, а також низки навчальних закладів

і науково-дослідних установ. Такі процеси обумовлюють необхідність

розробки належної навчально-методичної бази, випуску достатньої

кількості підручників і навчальних посібників з питань державного

будівництва і місцевого самоврядування.

Цей підручник певною мірою є відгуком авторів на виклики сього-

дення, обумовлені радикальними реформами державного апарату і си-

стеми місцевого самоврядування, результатом багаторічної праці кіль-

кох поколінь фахівців єдиної в Україні спеціалізованої кафедри держав-

ного будівництва і місцевого самоврядування Національної юридичної

академії України імені Ярослава Мудрого.

Автори підручника зробили спробу комплексного, систематичного

викладу базових наукових знань у галузі державного будівництва та

місцевого самоврядування в Україні. В ньому досить повно і водночас

4

лаконічно висвітлені питання, що, як правило, включаються до на-

вчальних програм з цієї дисципліни.

Зважаючи на комплексний характер науки і навчальної дисципліни

державного будівництва та місцевого самоврядування, автори намага-

лися органічно поєднати в підручнику відомості із загальної теорії дер-

жави і права, конституційного, адміністративного, фінансового права,

і таким чином зберегти і зміцнити міждисциплінарні зв’язки, сприяти

поглибленню знань, набутих студентами і слухачами при вивченні

інших юридичних наук. Водночас у підручнику використані наукові дані

з політології, соціології, теорії управління, статистики та інших суспіль-

них наук. З метою посилення ілюстративності в підручнику його авто-

ри доволі часто вдаються до посилань на нормативний матеріал, наво-

дять статистичні дані та конкретні приклади з політико-правової прак-

тики України.

Роботу над підручником значно ускладнювала й гальмувала ди-

намічність чинного законодавства і процеси невпинного реформуван-

ня державного апарату й системи місцевого самоврядування, що обу-

мовлювали суттєві зміни в організації їх роботи. В цілому наведені в

підручнику посилання на чинне законодавство переважно відобража-

ють його стан на 1 лютого 2005 року, тому при роботі над ним бажано

час від часу звертатися до офіційних друкованих видань та офіційних

сайтів органів публічної влади України в мережі Інтернет.

Сподіваємося, що запропонований підручник стане в нагоді не

тільки студентам і слухачам юридичних вищих навчальних закладів при

вивченні курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в

Україні», але й науково-педагогічним працівникам, державним та

муніципальним службовцям, політичним діячам у їх практичній діяль-

ності. Він може також застосовуватися в межах навчальних курсів «Кон-

ституційне право України», «Адміністративне право України», «Муніци-

пальне право України», «Державне і муніципальне управління».

5

Загальна частина

Глава 1

Державне будівництво і місцеве

самоврядування як категорія

державознавства, наука

й навчальна дисципліна

§ 1. Поняття державного будівництва

і місцевого самоврядування

Поняття «державне будівництво і місцеве самоврядування» останніми

роками активно увійшло в науковий і політичний обіг, широко викорис-

товується в теорії державознавчих наук, у сфері законотворення, практиці

державно-правового розвитку України. Однак однозначного розуміння

цього терміна досі немає у зв’язку із багатогранністю, різними науковими

підходами до визначення його змісту, певним відставанням теоретичних

досліджень вітчизняної юридичної науки в галузі державного будівництва.

Державне будівництво і місцеве самоврядування можна розглядати

в різних аспектах — як категорію державознавства, як науку та навчаль-

ну дисципліну, як певну сферу діяльності державних та самоврядних

інституцій. При цьому визначальним для юридичної науки є поняття

державного будівництва і місцевого самоврядування саме як державо-

знавчої категорії, оскільки воно багато в чому обумовлює змістове на-

повнення інших юридичних дефініцій. Але необхідно враховувати й той

факт, що самостійне змістове значення мають поняття «державне

будівництво» і «місцеве самоврядування» як категорії окремі.

Встановлюючи загальне поняття державного будівництва і місцево-

го самоврядування як державознавчої категорії, слід зазначити, що воно

пов’язане перш за все із динамічним аспектом організації публічної вла-

ди, тобто з діями владних інституцій, посадових осіб щодо впроваджен-

ня у практику основних ідей, засад державної організації політичного

управління суспільством, вироблених на певному історичному етапі під

впливом різноманітних факторів.

6

Під таким кутом поняття «державне будівництво і місцеве самовря-

дування» охоплює, власне, увесь процес формування, існування й роз-

витку системи публічної влади в суспільстві, тобто державного механізму

та системи місцевого самоврядування. Цей процес поєднує владно-впо-

рядковуючий, цілеспрямований вплив на суспільство (зовнішньоорга-

нізаційний аспект) з удосконаленням внутрішньої структури та порядку

функціонування самого механізму публічної влади (внутрішньоорга-

нізаційний аспект). Такий підхід можна назвати широким трактуванням

терміна «державне будівництво і місцеве самоврядування».

Однак поряд із широким існує і більш вузьке розуміння державного

будівництва та місцевого самоврядування, яке стосується організаційно-

функціональної характеристики механізму публічної влади й охоплює

питання, пов’язані виключно із організацією органів публічної влади,

тобто характеризує структуру, функції, компетенцію, принципи, форми,

методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Правомірно використовувати поняття «державне будівництво» відо-

кремлено від поняття «місцеве самоврядування», однак його зміст буде

різнитися залежно від історичного відтинку державотворчого процесу.

Так, у радянський період поняття «державне будівництво» було си-

нонімом поняття «радянське будівництво», а термін «місцеве самовря-

дування» практично не застосовувався у зв’язку із повним одержавлен-

ням системи місцевих органів влади. У сучасних умовах, застосовуючи

поняття «державне будівництво», ми маємо на увазі процес формуван-

ня державного апарату без системи місцевого самоврядування, оскільки

більшість вчених розглядає місцеве самоврядування в Україні як відо-

кремлену від державної підсистему публічної влади1. З’ясовуючи понят-

тя «місцеве самоврядування» в аспекті сучасної вітчизняної правової

доктрини, слід мати на увазі, що воно може використовуватися для

означення самостійної форми публічної влади, права населення на са-

мостійне вирішення питань місцевого значення, інституту громадян-

ського суспільства, управлінської діяльності органів та посадових осіб

місцевого самоврядування.

Виходячи із сформульованого поняття «державне будівництво і

місцеве самоврядування», ми можемо дати більш детальну характерис-

тику елементам, що становлять його зміст.

Якщо розглядати «державне будівництво і місцеве самоврядування» як

процес формування, існування та розвитку державного механізму та сис-

теми місцевого самоврядування, тобто у широкому значенні, то його скла'

довими елементами будуть: засади організації і функціонування публічної

1 Див.: Смирнова Т. С. Правове регулювання місцевого самоврядування в

Україні. – К.: Видавничий дім «КМ Академія», 2001. – С. 25–39; Баймура'

тов М. А., Григорьев В. А. Муниципальная власть: актуальные проблемы станов-

ления и развития в Украине. – Одесса: Юридична література, 2003. – С. 27–52.

7

влади, у тому числі й засади здійснення перетворень щодо встановлення

різних моделей організації влади; суб’єкти, які здійснюють перетворення;

етапи розвитку державних та самоврядних інституцій; порядок організації

і проведення виборів чи порядок призначення відповідних посадових осіб

у країні; системно-структурна організація органів публічної влади.

Засади організації і функціонування публічної влади, як елементи

змісту державного будівництва та місцевого самоврядування, дають

можливість зробити висновок щодо ціннісних орієнтацій, ідей, кон-

цепцій, підходів, які були закладені в основу організації влади. За до-

помогою цього можна визначити характер системи управління, цент-

ралізацію чи децентралізацію державного апарату, методи управління

процесами державно-правового розвитку.

Наступним елементом змісту державного будівництва і місцевого са-

моврядування в широкому значенні є суб’єкти, які включені у процес

здійснення перетворень державного механізму та системи місцевого само-

врядування. Аналізуючи, хто і в яких межах має можливість реально вли-

вати на ці процеси, ми можемо визначити авторитаризм чи демократизм,

колегіальність чи єдиноначальство владних структур, рівень реалізації

принципу народного суверенітету, розвитку громадянського суспільства.

Етапи розвитку державних та самоврядних інституцій дають мож-

ливість виявити домінуючі тенденції розвитку організації влади, про-

аналізувати фактори наступництва і змін у механізмі публічної влади.

На підставі таких даних можна узагальнити досвід становлення і функ-

ціонування владних інститутів, порівняти задекларовані принципи та

реальну практику перетворень, що здійснюються у країні.

Говорячи про державне будівництво і місцеве самоврядування як

процес формування державного механізму та системи місцевого само-

врядування, слід враховувати і такий елемент, як порядок організації і

проведення виборів чи призначення відповідних посадових осіб у країні,

що дає підстави зробити висновок про технологію набуття і передачі

владних повноважень, процедури формування та ротації органів і по-

садових осіб публічної влади.

Системно-структурна організація органів державної влади і місце-

вого самоврядування є найбільш комплексним елементом змісту дер-

жавного будівництва і місцевого самоврядування, оскільки характери-

зує всю систему органів державної влади і місцевого самоврядування, у

тому числі і їх апарат, які включені у процес здійснення влади на вищо-

му та місцевому рівні. Цей елемент дає можливість визначити види ор-

ганів публічної влади, встановити місце і роль кожного з них у су-

спільстві й державі, охарактеризувати відносини цих органів між собою

та з іншими елементами політичної системи, встановити їх структурну

та функціональну сторони, рамки і способи їх владної діяльності.

Якщо ж розглядати «державне будівництво і місцеве самоврядуван-

ня» у вузькому значенні, тобто як існуючу організацію системи органів

8

публічної влади, то його елементами будуть принципи, функції, компе-

тенція, структура, основи, форми і методи діяльності зазначених органів.

На наш погляд, ці юридичні показники доцільно надалі називати еле-

ментами організації й діяльності органів публічної влади. При цьому

самі по собі вони характеризують не стільки сам процес формування

державності чи владних інституцій, скільки реальний стан існуючої

моделі організації влади. Водночас, якщо розглядати ці показники в

аспекті їхньої еволюції, аналізуючи, як змінювалися на певних історич-

них етапах функції, компетенція, форми чи методи діяльності держав-

них та муніципальних органів, то їх цілком можна використовувати й

для характеристики системно-структурної організації органів публічної

влади як елементу змісту поняття «державне будівництво і місцеве са-

моврядування» в широкому значенні.