Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
литература для всех / Экологическая безопасность России, 2003.doc
Скачиваний:
126
Добавлен:
24.02.2016
Размер:
1.6 Mб
Скачать

В первом случае (определение предметной области правового регулирования экологической безопасности) можно констатировать, что за последние 15 лет ситуация принципиально не изменилась.

В.В. Петров в экологическом праве (1981 г.) выделял три предметных области: охрану природы, организацию рационального использования природных ресурсов, защиту и оздоровление окружающей человека среды6. Позднее третий компонент был по форме замещен экологической безопасностью, что, на наш взгляд, не может означать тождественность их содержания.

М.М Бринчук (руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН), неоднократно обращаясь к проблеме определения соотношения обеспечения экологической безопасности с охраной окружающей среды и природопользованием, в результате анализа научных трудов и проектов нормативных актов пришел к выводу (1994 г.), что одни рассматривают обеспечение экологической безопасности как составную часть охраны окружающей среды; другие ставят между ними знак равенства; третьи включают в содержание «обеспечение экологической безопасности» не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды; четвертые оценивают ее как деятельность, проводимую параллельно охране окружающей природной среды. Сам же автор рассматривает обеспечение экологической безопасности как основной принцип охраны окружающей среды, как важнейшую перспективную цель и задачу деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды. В этой связи он делает вывод, что обеспечение экологической безопасности не является самостоятельным направлением практической деятельности, осуществляемой наряду с охраной окружающей среды, а соответствующую формулировку Федеративного договора и Конституции РФ оценивает как некорректную7. Позднее он подтверждает свою позицию, предлагая понимать под обеспечением экологической безопасности деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц8.

М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова в работе «Правовое обеспечение Европейским сообществом экологической и промышленной безопасности в государствах-членах» (1992 г.), по сути, относили все документы ЕС, принятые в области охраны окружающей среды, к экологической безопасности, хотя в них даже не содержится упоминания об этом институте9. На аналогичных позициях отождествления стояли также в те годы А.Я. Берченко, Н.А. Селиванов, и ряд других ученых. Позднее, сопоставляя положения экологического законодательства в рамках разработки юридическим факультетом МНЭПУ концепции правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, Г.П. Серов (1998 г.) замечает определенное совпадение понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды». Он дает авторское определение экологической безопасности; предлагает для устранения возможных противоречий в доктринальных определениях экологической безопасности использовать более общее понятие «национальная безопасность в экологической сфере»10, где экологическая безопасность выступает лишь компонентом (если природные объекты загрязнены); и приходит к выводу, что действующее законодательство об экологической безопасности ставит своей первостепенной задачей охрану окружающей природной среды или защиту природных объектов от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, что соответствует концепции экологической безопасности Минприроды России11. В то же время следует признать, что эти положения никак не корреспондируются с заключительным выводом – призывом этого же ученого о необходимости комплексного рассмотрению задач рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что в целом соответствует конституционным положениям. Т.В. Злотникова (2000 г.) в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, анализируя обеспечение экологической безопасности на межгосударственном уровне также, по сути, отождествляет вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности12. С аналогичных позиций выступает В.П. Виноградов (2001 г.), который рассматривает обеспечение законности в сфере охраны окружающей природной среды как направление обеспечения экологической безопасности13.

С.А. Дзейтов (1994 г.) отождествляет право на экологическую безопасность с правом на благоприятную окружающую среду, утверждая, что оно должно быть положено в основу законотворческой деятельности в области охраны окружающей среды14. Г.В. Риб (1996 г.), соглашаясь с разделением экологической сферы на три предметных области, делает ошибочный вывод, что в отличие от охраны окружающей природной среды и природопользования, объекты которых могут быть государственной, муниципальной и частной собственностью, на объект обеспечения экологической безопасности не распространяется, да и не может распространяться какая бы то ни была форма собственности15. В.Е. Шарков (1998 г.) рассматривает формирование юридических основ как неотложную меру повышения эффективности природоресурсной и природоохранной деятельности16, т.е. видит экологическую безопасность как средство и условие обеспечения интересов в двух других областях экологической сферы. В.В. Вербицкий (1999 г.), справедливо разграничивая понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», соглашается с результатами анализа, проведенного М.М. Бринчуком и С.А. Боголюбовым по классификации рассмотрения последнего в четырех аспектах. В то же время он предлагает отношения по обеспечению экологической безопасности и отношения по охране окружающей среды и природопользованию соотносить как частное и общее, понимая под первыми отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности17, с чем вряд ли можно согласиться, в том числе по причине понимания этим автором под угрозами только антропогенных угроз, перечисленных в нормативных правовых актах. П.И. Лысухо в своем диссертационном исследовании (2002 г.), хотя и расширяет перечень угроз природными явлениями, стихийными бедствиями и другими негативными факторами, в свою очередь, рассматривает сохранение и оздоровление окружающей среды как цель и основу обеспечения экологической безопасности18. М.В. Королева, Ю.Г. Жаркова, Н.В. Суслова (2002 г.), признавая тенденции роста криминализации отношений в сфере природопользования как серьезную угрозу экологической безопасности страны, с одной стороны, рассматривали систему режимов природопользования как средство обеспечения экологической безопасности общества, а с другой – принятие правовых, организационных, финансовых мер её обеспечения – как средство решения региональных и глобальных проблем охраны окружающей природной среды19.

Наряду с четырьмя указанными подходами в определении предметной области существует еще один, на наш взгляд, имеющий перспективное решение. А.К. Голиченков (1992 г.), делая вывод о выдвижении экологической безопасности человека на первое место в системе экологических отношений, предлагает понимать под ее обеспечением достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность. Позднее (2001 г.) для разрешения этой ситуации он предложил уточнить объектный состав при регулировании отношений в данной предметной области как «обеспечение экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)», что, на его взгляд, позволит более четко разграничить три составные части и три аспекта единого целого – экологической деятельности20. Э.Н. Жевлаков (1994 г.), понимая под экологической безопасностью отсутствие опасности биологическим основам жизни и здоровья, развитию человека, предлагал рассматривать ее как составную часть общественной безопасности. С аналогичных позиций приоритета экологической безопасности человека выступают Р.А. Воробьев, Д.А. Звягинцев21, Ю.И. Мигачев, А.П. Сафонов, А.А. Тер-Акопов22, А.А. Толкаченко, К.В. Харабет и ряд других ученых, которые в своих работах развивают эти положения, предлагая механизмы их решения, как в законодательной, так и правоприменительной практике. С аналогичных позиций сегодня выступает М.А. Лапина (2001 г.), которая в своих работах делает вывод, что проблему обеспечения экологической безопасности следует рассматривать в рамках обеспечения национальной безопасности23. М.М. Меркулов (2002 г.), выделяя в классификации функций государства обеспечение экологической безопасности, где в структуру первой включает только четыре компонента: охрану, рациональное использование, воспроизводство и оздоровление окружающей природной среды24, вообще исключая экологическую безопасность и ее обеспечение.

Второй случай – определение институциональных подходов к правовому обеспечению экологической безопасности. В Концепции развития российского экологического законодательства (1994 г.)25 признали, что действующее законодательство «не технологично, излишне абстрактно, декларативно, не соответствует Конституции РФ и ряду работающих актов других отраслей права», «в стране вообще отсутствуют практические механизмы правореализации»26. В качестве приоритетов в использовании правовых средств регулирования отношений в этой сфере были предложены:

обозначение объектов регулирования, с переносом центра тяжести с охраны природы на природопользование;

создание единого нормативного понятийного аппарата;

разработка составов экологически правомерного и противоправного поведения и экологической вины;

выделение принципов экологического законодательства;

разработка круга субъектов абсолютных и относительных экологических правоотношений;

акцент на предупреждение любого вреда окружающей среде через лицензирование любой экологически опасной деятельности и экологическую экспертизу;

разработка и принятие процессуальных норм.

При этом обеспечение экологической безопасности авторы Концепции предлагали считать главной задачей и конечной целью – создание собственно экологического законодательства и экологизацию иных отраслей российского законодательства.

При конкретизации этих положений в рамках подготовки и обсуждения концепции законодательства об экологической безопасности на Ученом совете НИИ Генеральной прокуратуры РФ в июне 1994 г.27 С.А. Боголюбов (ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) предложил свести до минимума декларативные положения и теоретизированные принципы; обеспечить прямое действие норм через инструменты реализации включенных в них предписаний; на деле обеспечить приоритет охраны жизни и здоровья человека как главную задачу охраны окружающей среды, но не путем неоднократного повторения этих тезисов, а через установление конкретных норм и требований, без дублирования принципа. Н.А. Селиванов (в 1994 г. – заведующий отделом НИИ Генпрокуратуры РФ) также признавал необходимость определения четких критериев, пользуясь которыми можно без особых усилий разграничивать различные виды ответственности за нарушение экологических правил.

К сожалению, как показало исследование, несмотря на множество принятых нормативных актов разного уровня, оценка реализуемости законодательства в этой области пока остается по-прежнему низкой.

Третий случай определение законодательных подходов в регулировании обеспечения экологической безопасности. Э.Н. Жевлаков предложил разработать и принять Доктрину экологической безопасности. Г.И. Осипов, понимая под экологической безопасностью сохранение и восстановление окружающей человека природной среды, устранение угрозы экологически вредного воздействия природоразрушительной структуры национального хозяйства на личность, общество и государство, сделал вывод о сложившихся предпосылках для подготовки Основ законодательства Российской Федерации об экологической безопасности и соответствующих законов субъектов Федерации, где в качестве основы можно использовать положения аналогичного союзного законопроекта, подготовленного в 1991 г. российскими и украинскими учеными. В то же время А.Я. Сухарев (в 1994 г. – заместитель директора НИИ Генпрокуратуры РФ), считая, что если идти по пути принятия Основ законодательства, то экологии будет нанесен ущерб, так как субъекты Федерации примут свои законодательные акты. Предлагал науке разработать такой федеральный закон прямого действия, который оставлял бы поле деятельности для субъектов Федерации, но в тех областях, которые не являются решающими для сохранения федеральной экологической среды. Ю.Е. Винокуров (в 1994 г. – заведующий кафедрой Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ), оценивая меры, принимаемые для обеспечения экологической безопасности как разрозненные, нескоординированные, ресурсно не обеспеченные, высказал мнение, что для лучшего решения данной проблемы надо разработать научно обоснованную комплексную федеральную программу обеспечения экологической безопасности (или оздоровления окружающей природной среды) сроком на 10—15 лет. Авторы же Концепции развития российского экологического законодательства М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик, О.А. Супатаева выступали и выступают за включение норм об экологической безопасности в уже принятые законы. По мнению М.М. Бринчука, специальный федеральный закон «Об экологической безопасности» не нужен, меры по защите экологических прав и законных интересов физических лиц следует отразить в рамках Закона об охране окружающей cреды и иных актов экологического законодательства28.

За прошедшее десятилетие нет ни Доктрины, ни Программы, ни Основ законодательства, ни специального закона в области экологической безопасности. В экологическом законодательстве можно выделить только отдельные нормы, декларирующие ее требования ,без определения конкретных критериев и механизмов их реализации. Следует, по-видимому, согласиться с выводами Т.В. Злотниковой (2000 г.), что эффективность экологического законодательства в Российской Федерации во многом зависит от конкретности определения в федеральных законах основ правового регулирования предметов ведения, четкого разграничения их между Российской Федерацией и ее субъектами, где одним из источников противоречий Конституции РФ и законов субъектов Федерации являются нормы федеративных договоров29.

По оценке коллектива авторов из НИИ Генеральной прокуратуры РФ к 2002 г. практически завершился длившийся более 10 лет постсоветский этап формирования экологического законодательства, при этом нормативно-правовое обеспечение экологической безопасности страны в 2000 – 2001 гг. развивалось по трем направлениям: регулирование обеспечения ядерной и радиационной безопасности населения; регулирование деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности; обеспечение безопасности обращения с отходами производства и потребления30. Учитывая, что все эти нормы в действующем законодательстве в соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г., рассматриваются как самостоятельные подотрасли законодательства (160.040.070 – радиационная безопасность, 090.010.060 – отходы промышленности, вторичное сырье), не входящие в законодательство об экологической безопасности (160.040.090), можно признать, что такой подход является частным случаем широко распространенной эклектичности понимания экологической безопасности и ее правового обеспечения.

Таким образом, следует признать, что:

в науке до сих пор нет единого понимания в определении предметной области правового регулирования экологической безопасности, ее места в экологическом праве и законодательстве, институциональных и законодательных подходов к ее правовому обеспечению;

мы переживаем переходный период от господства нормативизма к признанию верховенства естественного права, от уголовных репрессий в борьбе с преступностью к ее предупреждению как приоритету государственной политики в этой области, когда уже не работает формула «власть на страхе», но еще не работает формула «власть на законе». В то же время государство по инерции продолжает работать с позиции только нормативизма. Подобная инерционность в правопонимании является одной из сущностных характеристик сегодняшнего переходного периода, когда «де-юре» в соответствии с Конституцией РФ (1993 г.) гарантом прав и свобод, т.е. главным правозащитником, должно выступать государство, а «де-факто», признав эти права высшей ценностью, государство только приступило к созданию и отладке системы механизмов по обеспечению условий для их реализации;

высокий уровень правового нигилизма граждан и низкий уровень авторитета государственной власти в современном обществе отражают две стороны одного процесса – прогрессирующего разрыва между реальной жизнью и писаным правом. Сегодня нужны не только новые законы и новые правовые нормы с использованием юридических фикций, позволяющих найти точные приемы в регулировании новых отношений, но и новые подходы, обеспечивающие интерес и ответственность граждан и общества при установлении и поддержании правопорядка в стране в интересах сохранения целостности государства и безопасного развития всех и каждого;

для преодоления разрыва между нормами писаного права и реальной жизнью, в том числе в области экологической безопасности, чтобы государственное правовое регулирование было эффективным, необходимо объединение воедино всех трех потоков (наука, право и реальность), ставших самостоятельными и зачастую параллельными, где наука должна играть роль интегратора в интересах полной и эффективной реализации конституционных прав и интересов, а также обязанностей при обеспечении экологической безопасности.