Часть I

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

И ИХ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ^*

За полтора столетия наука о сложных взаимосвязях и взаимоотношениях в природе (по Геккелю) трансформировалась в учение о взаимоотношениях организмов с окружающей средой, а затем на первое место здесь вышла социальная экология – вопросы отношений человека и природы, их взаимной безопасности. Эти общепланетарные проблемы являются для нас и общенациональными. Для их решения в соответствии с Посланием Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (2003 г.) сегодня необходима консолидация усилий вокруг базовых общенациональных ценностей, чтобы Россия уже в обозримом будущем вернулась в ряды богатых, развитых, уважаемых государств мира. Такой подход должен найти отражение при определении основных направлений государственной политики, формировании ее правовых основ и в правоприменительной практике обеспечения экологической безопасности.

Государственная политика в области экологической безопасности

Основные направления политики государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Направления государственной политики в области экологической безопасности Президент России определил в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.) и уточняет в ежегодных посланиях Федеральному Собранию.

К числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности в Концепции национальной безопасности РФ были отнесены: борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов. То есть природоохранная деятельность и природопользование рассматривались как приоритеты государственной политики в области обеспечения экологической безопасности, что явно противоречило Конституции РФ (ст. 72). В числе неотложных мер для повышения эффективности природоохранной деятельности предлагалось принять законодательные акты, обеспечивающие юридические основы экологической безопасности. Через два года в новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.) была предпринята попытка устранить противоречия, но в результате институт экологической безопасности был вообще исключен из текста этого доктринального документа, что, конечно же, не прибавило ясности как для законодателя, так и для правоприменителя. Коренное улучшение экологической ситуации в стране названо в Концепции одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а прежние приоритеты из области обеспечения экологической безопасности отнесены к числу приоритетных направлений деятельности государства уже в целом в сфере экологии.

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440) был закреплен курс на воплощение в политике принципов устойчивого развития как важнейшее направление экологической политики.

Отвечает за реализацию экологической политики в соответствии с указанными направлениями Правительство РФ, которое согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 31 декабря 1997 г.) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.) (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р) декларируется лишь право граждан на экологическую безопасность, для защиты которого обосновывается необходимость экологического страхования. В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, обеспечение экологической безопасности страны определено как конечная цель государственной политики в области экологии при сохранении природных систем, поддержании их целостности и жизнеобеспечивающих функций. В числе приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности РФ признаны:

обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

экологические приоритеты в здравоохранении;

предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Одними из основных задач по реализации государственной политики в сфере экологии в соответствии с Экологической доктриной являются создание эффективного правового механизма обеспечения экологической безопасности и совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости.

Скорейшее правовое урегулирование вопросов обеспечения экологической безопасности имеет множество значений и аспектов, в том числе: конституционное, международное, экономическое, социальное.

Конституционное значение определяется, прежде всего, тем, что вопросы обеспечения экологической безопасности отнесены Конституцией РФ (п. «д» ч. 1 ст. 72) к конституционным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, наряду с вопросами природопользования и охраны окружающей среды. В оценке конституционности этих отношений можно выделить три аспекта.

Во-первых, соотношение этих объектов (природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности) в Конституции РФ не определено, поэтому в законодательстве встречаются различные подходы к решению этой проблемы.

Например, государственное регулирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования на Севере направлено на обеспечение экологической безопасности (ст. 12 Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня1996 г. (в ред. от 2 января 2000 г.), т.е. обеспечение экологической безопасности выступает приоритетом по отношению к природопользованию и охране окружающей среды. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в ст. 3 обеспечение экологической безопасности названо как основной принцип охраны окружающей среды, тогда как охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов выступают как необходимые условия обеспечения и благоприятной окружающей среды, и экологической безопасности, т.е. уже два объекта (охрана окружающей среды и экологическая безопасность) имеют приоритет перед природопользованием, а последнее выступает условием их обеспечения. В ежегодном Государственном докладе МПР России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» экологическая безопасность рассматривается уже как часть охраны окружающей среды и природопользования, а ее обеспечение включает использование инструментов оценки, предупреждения, контроля и ликвидации негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности (экологическая экспертиза, лицензирование, экологический контроль, экологический мониторинг, экологическое страхование)¹.

Во-вторых, практически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было установлено, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации (ч. 1 ст. 9; п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В то же время только в нескольких случаях в законодательстве определены механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой области, да и они не детализированы в конкретных правовых актах, что затрудняет их реализацию. Например, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (в ред. от 2 марта 1998 г., от 20 декабря 1999 г., от 2 декабря 2000 г., от 10 января 2003 г., от 27 февраля 2003 г., от 30 июня 2003 г., с изм., внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.) к ведению Российской Федерации, субъектов Федерации в вопросах охраны здоровья граждан отнесены природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности (ст. 5, 6, 7), а к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан отнесены охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий (ст. 8). Порядок и формы осуществления установленных законодательством полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, по вопросам обеспечения экологической безопасности определяются по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю (п.3 ст. 20 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г., в ред. от 30 июня 2003 г.). Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 15 апреля 1998 г.) устанавливает, что он регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В другом случае установлено, что органы исполнительной власти субъектов Федерации в сфере обращения лекарственных средств проводят экспертизу экологической безопасности производства лекарственных средств на территориях субъектов РФ (ст. 7 Федерального закона «О лекарственных средствах» от 22 июня 1998 г., в ред. от 30 июня 2003 г.). Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают и реализуют комплексные программы экологической безопасности территорий, на которых расположены объекты использования атомной энергии (ст. 10 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. (в ред. от 10 февраля 1997 г., от 10 июля 2001 г., от 30 декабря 2001 г., от 28 марта 2002 г.). На деле только в четырех субъектах Федерации, по оценке Управления экологической безопасности МПР России, имеются такие программы. Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (в ред. постановления Госстроя России от 2 августа 2002 г. № 94) предусматривается, что органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. от 7 июля 2003 г.) осуществляется контроль экологической безопасности коммунального обслуживания наряду с организацией утилизации и переработки бытовых отходов (п. 1.5). При этом в целях обеспечения единой системы рекомендуется предусматривать в договорах гарантируемый исполнителем уровень экологической безопасности оказываемых услуг и производимых работ (п. 1.14.7). В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» от 28 апреля 1997 г. (в ред. от 27 мая 1997 г.) надзор за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность населения, может осуществляться как органами местного самоуправления, так и органами государственной жилищной инспекции субъекта Федерации.

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами в этой области субъекты Федерации, реализуя право на совместное ведение в соответствие со ст. 72 Конституции РФ, принимают свои законы, которые в отсутствии Федерального закона и единых подходов в понимании и решении этих проблем только усугубляют ситуацию в правовом регулировании данных отношений. Так приняты законы об экологической безопасности в Оренбургской (1996 г.), Нижегородской (1996 г.), Ульяновской (1996 г.), Курской (1997 г.), Волгоградской (1998 г.) областях, Республике Башкортостан (1997 г.), Ненецком автономном округе (2000 г.).

В-третьих, обеспечение экологической безопасности, но только государства, может выступать конституционным основанием для ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Так, в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (в ред. от 30 июня 2003 г.) задачей оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) является добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2); информация о событиях или действиях, создающих угрозу экологической безопасности Российской Федерации, ставшая известной органам, осуществляющим ОРД, является основанием и необходимым условием для принятия судебного решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электронной и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, а в случаях, которые не терпят отлагательства, при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу экологической безопасности Российской Федерации, являются достаточным условием для проведения оперативно-розыскных мероприятий на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД, без судебного решения с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов (ст. 8); при решении задач ОРД органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, производить при их проведении изъятие предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения угрозы экологической безопасности Российской Федерации (ст. 15). В определении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно- розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» от 14 июля 1998 г. № 86-0 подтверждена конституционность этих положений, а также признано, что распространение оперативно-розыскных мероприятий на вступающих в контакты с лицом, в отношении которого осуществляются эти мероприятия, допустимо постольку, поскольку задача оперативно-розыскных мероприятий заключается в установлении преступных связей проверяемого лица. В то же время критерии определения угрозы, дающей право единолично, без суда ограничивать права человека, не определены.

Таким образом, при обеспечении верховенства Конституции РФ и надзора за ее соблюдением важно учитывать, что:

обеспечение экологической безопасности рассматривается как самостоятельный объект права раздельно от природопользования и охраны окружающей среды (ст. 72), при этом необходимо четкое установление их правовых признаков и соотношения их правовых режимов;

обеспечение экологической безопасности является сферой совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), для чего необходимы механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой области в конкретных правовых актах, как предусмотренные в действующем законодательстве, так при разработке специального федерального закона;

обеспечение экологической безопасности в отличие от охраны природы и окружающей среды, природопользования не является конституционной обязанностью каждого человека и гражданина на территории Российской Федерации (ст. 58), но является обязанностью Российской Федерации и ее субъектов;

обеспечение экологической безопасности может служить основанием, необходимым и достаточным условием для ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе при проведении ОРД, только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Международное значение объясняется значимостью этих вопросов в условиях растущей взаимозависимости в мире. Учитывая возрастание угрозы глобальных катастроф природного и техногенного характера, в Концепции внешней политики Российской Федерации определено, что Россия выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе с привлечением новейших технологий, в интересах всего международного сообщества².

Например, возникновение чрезвычайных обстоятельств, способных привести к возникновению угрозы экологической безопасности Российской Федерации, относится к исключительным обстоятельствам, дающим России право в порядке осуществления своего государственного суверенитета выйти из Договора СНВ-2 (ст. 2 Федерального закона «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений» от 4 мая 2000 г.).

За последние полвека принято более 70 многосторонних соглашений по вопросам сохранения природы, рационального использования ее ресурсов и обеспечения экологической безопасности. В Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне от 19 ноября 1999 г. (ст. 29) вменено в обязанность Координатору деятельности ОБСЕ в области экономики и окружающей среды под руководством Действующего председателя и Генерального секретаря ОБСЕ и в тесном взаимодействии с соответствующими организациями ОБСЕ на местах готовить для последующего обсуждения в Постоянном совете ОБСЕ регулярные доклады об экономических и экологических угрозах безопасности, в которых должны освещаться вопросы повышения осведомленности общественности о взаимосвязи между экономическими и экологическими проблемами и проблемой безопасности, а также о контактах между ОБСЕ и другими организациями, занимающимися укреплением экологической безопасности в регионе деятельности ОБСЕ.

Более широко вопросы обеспечения экологической безопасности представлены на уровне стран СНГ. В ст. 7 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (подписано 8 декабря 1991 г., ратифицировано постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г., вступило в силу для России 12 декабря 1991 г.) Стороны отнесли к сфере их совместной деятельности сотрудничество в области охраны окружающей среды и участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности. В Соглашении Содружества Независимых Государств о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (подписано и вступило в силу 8 февраля 1992г.) признается право каждого человека на благоприятную для жизни природную среду и экологическую безопасность, но при этом экология и охрана окружающей природной среды рассматриваются раздельно; Стороны обязуются вопросы природопользования на своей территории решать с учетом необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и благополучия (ст. 2), а для обеспечения ведения согласованной политики совместно разрабатывать и осуществлять межгосударственные программы и проекты в области природопользования и охраны окружающей природной среды и экологической безопасности, при этом программы безопасного уничтожения и нейтрализации химического и ядерного оружия, высокотоксичных и радиоактивных отходов включаются в программы экологической безопасности (ст. 3). В рекомендательном законодательном акте МПА СНГ «О принципах экологической безопасности» от 29 декабря 1992 г. предпринята попытка унифицировать подходы к обеспечению экологической безопасности, определить угрозы в этой области, в том числе впервые среди внешних угроз назван экологический терроризм.

В ст. 9 Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (подписан 29 марта 1996 г.; Россия ратифицировала Федеральным законом от 21 мая 1996 г., Договор вступил в силу для России 11 февраля 1997 г.) вопросы экологической безопасности включены в охрану окружающей среды, но при этом рассматриваются раздельно от мер по предотвращению ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф. В Программе действий по развитию СНГ на период до 2005 года, утвержденной Советом глав государств СНГ 20 июня 2000 г., основными задачами признаны содействие работе национальных и региональных систем экологического мониторинга, обеспечение экологической безопасности на региональном уровне, создание банка данных об охране окружающей среды. На 2003 г. предусмотрена подготовка Конвенции стран СНГ об экологической безопасности.

В соответствии со ст. 18 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г., вступил в силу 26 января 2000 г.) к совместному ведению Союзного государства и государств-участников, в частности, относятся: охрана окружающей среды; совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий. В ст. 16 Устава Союза Беларуси и России (вступил в силу 11 июня 1997 г.), в соответствии с которой Стороны обязуются принимать согласованные решения, вопросы координации деятельности в области обеспечения экологической безопасности рассматриваются раздельно от охраны окружающей среды, гидрометеорологии, ликвидации последствий стихийных бедствий и аварий. Позднее этот подход был закреплен и в п. 15 Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства (принята 8 декабря 1999 г., вступила в силу 26 января 2000 г.).

Таким образом, при приведении национального законодательства в соответствие с нормами международного права в области экологической безопасности, исходя из приоритета последних (ч. 4. ст. 15 Конституции РФ), следует признать, что:

в известных международных нормативных правовых документах не содержится понятия и признаков экологической безопасности как объекта права, не раскрывается правовой режим ее обеспечения;

в документах СНГ, стран «четверки» и Союзного государства Республика Беларуси и России при более активном использовании института экологической безопасности отсутствует единый подход к его пониманию;

в целом международное законодательство в этой части противоречиво, декларативно и требует унификации как при подготовке в 2003 г. Конвенции стран СНГ об экологической безопасности, так и при подготовке межгосударственных и региональных программ ее обеспечения.

Экономическое значение института экологической безопасности определяется как широким спектром его использования в регулировании экономических отношений, так и отсутствием четких механизмов и критериев его обеспечения.

При использовании рассматриваемого института в регулировании социально-экономических отношений можно выделить три основных подхода, общим для которых является отсутствие критериев определения угроз в этой области, четких требований, механизмов и процедур обеспечения экологической безопасности.

В первом случае – цель экологической безопасности просто декларируется (на уровне принципов).

Так, обеспечение экологической безопасности признано принципом государственной политики во многих отраслях экономики, в том числе: при государственном регулировании тарифов (ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. (в ред. от 7 июля 2003 г.); в области газоснабжения (ст. 4 и 5 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г.); деятельности гидрометеорологической службы (ст. 4 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» от 19 июля 1998 г., в ред. от 25 июня 2002 г.); при осуществлении генно-инженерной деятельности (Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (от 5 июля 1996 г. (в ред. от 12 июля 2000 г.); в градостроительстве (ст. 10 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г., в ред. от 10 января 2003 г.); при регулировании в инженерно-технической системе агропромышленного комплекса (ст. 5 и 9 Федерального закона «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса» от 24 мая 1999 г.); при использовании воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации (Федеральный закона от 19 марта 1997 г. (в ред. от 8 июля 1999 г.).

Особую тревогу вызывает использование этого похода в отношениях, связанных с лицензированием, сертификацией, экспертизой, контролем, аудитом и т.п. Например, определение соответствия внешнеэкономической сделки (с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, на которые распространяется экспортный контроль) требованиям экологической безопасности является целью государственной экспертизы внешнеэкономических сделок, результаты которой являются основанием для выдачи либо отказа в выдаче лицензии или разрешения (ст. 21 Федерального закона «Об экспортном контроле» от 18 июля 1999 г., в ред. от 30 декабря 2001 г.).

Привлечение дополнительных финансовых и технических средств для обеспечения экологической безопасности при разработке расположенных на особо охраняемых природных территориях крупных месторождений полезных ископаемых признано основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г., в ред. от 6 июня 2003 г.).

Обязательность учета требований экологической безопасности признана принципом экологической экспертизы при ее проведении (ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 15 апреля 1998 г.).

В соответствии с действующим законодательством обеспечение экологической безопасности на железнодорожном транспорте является одной из целей принятия правил перевозок грузов на железнодорожном транспорте, обязательных для железных дорог, грузоотправителей, грузополучателей. При этом, в случае если перевозка груза угрожает экологической безопасности, переадресовка находящегося под таможенным контролем груза проводится железной дорогой без согласия таможенного органа, но с его уведомлением (ст. 3 и 37 Федерального закона «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации»³ от 8 января 1998 г.). Из 18 Правил, утвержденных МПС России, в области перевозок грузов только в одном случае содержится ссылка на экологическую безопасность. Приказом МПС России от 29 марта 1999 г. № 7Ц утверждены Правила переадресовки грузов на железнодорожном транспорте⁴, п. 17 которых только повторяет ст. 37 Федерального закона от 8 января 1998 г. без указания критериев и механизмов определения угрозы экологической безопасности, сроков начала ее реализации, что крайне важно для наступления вышеупомянутых правовых последствий. В результате норма Закона превращается в пустую декларацию.

В другом случае законодательство устанавливает, что подвижной состав, в том числе специализированный, контейнеры, элементы верхнего строения железнодорожных путей и другие технические средства и механизмы, поставляемые железнодорожному транспорту, а также услуги, предоставляемые пассажирам, должны соответствовать требованиям экологической безопасности, установленным соответствующими актами, и подлежат обязательной сертификации на соответствие указанным требованиям (п. 2 ст. 13 Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25 августа 1995 г., в ред. от 10 января 2003 г.). Однако ни Закон РФ «О сертификации продукции и услуг»⁵ от 10 июня 1993 г. (в ред. федеральных законов от 27 декабря 1995 г., от 2 марта 1998 г., от 31 июля 1998 г., от 25 июля 2002 г., с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г. № 15-П), ни Правила сертификации работ и услуг в Российской Федерации (в ред. Изменения № 1, утв. постановлением Госстандарта России от 5 июля 2002 г.), ни Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд на федеральном железнодорожном транспорте (в ред. постановления Правительства РФ от 29 января 2001 г.), ни Правила сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте (утв. приказом МПС России от 27 декабря 1999 г. № 45Ц) не содержат требований экологической безопасности и даже ссылок на них. Только в Правилах системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации (в ред. приказа МПС России от 9 февраля 1998 г. № 3Ц) содержатся отдельные общие нормы, как-то связанные с экологической безопасностью (п. 3.2, 3.9, 3.37, 4.1, 5, 8.1, 13.1), но сами же требования экологической безопасности, на предмет соответствия которым и проводится сертификация, так нигде и не установлены.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. (в ред. от 10 января 2003 г.) в ст. 3 устанавливает, что требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности. Приказом Госгортехнадзора России от 21 декабря 1999 г. № 266 утвержден Перечень федеральных норм и правил промышленной безопасности опасных производственных объектов, однако там нет ни одной нормы, указывающей на экологическую безопасность. Из более чем 300 нормативных правовых актов, содержащих требования промышленной безопасности, только в двух есть ссылки на необходимость обеспечения экологической безопасности.

Во втором случае происходит подмена обеспечения экологической безопасности природоохранной деятельностью и природопользованием (на уровне требований).

Например, Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей от 13 января 2003 г. (в ред. информационных писем Главгосэнергонадзора РФ от 30 сентября 1993 г. № 42-6/8-ЭТ, от 14 ноября 1994 г. № 42-6/34-ЭТ) в главе 1.7 «Техника безопасности, пожарная и экологическая безопасность» устанавливают ограничения в целях охраны водных объектов и атмосферы от загрязнения, относя к экологической безопасности установленные санитарные нормы и природоохранные требования, при несоблюдении которых эксплуатация электроустановок запрещается. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (утв. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 26 мая 1998г.) содержат главу 5 «Требования экологической безопасности», в которую, однако, включены только три общие нормы из трех законов (Федерального закона «О мелиорации земель», ст. 33; Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», ст. 47, п. 1; Водного кодекса РФ, ст. 140), имеющих отношение к природопользованию и охране окружающей природной среды. Межотраслевые Правила по охране труда в розничной торговле (утв. постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 16 октября 2000 г. № 74, согласованы с ФНП России – письмо от 19 сентября 2000 г. № 109/97) в п. 1.4.2 закрепляют, что экологическая безопасность услуг должна обеспечиваться соблюдением установленных требований охраны окружающей среды. Аналогично этому Межотраслевые правила по охране труда при химической чистке, стирке (утв. постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 16 октября 2000 г. № 75) также в п. 1.3.1 закрепляют, что экологическая безопасность услуг по химической чистке и стирке должна обеспечиваться соблюдением установленных требований охраны окружающей среды.

В третьем случае предпринимается попытка определить объекты экологической безопасности, ее показатели и отдельные процедуры, но при этом также зачастую происходит подмена обеспечения экологической безопасности природоохранной деятельностью и природопользованием (на уровне объектов и показателей).

Например, в соответствии со ст. 39 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ (2001 г.) требования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации судов в отношении судовладельцев должны быть установлены в правилах предотвращения загрязнения с судов сточными и нефтесодержащими водами внутренних водных путей, которые должны быть утверждены Минтрансом России. Однако приказом Минтранса России от 27 декабря 2000 г. №163 такие ранее действующие правила (ПР-152-002-95) были отменены, а новые не приняты. В результате данная норма Кодекса уже два года не действует. С 15 апреля 2000 г. взамен Наставления Минречфлота РСФСР (1987 г.) введено Наставление по предотвращению загрязнения внутренних водных путей при эксплуатации судов (РД-152-011-00), в котором единственным упоминанием экологической безопасности является ссылка на Правила экологической безопасности судов внутреннего и смешанного плавания (РРР, 1995 г.), но сами эти Правила не раскрываются, равно как и не содержатся в Перечне 20 документов, обязательных для нахождения на судах внутреннего смешанного плавания.

Социальное значение экологической безопасности определяется, например, тем, что в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по данным вопросам на производстве, а соглашениями могут предусматриваться положения об обеспечении экологической безопасности на производстве (ст. 13 и 21 Закона РФ «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 г. (в ред. федеральных законов от 24 ноября 1995 г., от 1 мая 1999 г., от 30 декабря 2001 г.). При этом профсоюзы вправе участвовать в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности (ст. 20 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. (в ред. от 21 марта 2002 г., от 25 июля 2002 г., от 25 июля 2002 г., от 30 июня 2003 г., с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 2002 г. № 3-П).

Ярким примером широкого социально-бытового применения института экологической безопасности может служить норма о том, что предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества), допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их экологическую безопасность (п. 6 ст. 17 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» от 12 января 1996г. (в ред. от 28 июня 1997 г., от 21 июля 1998 г., от 7 августа 2000 г., от 30 мая 2001 г., от 25 июля 2002 г., 11 декабря 2002 г., 10 января 2003 г., 30 июня 2003 г.).

Таким образом, при широком использовании института экологической безопасности в социально-экономических отношениях их правовое регулирование малоэффективно. По-видимому, следует признать, что:

образовались «ножницы» между потребностью использовать институт экологической безопасности в социально-экономических отношениях и возможностью их правового регулирования при этом;

существует опасность роста злоупотреблений при дальнейшем расширении использования института экологической безопасности в процедурах лицензирования, сертификации, экспертизы контроля и надзора, когда в отсутствии четких критериев определения угроз экологической безопасности, требований и правил ее обеспечения данный правовой институт превратится в «пугало» и опасную дубину в руках чиновника;

при наличии множества нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, национальное законодательство в этой части пока слабо структурировано, в нем есть противоречия и коллизии, в том числе в ряде случаев оно противоречит Конституции РФ, оно декларативно, много пробелов и в регулировании отношений в области обеспечения экологической безопасности, при этом многочисленность вторичного законодательства затрудняет правоприменительную практику по этим вопросам.

Известно выражение Декарта о том, что половины ошибок можно избежать, если договориться о понятиях. Применительно к нашему вопросу это утверждение весьма актуально.

Понятие экологической безопасности. В современном законодательстве насчитывается более 40 правовых понятий в сочетании со словом «экологический (ое, ая), в том числе: благополучие, обстановка, ситуация, опасность, угроза, проблема, бедствие, катастрофа, условие, фактор, последствие, деятельность, технология, экспертиза, пропуск, система, фонд, страхование, право, законодательство, правонарушение, вред, ущерб, спор, иск. Особое место занимает экологическая безопасность. Термин «экологическая безопасность» применяется сегодня в более чем в тысяче известных нормативных правовых актах, в том числе в Конституции РФ, 108 международных правовых актах, 43 федеральных законах, 315 указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, более 500 ведомственных нормативных правовых актах.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в ст. 1 экологическая безопасность определена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

При этом в Законе обеспечение экологической безопасности рассматривается как:

цель сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов (преамбула);

основа нормирования в области охраны окружающей среды (ст. 19);

общее и специальное требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе городских и сельских поселений наряду с требованиями в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1 ст. 34, п. 1 ст. 35, п. 2 ст. 44);

специальное требование при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, разрешающее ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если … обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта (п. 4 ст. 48);

цель экологического контроля наряду с соблюдением требований в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 64);

цель научных исследований (п.1 ст. 70);

учебная дисциплина при преподавании основ экологических знаний в образовательных учреждениях, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, наряду с дисциплинами по охране окружающей среды и рациональному природопользованию (ст. 72);

требование к подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды (ст. 73);

направление экологического просвещения наряду с распространением информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов, в том числе законодательстве в этих областях (ст. 74);

направление деятельности общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст. 12).

Сравнительный анализ нормы ст. 1 Закона с положениями Конституции РФ, законодательства о безопасности и других отраслей действующего законодательства позволяет утверждать, что эта норма антиконституционна, не соответствует положениям базового Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г., противоречит отраслевому законодательству. При столь частом употреблении термина «обеспечение экологической безопасности», к сожалению, в Законе не заложены механизмы его реализации, что подтвердило уже ставшую аксиомой истину: чем больше говорится о безопасности, тем более опасной становится ситуация, поскольку, как известно, «от разговоров о халве во рту слаще не становится».

Сегодня общеизвестна формула безопасности, закрепленная в Законе о безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», где в числе компонентов безопасности называется экологическая безопасность. Исходя из этого, к основным объектам безопасности относятся: личность (ее права и свободы), общество (его материальные и духовные ценности), государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Одновременно с этим государство, организации и граждане относятся и к основным субъектам обеспечения безопасности, где главную роль играет государство. В то же время, если ранее в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. главным объектом экологической безопасности выступало общество (ст. 35, 85), то в новой редакции Закона главным объектом выступают интересы человека, а интересы общества и государства отсутствуют.

Для полноты понимания реальной картины экологической безопасности в стране важно, на наш взгляд, также учитывать, что степень эффективности участия государства в ее обеспечении определяется не только правовым регулированием этих отношений или его отсутствием, но и тем, что:

в России более полутора десятка ведомств уполномочены осуществлять государственный контроль и надзор в этой области, в том числе созданы специальные управления по экологической безопасности в Минприроды, Минатоме, Минэнерго, Минобороны, но нет единого органа, координирующего их деятельность;

из 80 государственных стандартов, действующих в экологической сфере, в области обеспечения экологической безопасности нет ни одного;

на финансирование мероприятий, связанных с обеспечением экологической безопасности, выделяются крайне малые средства, да и те при отсутствии четкого понимания предметной области экологической безопасности у правоприменителей зачастую идут не по назначению.

Финансирование обеспечения экологической безопасности. Если в 1993 г. на финансирование целевых программ и мероприятий, связанных с обеспечением экологической безопасности на территории страны, были предусмотрены ассигнования из республиканского бюджета РФ в объеме не менее 396 млрд. руб., то в последующем они либо вообще не предусматривались целевым образом, либо были существенно сокращены. В 1997–1999 гг. экологическая безопасность при планировании бюджетных расходов в Российской Федерации почему-то устойчиво отождествлялась с предупреждением наводнений и ликвидацией их последствий. Ярким примером этому может служить Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 год», где были предусмотрены средства только на обеспечение экологической безопасности Томской области – 15 млн. руб. в том числе на: противооползневые работы на правом берегу р. Томь – 13 млн., подземный водозабор – 2млн. На комплекс мероприятий по экологической безопасности, обеспечению питьевой водой населения, берегоукреплению, защите населенных пунктов и производственных объектов от наводнений и другие работы – 884,2 млн. руб. (от 26 февраля 1997 г.); в 1998 г. – 325,3 млн. руб. (от 26 марта 1998 г.). С 1999 г. в федеральном бюджете стали предусматривать и прочие расходы в области охраны окружающей природной среды, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности (в 1999 г. на это предусматривалось 6328,3 млн. руб).

С 2001 г. в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. (в ред. от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г., от 7 мая 2002 г.) под кодом 375 в расходах на мероприятия по повышению безопасности экологическая безопасность отделена от ядерной и радиационной. Федеральным законом о федеральном бюджете предусматривались расходы на мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной науки в 2002 г.– 2 300 680,0 тыс. руб. Такой подход был предусмотрен и ранее в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., где экологическая безопасность отделена от радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной безопасности, а граждане Российской Федерации обязаны не допускать нарушений требований экологической безопасности, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций. В то же время в ст. 4 Федеральном законе «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. (в ред. от 26 марта 2003 г.) обеспечение экологической безопасности по-прежнему включает ядерную и радиационную безопасность Российской Федерации.

Налицо явное противоречие в правовом понимании экологической безопасности и места этих норм права в системе российского законодательства. К сожалению, не решает этой проблемы и упомянутый классификатор отраслевого законодательства, в котором вопросы обеспечения экологической безопасности выделены в отдельную подотрасль в отрасли 110 000 000 – природные ресурсы и охрана окружающей природной среды наряду с другими общими вопросами, а также в отрасли 160 000 000 – безопасность и охрана правопорядка. В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами прокуратуры России и органами местного самоуправления Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. рекомендовано использовать названный классификатор при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене этой информацией. Исполнение на практике этой рекомендации пока весьма затруднительно, что связано как с отсутствием достаточных возможностей в развитии информационных технологий в органах государственной власти, особенно на местах, так и с наличием указанных противоречий, а также недостатков в экологическом законодательстве и подходах к его систематизации и реализации.

Вследствие отсутствия единого подхода к правопониманию и правотворчеству в области обеспечения экологической безопасности сохраняется путаница и в правоприменительной практике, оставляющей желать лучшего. Например, в обзоре Верховного Суда РФ «О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности», вышедшем в 1997 г. после Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями (1996 г.), был сделан вывод, что «изучение данных судебной статистики, отражающих сведения о состоянии реального применения действующего законодательства, предусматривающего ответственность за преступления и иные правонарушения, связанные с посягательствами на экологическую безопасность, не дает оснований для оптимизма». Пленум Верховного Суда СССР трижды в постановлениях – 1977, 1983 и 1986 гг. рассматривал эту проблему. При этом к преступлениям в сфере экологической безопасности Верховным Судом РФ были отнесены, по сути, все преступления в экологической сфере: от браконьерства до загрязнения окружающей среды, что само по себе не соответствует предметной области обеспечения экологической безопасности.

Несмотря на осложнение криминогенной обстановки в экологической сфере (за последние пять лет число зарегистрированных экологических преступлений удвоилось), на многочисленность природоохранных и контролирующих структур, сокращается число проверок, падает их эффективность, при этом одним из немногих сдерживающих факторов здесь остается прокурорский надзор.

Таким образом, следует признать, что необходимы:

единый глоссарий в области обеспечения экологической безопасности, который бы позволил устранить противоречия в законодательстве и правоприменительной практике;

совершенствование законодательства в области обеспечения экологической безопасности с целью его приведения в соответствие с Конституцией РФ, устранения коллизий, противоречий, деклараций и пробелов, в том числе посредством принятия специального федерального закона «Об экологической безопасности»;

более жесткое структурирование отраслевого законодательства в экологической сфере и сфере обеспечения безопасности, где законодательство в области обеспечения экологической безопасности является комплексной подотраслью этих двух отраслей законодательства, для чего требуется внесение изменений в классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г., и более активное использование этого классификатора при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией в России;

существенное увеличение расходов бюджета на целевое финансирование мероприятий, связанных с обеспечением экологической безопасности;

единая система государственного контроля в области обеспечения экологической безопасности на основе применения единых государственных стандартов, что предполагает не только оптимизацию органов государственного контроля в этой области, но и активизацию в разработке государственных стандартов по этим вопросам;

совершенствование судебной практики и ее обобщение Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ.

О состоянии и перспективах научных правовых исследований в области экологической безопасности. Проблемы правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации в разное время исследовали С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, Т.В. Злотникова, О.С. Колбасов, М.А. Лапина, В.В. Петров, Г.П. Серов, А.С. Тимошенко. В той или иной мере эта проблематика присутствует в работах В.В. Белоусова, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, Ю.Е. Винокурова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, В.Д. Ермакова, Э.Н. Жевлакова, Н.В. Кичигина, М.В. Королевой и других ученых.

Основную проблематику этих исследований можно условно свести к нескольким направлениям:

1. Определение предметной области правового регулирования экологической безопасности и ее места в экологической сфере и экологическом праве.

2. Определение институциональных подходов в правовом обеспечении экологической безопасности.

3. Определение законодательных подходов в регулировании обеспечения экологической безопасности.