Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности*

Общая характеристика деятельности прокуратуры в сфере экологии

Понятие прокуратуры достаточно емко и полно дано в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995г. (в ред. от 10 января 1999г.).

Прокуратура РФ, как следует из ст. 1 этого Закона, представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ, за исполнением законов, действующих на территории РФ, и выполняющих иные функции, установленные федеральными законами. Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность по реализации экологического законодательства путем надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на основании и в рамках Закона о прокуратуре.

Прокуратуре РФ принадлежит одно из важных мест в государственном механизме реализации экологического законодательства. По существу она занимает в системе государственных органов вообще и реализующих экологическое законодательство, в частности, самостоятельное место.

Это обусловлено наличием и сущностью ее надзорной функции, специфическими принципами организации и деятельности органов прокуратуры, включая их единство, централизацию, независимость осуществления полномочий от других органов, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору РФ.

Прокуратура играет многогранную и важную роль в реализации экологического законодательства, проявляющуюся в специфике ее деятельности.

Во-первых, она надзирает за исполнением экологических требований Конституции РФ и законов другими органами, образующими механизм контроля за исполнением экологического законодательства. В задачи прокуратуры входят предупреждение, выявление и пресечение нарушений экологических законов в их деятельности. Прокуратура принимает меры по устранению причин и условий совершения экологических правонарушений.

Во-вторых, прокуратура координирует деятельность других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью. В процессе взаимодействия с ними у нее накапливается все больший объем информации о деятельности этих органов и тем самым расширяется возможность влияния на совершенствование своей и их работы.

В-третьих, органы прокуратуры более эффективно, чем многие другие органы, реагируют на нарушения экологических законов.

В Законе о прокуратуре названы цели ее деятельности. По аналогии основными целями деятельности прокуратуры в экологической сфере представляются следующие:

обеспечение верховенства экологического закона;

обеспечение единства и укрепления законности и правопорядка в сфере экологии, в том числе в сфере экологической безопасности как составляющей национальной безопасности;

защита экологических прав и свобод человека и гражданина;

защита охраняемых законом экологических интересов общества;

защита охраняемых законом экологических интересов государства.

Задачи прокуратуры как гаранта реализации экологического законодательства обусловлены приведенными целями ее деятельности. В тоже время в Законе о прокуратуре термин «задачи» не употребляется вообще. В этом Законе говорится о целях и предмете ее деятельности.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов в сфере общественных экологических отношений, руководствуясь своими общими полномочиями, определенными Законом о ней, исходя из задач и целей экологического законодательства. Последние наиболее полно и четко, по сравнению с другими законами, сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.

Как сказано в его преамбуле, Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В ст. 1 этого закона понятие «экологическая безопасность» определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Анализируя Закон о прокуратуре и акты Генеральной прокуратуры РФ, можно определить ряд направлений деятельности прокуратуры в сфере экологии:

1. Надзор за соблюдением экологических норм Конституции РФ, за исполнением экологических требований законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами.

1. Надзор за соответствием законам в сфере экологии нормативных правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

2. Надзор за соблюдением экологических прав человека и гражданина названными органами и лицами.

В связи с этими тремя направлениями прокурорского надзора необходимо отметить три обстоятельства. Первое – органы прокуратуры при реализации своей компетенции в сфере экологического законодательства не подменяют иные государственные органы и субъекты права, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в этой сфере. Второе – проверки исполнения этого законодательства проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах его нарушения, требующих принятия мер прокурорам. Третье – органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций в сфере экологии.

3. Уголовное преследование лиц, подозреваемых в совершении экологических преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

4. Координация деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.

5. Участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов в сфере экологии.

6. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности, касающейся экологических общественных отношений.

При характеристике деятельности прокуратуры в рассматриваемой области важно обратиться к информационному письму Генеральной Прокуратуры РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства» от 9 ноября 1994 г. № 20-8-94. Письмо направлено прокурорам различных уровней, – от прокуроров республик до прокуроров специализированных прокуратур, действующих на правах областных. Этим прокурорам, наряду с поручением довести содержание письма до сведения всех прокуроров, поручено принять меры к повышению эффективности надзора за исполнением природоохранного законодательства, рассматривать эту работу как одно из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Основной же функцией прокуратуры в реализации экологического законодательства является осуществление прокурорского надзора за его исполнением.

Основания для прокурорских проверок исполнения экологического

законодательства

Закон о прокуратуре предусматривает право прокурора реализовывать свои полномочия по производству проверок исполнения законов только на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Нарушения закона, требующие прокурорского реагирования в сфере общественных экологических отношений, совершают природопользователи – субъекты хозяйственной и иной деятельности, воздействующей на природную среду, и субъекты – участники правового регулирования этих отношений.

В практической деятельности прокуратуры основаниями (поводами) для проведения прокурорских проверок исполнения экологического законодательства являются: непосредственные (письменные и устные) обращения граждан и должностных лиц к прокурорам; материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, административных производств, контролирующих органов; публикации в средствах массовой информации; результаты анализа статистических данных о прокурорской и правоприменительной практике; другая информация, в которой содержатся достаточные данные об экологических правонарушениях.

Подлежат обязательному прокурорскому рассмотрению сообщения и сигналы:

об издании нормативных и ненормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству в сфере экологии, так как реализация этих актов может привести к нарушению законности и правопорядка, к дестабилизации социальной экологической обстановки;

о деяниях, содержащих признаки экологических преступлений, совершенных вследствие нарушения законодательства о континентальном шельфе, признаки преступного загрязнения водоемов, воздуха и моря веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, либо другими отходами и материалами;

о деяниях, связанных с умышленными нарушениями законов в сфере экологии.

Необходимость в непосредственном прокурорском реагировании возникает также в связи с защитой неперсонифицированного (общественного) или государственного экологического интереса, когда вследствие несоблюдения требований законодательства ущемляются права и интересы значительной части населения или отдельных регионов.

Проведение прокурорской проверки может быть вынужденной мерой, в случаях, когда полномочия специальных органов государственного экологического контроля и надзора исчерпаны, а загрязнение природной среды продолжается, или при бездеятельности этих органов, их попустительстве нарушителям законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения и причиняет существенный вред.

При осуществлении надзора по приведенным основаниям следует исходить из требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ и учитывать ряд условий. Первое – работа по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов в сфере экологии не является прерогативой только органов прокуратуры. Второе – Генеральным Прокурором РФ предложено органам прокуратуры отказаться от контрольно-ревизионных методов надзора за исполнением экологических законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, политическими и общественными объединениями, юридическими и должностными лицами. Третье – проводить проверки лишь при наличии данных о нарушениях законов в сфере экологии и в случаях, требующих непосредственного вмешательства прокуратуры, когда полномочия других органов для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности исчерпаны.

Работа прокуратуры по защите от экологических правонарушений

Рост экологических правонарушений оказывает все большее влияние на состояние экологической безопасности. В ряде регионов он выступает фактором социальной и политической дестабилизации. Экологические правонарушения наносят значительный ущерб.

Экологические преступления относятся к числу общественно опасных деяний. В совокупности с другими экологическими правонарушениями (подлежащими наказанию по нормам административного, трудового и гражданского законодательства) они весьма распространены. Однако количество возбуждаемых дел о нарушениях природоохранительного законодательства, по сравнению с совершаемыми экологическими правонарушениями, ничтожно мало.

Причины экологических правонарушений разнообразны: социальные, моральные, низкий уровень экологического воспитания, образования, правосознания, правовой нигилизм в сфере экологических общественных отношений, но основные – экономические.

Многообразны также условия, способствующие совершению экологических правонарушений. Под этими условиями или иначе – обстоятельствами, обстановкой, понимаются реальные факты, которые непосредственно не вызывают экологических правонарушений, но могут способствовать их совершению.

В сфере общественных экологических отношений наиболее существенными такими условиями являются: а) недостатки организации и обеспечения исполнения действующего законодательства; б) уклонение от его соблюдения природопользователей и иных лиц, мотивируемое ими ненужностью вложения инвестиций на охрану окружающей среды; в) недостатки, присущие работе природоохранных и особенно контрольно-надзорных органов; г) недостатки в деятельности местных органов самоуправления (мэрий, префектур), вышестоящих органов государственной власти, а также правоохранительных органов; д) несовершенство законодательства; е) переход на рыночные отношения.

Рыночные отношения складываются пока благоприятно для развития экономических стимулов к совершению экологических правонарушений. Сегодня вряд ли кто-либо точно знает, каким будет рынок в нашей стране. Ясно, что отечественный рынок пока не такой, как в странах с устоявшимися рыночными отношениями, а хищнический, разрушающий границы между преступным и непреступным.

Анализ статистических данных показал, что работа прокурора по вопросам, связанным с охраной природы, в целом активировалась, причем не в последнюю очередь из-за неадекватной реакции правоохранительных и контролирующих органов на обострение экологической ситуации в стране.

Вместе с тем имеются причины, способствующие снижению эффективности работы органов прокуратуры в сфере экологии. К их числу следует отнести декларативность и противоречивость ряда статей действующего экологического законодательства, его пробельность. В этой связи прокурорам, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации предстоит шире и активнее использовать предоставленные Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» возможности правотворческой работы.

Важным условием повышения результативности прокурорского надзора в сфере экологии могло бы стать развитие системы природоохранных прокуратур. Создание единой системы данных прокуратур на р.Волге является качественно новым подходом к организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды. Опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры, объединяющей 15 межрайонных прокуратур, позволяет глубоко и всесторонне решать проблемы охраны и использования природных богатств в бассейне р.Волги как единой экосистемы, на деле противостоять местническим и узковедомственным интересам в использовании природных ресурсов.

Выводы и предложения

Борьбу с преступлениями и другими правонарушениями в сфере экологии важно вести, используя возможности органов прокуратуры, кроме прочих по следующим направлениям:

1. Органы государственной экологической экспертизы должны четко исполнять свои обязанности, использовать права, установленные Законом об экологической экспертизе, при проведении экспертизы проектов, подготавливаемых к принятию всех потенциально экологически опасных хозяйственных и иных решений, выявлять причины и условия совершения экологических правонарушений.

1. Задания по профилактике преступлений и иных экологических правонарушений и борьбе с ними надо включать в утверждаемые Президентом РФ и Правительством РФ государственные научно-технические программы и планы действий, программы по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов, а при необходимости – и в другие программы и документы.

2. Органам прокуратуры необходимо усилить межведомственную координацию деятельности природоохранных и правоохранительных органов для эффективной работы по выявлению, пресечению и предупреждению экологических преступлений, объединения усилий и совершенствования взаимодействия в борьбе с этими преступлениями (проведение конференций, совещаний, «круглых столов»).

3. Повышать квалификацию прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства, и регулярно проводить их аттестацию.

4. Осуществлять приоритетную разработку правовых норм, позволяющих прокурорам оказывать более существенное воздействие на активизацию работы должностных лиц специально уполномоченных государственных органов контроля в области охраны окружающей природной среды.

5. Сосредоточить главные усилия органов прокуратуры на надзоре за исполнением законодательства, определяющего полномочия органов экологического контроля, в первую очередь в тех регионах, экологическая емкость природных комплексов которых исчерпана либо близка к этому.

6. Развивать сеть специализированных природоохранных прокуратур.