Федеральный закон «об охране окружающей среды» и экологическая безопасность в российской федерации*

Предшествующий закон – Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»(1991 г.) сыграл прогрессивную роль в развитии современного экологического законодательства. Вместе с тем специалистами давно осознавалась потребность в принятии нового закона. Для этого были как формальные, так и научные основания. Формальные, правовые основания касались необходимости приведения данного закона в соответствие с положениями Конституции РФ (1993 г.), закрепившей принцип разделения властей, равенство субъектов Федерации. Не менее важными были научные основания, связанные с пробелами и дефектами в правовом регулировании экологических отношений.

12 января 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который, по единодушным оценкам специалистов, страдает многими существенными недостатками.

Для объективности оценки нового Закона важно отметить некоторые его достоинства, которые с учетом дефектов, присущих Закону в целом, носят весьма условный характер.

К достоинствам Закона можно отнести:

попытку законодателя всестороннее урегулировать отношения по охране окружающей среды – расширить, по сравнению с прежним Законом, механизм регулирования в рассматриваемой сфере (включение статьи об оценке воздействия на окружающую среду, об экологической сертификации, о лицензировании в данной области);

установление общих требований о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды (особенно важно учитывать эти положения в контексте концепции устойчивого развития);

закрепление во многих статьях требования о внедрении наилучших существующих технологий. Такое требование служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение;

необходимость учета требований по охране окружающей среды при приватизации и национализации имущества, обеспечивающих проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде, что важно в условиях развития рыночной экономики, введения многообразия форм собственности на созданные человеком материальные ценности и природные ресурсы;

запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, – данное положение важно оценивать на фоне традиционно дефектной практики организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации;

исключение материальной ответственности за экологические правонарушения, предусмотренной прежним Законом.

К существенным недостаткам теоретического характера относится определение понятия окружающей среды, данное в Законе. Включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда», наряду с природными комплексами, объектами и природно-антропогенными объектами, антропогенных объектов лишь запутывает понимание окружающей среды, одной из основных категорий экологического права и интегрированного объекта экологического права. При этом антропогенные объекты не названы в ст. 4 Закона, определяющей объекты охраны окружающей среды.

В научных разработках, проводимых в Центре эколого-правовых исследований и других научных центрах, значительное внимание уделялось совершенствованию эколого-правового механизма. Была обоснована необходимость надлежащего законодательного регулирования оценки воздействия на окружающую среду, экологической сертификации, экологического аудита. Кроме включения в механизм оценки воздействия на окружающую среду применительно к правовому механизму новый Закон в содержательном отношении почти ничего не добавил в сравнении с прежним. В нем лишь упоминаются такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в статье о понятиях. В итоге из-за дефектов юридической техники правовой механизм охраны окружающей среды остается примерно таким же пробельным, как и в Законе 1991 г.

В Законе нарушены многие правила юридической техники правотворчества. Положения, касающиеся важнейших инструментов эколого-правового механизма, изложены так, что их нормативно-правовые свойства сводятся к минимуму. Например: «В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование» (ст. 18); «Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной» (ст. 31).

Закон изобилует нормами, носящими отсылочный характер. Представляется, что при отсутствии необходимости принятия специального закона, в Законе важно было установить требования относительно обязательного экологического страхования, экологической сертификации, экологического лицензирования и некоторых других мер без отсылок.

Законодателем нарушены юридико-технические требования очередности изложения материала. Так, статьи о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (ст. 30) и экологической сертификации (с. 31) размещены в Законе до положений об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и экологической экспертизе, что нелогично.

Кроме того, статьи о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (ст.30) и экологической сертификации (с.31) размещены в главе о нормировании в области охраны окружающей среды, хотя к нормированию не имеют никакого отношения. Они являются самостоятельными институтами экологического права, как и экологическая экспертиза.

Закон содержит дефекты юридической техники, относящиеся к формулировке изложения. Например, в соответствии со ст. 23 нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Норма сформулирована двусмысленно. Можно прочитать, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной деятельности, что недопустимо.

В Законе совершенно не регулируются процессуальные отношения. Такие отношения складываются в ряде важнейших институтов экологического права – нормирования, экспертизы, сертификации, лицензирования и др. Традиционно эти отношения регулируются подзаконными актами. Основные положения, касающиеся процесса, следовало предусмотреть в самом Законе.

Принятый Закон важно оценивать не только как самостоятельный акт, но и как элемент экологического законодательства, имеющего сложную структуру. Оно развивается посредством реализации двух подходов к правовому регулированию экологических отношений – интегрированному (объект – природа в целом) и дифференцированному (объект – отдельные природные объекты). Соответственно, экологическое законодательство включает в себя и природоресурсное законодательство.

Важно было принять этот Закон как головной акт экологического законодательства, регулирующий не только отношения по охране окружающей среды. Нужен федеральный закон «Об окружающей среде», отражающий общие закономерности взаимоотношений общества и природы, определяющий принципы правового регулирования природопользования и охраны природы. Реализация такого подхода позволила бы усилить системный характер эколого-правовых норм.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – образец нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др.

Он ослабляет господство права в России, усиливает тенденцию деэкологизации государственной власти. Раньше говорили о деэкологизации государственного управления. Сейчас очевидна деэкологизация и законодательной ветви государственной власти, что создает серьезные угрозы российскому обществу и подрывает авторитет нашего государства.

Принцип научной обоснованности нарушен как в статье, определяющей содержание понятия окружающей среды, так и в ряде других статей. Так, согласно ст. 21 нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. В статье не называется здоровье человека как главного критерия установления нормативов качества окружающей среды.

С точки зрения законодателя, экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации (ст. 31). Получается, что объектом экологической сертификации является хозяйственная и иная деятельность, а не экологически опасная продукция.

К основным принципам охраны окружающей среды (ст. 3) отнесен принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды. Но существует ведомственный, производственный экологический контроль, который не может быть независимым.

Принятие такого Закона стало возможным из-за того, что в Комитете по экологии Государственной Думы нет специалистов по экологическому праву. К его подготовке не были привлечены юристы-экологи.

Законодатель совершенно проигнорировал главные факторы, которые требовали учета при подготовке законопроекта. К ним относятся:

научные концепции правотворчества в сфере взаимодействия общества и природы, – такие концепции разработаны в ведущих научных центрах России, в том числе в Институте государства и права РАН, и опубликованы;

правовые, социально-экономические, экологические, политические условия развития российского общества и государства, в частности общественные потребности в решении с помощью норм права сложнейших экологических проблем страны.