Основні риси директивного і індикативного планування
|
Директивне планування |
Індикативне планування |
|
Ґрунтується на державній власності. |
Ґрунтується на змішаній економіці. |
|
План втілює державну стратегію та пріоритети. Охоплює всі сторони соціально-економічного життя суспільства.
|
Завдання мають рекомендаційний характер (обов'язкові тільки для державних підприємств). Планові показники можуть оперативно коригуватись у зв'язку зі змінами умов та задач соціально-економічного розвитку країни. |
|
Директивне планування для держави є основним інструментом реалізації економічної політики, а для суб'єктів економіки - метою виробництва (виконання чи невиконання плану обумовлює відповідно заохочення або покарання). |
Головне завдання плану - координація господарської діяльності суб'єктів економіки, інформування їх про пріоритети та наміри держави.
|
|
Домінування вертикально субординованих відносин в економіці (накази, директиви доводяться «згори»). Підприємства перетворюються на простих виконавців директив. |
Для стимулювання виконання завдань використовуються економічні, опосередковані прямі та адміністративні методи. |
на мезоекономічному рівні - у формі планів, прогнозів і програм розвитку галузей та підгалузей, територіально-виробничих комплексів і промислових вузлів, що розробляються мегокорпораціями (міжгалузевими, міжрегіональними і міжнародними фінансово-промисловими групами);
на мікроекономічному рівні - у формі стратегічних планів розвитку підприємств як юридичних осіб.
Узагальнюючи, можна сказати, що індикативне планування - це механізм координації інтересів і діяльності державних та недержавних суб'єктів управління економікою, який поєднує її державне регулювання з ринковим і неринковим її саморегулюванням та ґрунтується на розробленні систем показників (індикаторів) соціально-економічного розвитку. Індикативне планування передбачає визначення загальнонаціональних пріоритетів та цілеспрямування на всіх рівнях управління національною економікою (рис. 8.1).
Індикативне планування як інструмент державного регулювання ринкової економіки обумовлений певними чинниками.
По-перше, необхідність компенсувати вади і слабкості механізму ринкового саморегулювання, який нездатний ефективно вирішувати багато життєво важливих питань.
По-друге, існує потреба регулювання взаємовідносин між макро- і мікрорівнями національної економіки, центром і окремими регіонами. Економічна діяльність кожного окремого підприємства, галузі або регіону здійснюється за принципом розосередження відповідальності, самостійного господарювання і самоокупності. Кожне підприємство, галузь і регіон обстоюють свої конкретні інтереси, внаслідок чого їх діяльність має певною мірою стихійний характер і орієнтується на досягнення короткотермінового результату. Крім того, підприємства перебувають у відносинах конкуренції, а між державою і підприємствами існують суперечності інтересів цілого і часткового.
Національна економіка - багаторівневий і багатоцільовий організм, у якому різні галузі, регіони і підприємства мають свої специфічні особливості функціонування та розвитку. У такому разі неможливо спрямувати розвиток до загальної мети, спираючись лише на ринкові відносини.
У світі існують різні моделі індикативного планування.
Досвід становлення і розвитку індикативного планування в Китаї. На думку китайських фахівців, індикативне планування є макроекономічним плануванням при збереженні самостійності підприємств.
Сучасна система планового управління в Китаї будується відповідно до принципу багаторівневого управління за єдиного загальнодержавного плану та на базі використання двох форм планування - прямого і непрямого, з урахуванням відмінностей у формах власності.
Рис. 8.1. Місце планування в системі регулювання економіки
Держава здійснює комплексне збалансування суспільного виробництва і суспільних потреб. Господарська діяльність різних устроїв або безпосередньо віддзеркалюється в народногосподарських планах, або включається в державний план у різних непрямих формах і перебуває під спрямовуючою дією державного плану, або ж самостійно планується низовими плановими органами відповідно до суспільних потреб і змін на ринку в рамках, дозволених державним планом і перебуває під його контролем.
Плани розвитку галузей і регіонів у Китаї є складовими елементами державного плану. На основі єдиного плану відповідно до важливості заходів здійснюється багаторівневе управління як центральними галузевими відомствами, так і місцевими органами.
У Китаї індикативне планування є єдиною системою, яка складається з планів різних рівнів і різної тривалості - довгострокових (10-20 років), середньострокових (5 років) та річних.
Довгострокове і середньострокове планування має стратегічне значення і виконує вирішальну роль у розвитку економіки країни. Стратегічні концепції довгострокового і середньострокового планування реалізуються через річні плани, перетворюються на практичні плани з чіткими завданнями, цілісними показниками і конкретними заходами. Одночасно річні плани виконують роль зворотного зв'язку. Державні планові органи Китаю мають нагоду відповідно до нової ситуації і проблем, що виникають у процесі реалізації річного плану, переглядати п'ятирічні плани, з тим, щоб вони більшою мірою відповідали реальній дійсності.
Японська модель індикативного планування. Японські спеціалісти вважають, що основною функцією індикативного планування є орієнтування підприємств приватного сектору економіки на практичну реалізацію державної економічної політики. Основним завданням індикативного планування стає інформаційно-орієнтувальне, яке одночасно виступає і як мотиваційне.
Формою індикативного планування в Японії можна вважати загальнодержавні плани соціально-економічного розвитку країни, що періодично розробляються. У розробленні цих планів тією чи іншою мірою беруть участь усі урядові установи, характер роботи яких безпосередньо пов'язаний з економікою, передусім міністерство фінансів та міністерство зовнішньої торгівлі і промисловості. Крім того, до обґрунтування і розроблення планів залучаються багато науково-дослідних організацій і широке коло досвідчених фахівців та експертів. Основну координаційну роль у розробленні планів виконує управління економічного планування, яке є важливим елементом Кабінету Міністрів.
Із початку 60-х років XX століття на додаток до загальнонаціонального плану соціально-економічного розвитку країни розробляються так звані комплексні плани національного розвитку. Їх розробляють у міру появи істотних змін у внутрішніх і зовнішніх умовах розвитку Японії.
Особливістю індикативного планування Японії можна вважати його гнучкість, що зумовлено необхідністю розроблення нових планових орієнтирів, відповідних внутрішнім і зовнішнім умовам розвитку країни, які змінюються. Сучасна японська економіка, що функціонує на принципах ринкового господарства є змішаною «планово-ринковою», або «ринково-організованою», моделлю. Найважливішим її елементом є загальнодержавне планування соціально-економічного розвитку країни.
Загалом під адміністративним керівництвом Японії розуміються непередбачені законодавством дії державних інституцій, які спрямовані на те, щоб спонукати приватних осіб чи приватні фірми або робити певні дії, або утриматися від цих дій. Аналогічна практика застосовується і в інших
країнах, але в Японії адміністративне керівництво вирізняється масштабністю та інтенсивністю використання.
Проте слід зазначити, що японський досвід реалізації індикативних планів настільки специфічний, що його механічне використання іншими країнами навряд чи є можливим. Разом з тим для будь-якої країни може бути корисним японський досвід у сфері аналізу та оцінки можливих соціальних наслідків економічних рішень, які приймаються.
Система індикативного планування у Франції. В цій моделі індикативного планування уряд впливає на економічні процеси розвитку за допомогою координації та забезпечення інформації. Вказівки та ухвалення рішень мають лише допоміжне значення. У результаті постійного обміну інформацією стосовно досягнення економічних показників стану підприємств між урядом і приватними підприємцями виявляється схема запланованого економічного зростання.
Наприкінці 40-х років XX століття у Франції була розроблена і реалізована достатньо унікальна «демократична система планування», яка дала змогу органам державного правління регулювати економічні процеси. У країні було сформовано і встановилося планування «знизу», яке ґрунтується на принципах консультування та узгодження і допускає участь на рівних представників різних «групових інтересів».
Згідно з концепцією індикативний план розробляється в результаті багатоступінчастих ітерацій, і в його здійсненні повинні бути зацікавленні всі учасники. Проте показники плану не є обов'язковими, а виступають головним чином як індикатори, тобто носії інформації.
Відмінною рисою французьких індикативних планів є їх чітка орієнтація на інвестиційний процес. У методологічно-інструментальному плані французька система індикативного планування базується на агрегованих динамічних моделях довгострокового планування, а також на реалізації статистичної концепції національних рахунків. Остання є основою для проведення планових розрахунків і побудови самого плану. На всіх етапах проведення цієї роботи національні рахунки є загальними рамками, що забезпечують взаємозв'язок планових показників.
Індикативний план створює досить компактний за штатом (150 плановиків-професіоналів) комітет з планування, який складається з вертикальних (галузевих) і горизонтальних (фінансових, економічних і регіональних) підрозділів та взаємодіє з іншими урядовими організаціями, зокрема з міністерством фінансів і комітетом із статистики. Індикативний план приймає і затверджує парламент країни.
В економічній літературі умовно виділяють чотири основних різновидів індикативного планування, які різняться за співвідношенням питомої ваги державного регулювання та ринкового саморегулювання економіки.
Перший різновид індикативного планування - індирективне планування - використовується за істотного переважання державного сектора в національній економіці. У такому разі спостерігається повне державне (централізоване) планування макроекономічних процесів і часткове - основних стратегічних напрямів розвитку економіки на мезо- і мікрорівні. Подібне поєднання є близьким до теоретичного трактування індирективного планування і певною мірою відповідає поняттю «повного господарського розрахунку» підприємств в умовах централізованого народногосподарського планування.
Сучасна інтерпретація цього різновиду індикативного планування найчіткіше простежується у Китаї. Її суть стисло можна сформулювати таким чином: індикативне планування - це процес формування системи параметрів (індикаторів), що характеризують стан і розвиток економіки країни та відповідають державній соціально-економічній політиці, а також встановлення заходів державного впливу на перебіг соціальних і економічних процесів з метою досягнення вказаних параметрів.
Другий різновид індикативного планування передбачає, що загальнодержавне планування соціально-економічного розвитку країни здійснюється у формі державних програм, які формально не є законом для суб'єктів господарювання інших форм власності. У цьому разі основна функція індикативного планування зводиться до інформаційно-орієнтувальної, а по суті - до мотиваційної і передбачає орієнтування та мобілізацію приватних підприємств на виконання завдань, сформульованих державою в загальнонаціональних інтересах. Такий різновид індикативного планування найбільш характерний, наприклад, для Японії.
Третій різновид індикативного планування має дві відмінні особливості:
наявність обов'язкових завдань для державного сектору економіки;
встановлення бажаних параметрів, за допомогою яких підприємства приватного сектора економіки орієнтуються на плани держави, навіть якщо вони для них не є обов'язковими.
Унаслідок цього державний план може розглядатися як система з двох груп показників:
показники, за допомогою яких здійснюється централізоване управління (директивні показники, які включають характеристики державного замовлення як вищої форми централізованого управління економікою), а також економічні регулятори (ціни, податки, процентні ставки, економічні нормативи);
показники, які побічно регулюють розвиток різних секторів національної економіки, або економічні орієнтири (у формі контрольних цифр), що мають інформаційне значення для підприємств усіх форм власності і регіонів.
Четвертий різновид індикативного планування передбачає, що воно може бути не тільки механізмом інформаційного забезпечення, а й механізмом координації дій і цілей держави та інших суб'єктів економіки. Цей різновид індикативного планування достатньо чітко проглядається у Франції. У цьому разі уряд в основному впливає на економічні процеси за допомогою раціонального розподілу обмежених ресурсів, координації
процесу прийняття рішень і налагодження процесу обміну інформацією про взаємосуміжні плани, що зацікавлює всіх суб'єктів економіки.
Ринкові перетворення економіки сприяють впровадженню та послідовному переходу індикативного планування від одного різновиду до іншого в міру підвищення ступеня його розвитку і злагодженості взаємодії всіх відповідних інститутів планування. При цьому ця еволюція в більшості промислово розвинутих країн Заходу тривала десятиліття.
Зарубіжний досвід державного регулювання економіки характеризується активним використанням планування як форми управління стихійністю ринкових процесів.
Після Другої світової війни планування поширилося в країнах Західної Європи - Франції, Норвегії, Голландії, а у 1960-ті рр. економічні плани складалися в Бельгії, Великобританії, Швеції, Італії, Японії.
Узагальнюючи досвід зарубіжних країн, можна відзначити низку характерних ознак у їхній плановій діяльності.
По-перше, спостерігаються значні відмінності в термінології: у Франції - індикативні плани, в Норвегії - п'ятирічні та річні плани і національні бюджети, в Японії - довготермінові плани, в США - бюджети і фінансові плани, в країнах ЄС - стратегічні плани.
По-друге, в більшості країн створені спеціальні служби (комісії, департаменти, відділи) для здійснення функцій планування, прогнозування і програмування.
По-третє, конкретність планових розробок у різних країнах різна і залежить від частки державного сектора в національній економіці.
У світовій практиці планування можна виділити два етапи:
перший етап - після Другої світової війни і до 1960-х рр. У цей період розроблялися в основному плани відновлення господарства;
другий етап - від 1960-х рр. до теперішнього часу. Характерною для цього етапу є розробка планів розвитку.
Поняття «планування розвитку» домінує в сучасній ринковій економіці і асоціюється з принципами ведення економіки. Сучасні плани розвитку поєднують кон’юктурні і структурні аспекти діяльності держави. Це досягається завдяки соціально-економічному прогнозуванню, індикативному плануванню і короткотерміновому державному регулюванню.
Зміст планів розвитку в кожній країні різний і визначається термінами, на які вони розробляються, сукупністю об'єктів планування, рівнем планування, національними традиціями. Так, у Японії переважають плани розвитку окремих територій (план реконструкції Японських островів) і сфер народного господарства (науково-технічні програми). У США планування охоплює фінансово-бюджетну сферу. Для Швеції, Норвегії та Голландії характерним є короткотермінове кон’юктурне планування розвитку.
Отже, зарубіжний досвід свідчить, що формуючи власну національну модель управління ринковим народним господарством, можна забезпечити поєднання плану і ринку.
В економічній науці існують різні теорії планування:
системне планування (всеохоплюючий раціональний підхід);
протекціоністське планування;
аполітичне планування;
критична теорія планування;
інкременталізм;
стратегічне планування.
Системне планування - теорія макропланування, що передбачає всеохоплюючий системний підхід до національної економіки, тобто виявлення й аналіз усіх факторів розвитку, сфер, уточнення завдань, аналіз способів досягнення поставленої мети і вибір оптимального варіанта, аналіз результатів реалізації варіанта.
Протекціоністське планування — прихильники теорії вважають, що планування спрямоване на захист інтересів осіб, які отримують переваги від реалізації плану.
Аполітичне планування - теорія, що розглядає планування як технічну діяльність, спрямовану на пошук консенсусу інтересів, досягнення політичних чи економічних компромісів для забезпечення поступального розвитку економіки.
Критична теорія планування - виникла як реакція на аналітичну теорію планування. Прихильники цієї теорії вважають, що планування - це не професійна чи технічна діяльність, а інструмент, який дає можливість певним групам утримувати і реалізувати свою владу.
Інкременталізм - теорія, що обґрунтовує необхідність поступового і послідовного вдосконалення практики управління на основі здійснення процесу планування як системи заходів нерадикального, паліативного характеру - так звана політика малих кроків.
Стратегічне макропланування. На відміну від системного планування орієнтує на концентрацію зусиль держави на вирішенні актуальніших, стратегічно важливих проблем розвитку національної економіки.
Суть стратегічного планування полягає в виборі головних пріоритетів розвитку національної економіки, провідну роль в реалізації яких бере на себе держава. Наприклад, у Франції ідея стратегічного планування вперше була втілена в десятому індикативному плані (1989-1992): були встановлені шість головних напрямків розвитку (укріплення національної валюти і забезпечення зайнятості, освіта, наукові дослідження, соціальний захист населення, благоустрій територій, оновлення державних служб), кожен із яких одержав статус цільової державної програми, забезпеченої різного виду фінансовими преференціями.
Важливе значення має розробка механізму реалізації індикативних планів. З цією метою ведеться постійний пошук форм і методів макроекономічного державного регулювання.
До засобів реалізації державних планів і програм відносять:
держконтракт і держзамовлення;
пільгове оподаткування;
пільгове кредитування;
цінові пільги;
державне страхування;
гарантування ринків збуту;
інформаційне забезпечення;
розробка спеціальних прогнозів;
державне фінансування наукових досліджень;
державна підтримка у просування товару на зовнішній ринок;
інститут соціального партнерства (трипартизм);
державна система науково-технічної та соціально-економічної експертизи (експертні ради);
опосередковані (непрямі) методи економічного стимулювання виконавців програм.