Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
литература для всех / Экологическая безопасность России, 2003.doc
Скачиваний:
126
Добавлен:
24.02.2016
Размер:
1.6 Mб
Скачать

Об обеспечении охраны земель земельным законодательством Российской Федерации

Земельное законодательство остается центральным звеном при решении проблем экологической безопасности. Охрана земель на законодательном уровне означает установление прав и обязанностей по отношению к земле как природному объекту и природному ресурсу органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов путем запретов и дозволений, поощрений и наказаний. Если охрану земель рассматривать как правовой институт, то необходимо признать, что он относится в первую очередь к природоохранному законодательству. Именно с этой позиции правовая охрана земель должна быть урегулирована Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. К земельному же законодательству этот правовой институт тоже относится, но только в той части землеохранительных юридических мер, которые касаются прав и обязанностей участников земельных отношений. Их надлежащее исполнение также должно обеспечивать экологическую безопасность.

Необходимость охраны земель имеет конституционную основу. Устанавливая право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, Конституция РФ одновременно вменяет в его обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Исходя из конституционных положений, Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) первым принципом земельного законодательства устанавливает учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Земля является важнейшей составной частью природы, т.е. природным ресурсом. Ее свойства как природного ресурса делают возможным использование земли в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и в качестве основы хозяйственной и иной деятельности. В процессе такого использования земля становится экономическим ресурсом. Сохранение экономического потенциала земли непосредственно зависит от сохранения ее природных свойств.

С целью правового регулирования отношений, связанных с охраной земель как природного и экономического ресурса государства, в ЗК РФ включена глава II «Охрана земель». Поэтому можно было бы предположить, что в ней должны содержаться нормы, строгое выполнение которых обеспечит экологическую безопасность в России. Однако анализ указанной главы этого не подтверждает.

Во-первых, глава II расположена не на своем месте в ЗК РФ. Законодатель попытался подчеркнуть приоритет охраны земель над их использованием, подтвердив конституционный принцип охраны земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст.12 ЗК РФ). Однако эта норма исказила смысл ч.1 ст.9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются (выделено нами. – О.К.) в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В ЗК РФ не урегулированы правила использования земли, но уже сформулированы цели и содержание охраны земель. В результате в ст.12 ЗК РФ допущено противоречие: охрана земель направлена на рациональное использование земель, предотвращение негативного воздействия на землю хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий. А потому земли должны использоваться способами, обеспечивающими сохранение, улучшение и восстановление благоприятных качественных свойств земли как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и базиса размещения других отраслей экономики. Следовательно, земля рассматривается как главный экономический природный ресурс. И это верно. Противоречие же возникло из-за ошибки, допущенной в ст. 6 ЗК РФ, определившей землю как природный объект объектом земельных отношений.

Во-вторых, нормы главы II носят декларативный характер и однобокую направленность. Так, п. 2 ст.12 ЗК РФ определяет две основные цели охраны земель:

Первая цель – профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими негативные воздействия. Известно, что к наиболее опасным из них относится деградация земель, т.е. процесс постепенного ухудшения свойств почв, сопровождающийся уменьшением содержания гумуса, разрушением почвенной структуры и снижением плодородия в результате изменения условий почвообразования, например, при неправильной агротехнике.

Вторая цель – обеспечение восстановления и улучшения земель, уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Под восстановлением понимаются главным образом меры по рекультивации земель. Улучшение состояния означает, что в результате применения мер мелиоративного характера повышается плодородие земель.

Следовательно, постановка целей охраны земель носит декларативный характер и не соответствует сложившимся экологическим условиям. Зная, например, о том, что в стране разрушены севообороты, можно было бы поставить конкретную цель – восстановление культуры земледелия. Более того, цели охраны земель имеют ярко выраженную сельскохозяйственную направленность, тогда как количество и качество земель иных категорий в равной мере также нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.

В-третьих, глава II содержит общий перечень проведения мероприятий по охране земель, адресованный в первую очередь собственникам земель, землепользователям, землевладельцам и арендаторам и порождающий ряд их обязанностей. Мероприятия направлены на предотвращение естественно возникающих и искусственно вызываемых процессов, ухудшающих состояние земель, а также на восстановление и повышение плодородия почв. Указанные мероприятия можно разделить на две группы.

К первой группе относятся мероприятия по защите земель от негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель:

а) по защите земель от водной и ветровой эрозии, включая:

агротехнические мероприятия, т.е. применение надлежащих способов обработки почвы и возделывания сельскохозяйственных культур, внедрение противоэрозионных севооборотов;

лесомелиоративные мероприятия, т.е. устройство защитных лесонасаждений и их правильное содержание, облесение площадей, опасных в эрозионном отношении, и т.п.;

гидротехнические мероприятия, т.е. регулирование поверхностного стока воды путем устройства мелких плотин, дамб, террас, бетонированных оголовков оврагов и балок, дренажных систем и т.п.;

б) по защите сельскохозяйственных угодий и других земель:

от подтопления, заболачивания, иссушения путем проведения мелиоративных работ, связанных с устройством оросительных и осушительных систем;

от селей, вторичного засоления, уплотнения и т.п. путем проведения химической мелиорации земель, направленной на улучшение химических и физических свойств почв, например работы по известкованию, гипсованию, фосфоритованию почв и т.п.;

от зарастания сорными растениями, кустарником, мелколесьем и т.д. Эти мероприятия сопряжены с коренным улучшением земель путем проведения культуртехнических работ: расчистки земель от мелколесья, кустарника, другой древесной и травянистой растительности, мха, кочек, пней, камней и т.п.

Ко второй группе относятся мероприятия по ликвидации последствий негативного воздействия на землю, в том числе загрязнения и захламления земель, рекультивация нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот, сохранение плодородного слоя почв и его использование.

Рекультивация земель предусматривает условия приведения земель в состояние, пригодное для использования в сельском и лесном хозяйстве в тех случаях, когда почвенный покров этих земель нарушен при разработке полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, изыскательских, строительных или иных работ. Рекультивация предполагает использование снимаемого при проведении указанных работ плодородного слоя почвы в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.

Земельные участки, занятые сельскохозяйственными угодьями, отводятся под разработку полезных ископаемых либо после рекультивации ранее отведенных участков, в которых миновала надобность, и передачи их соответствующим землепользователям либо после нанесения плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья. Указанные работы проводятся согласно утвержденным проектам.

Однако все изложенное является предметом для осуществления как государственного мониторинга земель, так и землеустройства, и государственного земельного контроля, а в случаях установления земельных нарушений – основанием для привлечения виновных к ответственности.

Итак, напрашивается вывод, что главу II в том виде, как она сейчас написана, следует кардинально изменить по следующим основаниям:

земля как природный объект ошибочно объявлена в Земельном кодексе РФ объектом земельных отношений. Если охрана земель как природного объекта понимается законодателем с позиции экологического права, то в этом смысле данный институт является предметом регулирования экологического законодательства, а не земельного. На это указывает не только Федеральный закон «Об охране окружающей среды», но и абз. 2 п. 2 ст. 13 ЗК РФ: «Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы (выделено нами. – О.К.), установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований»;

не определены новые основополагающие элементы института охраны земель в современных экологических и экономических условиях: отсутствует определение понятия охраны земель по земельному законодательству; декларируются прежние цели по охране земель; мероприятия по охране земель прописаны таким образом, что невозможно выделить предмет деятельности для выполнения конкретных функций государственного управления земельными ресурсами, в том числе госземконтролем;

в главе II продублировано все то, что урегулировано в других главах Кодекса (глава VI «Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков», глава VII «Прекращение и ограничение прав на землю», глава ХIII «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель» и др.);

не урегулированы в сложных экологических условиях новые правовые механизмы по усилению охраны земель. В главе II предлагаются старые правила ранее действовавшего законодательства о земле (разработать федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий (п. 2 ст. 13); в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускать консервацию земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 13); о возможности экономического стимулирования мероприятий по охране земель, проводимых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами (п. 8 ст. 13) и т.д.);

предписывается регулирование механизмов реализации норм, провозглашенных в главе II, в основном постановлениями Правительства РФ, а не специальными федеральными законами. Такую позицию законодателя разделить нельзя, принимая во внимание, что бережное использование земель и защита через них глобальных экосистем вместе с экономическим процветанием и сбалансированным социальным развитием являются условиями экологической безопасности. В условиях, когда Земельный кодекс РФ оказался беспомощным в решении проблем экологической безопасности, недопустимо регулировать механизмы охраны земель нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти.

В настоящее время действует один из специальных законов публично-правового характера – Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. Однако Президент РФ В.В. Путин в поручении Председателю Правительства РФ М.М. Касьянову, главе Администрации Президента РФ А.С. Волошину от 6 июля 2002г. № пр-1180 предписал в Материалах по внесению изменений в федеральные законы и признания утратившими силу федеральных законов в части разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по направлению «Управление и распоряжение государственным и муниципальным имуществом» подготовить обоснование о необходимости прекращения действия указанного Закона. Такое обоснование было дано, но оно не выдерживает критики. Более того, оно вредно в условиях катастрофической потери способности к восстановлению свойств, воспроизводству плодородия почв вследствие потребительского использования земель, недооценки органами государственной власти, местного самоуправления необходимости изучения состояния земель, разработки научнообоснованных комплексных мер по их рациональному использованию, воспроизводству плодородия почв, предупреждению и устранению негативных процессов на землях сельскохозяйственного назначения. Действительно, в связи с принятием ЗК РФ Федеральный закон должен нуждаться в приведении в соответствие с ним. Но, к сожалению, ЗК РФ сам нуждается в существенных изменениях и дополнениях, в том числе в части регулирования охраны земель. В создавшихся правовых условиях нельзя признавать Федеральный закон от 16 июля 1998 г. утратившим силу. Надо его декларативные нормы насытить нормами прямого действия, четко прописав механизмы их реализации.

За принятие мер законодательного характера выступают и субъекты Российской Федерации. Например, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Красноярского края считает целесообразным при несоблюдении предприятиями установленных сроков возврата рекультивированных земель предусмотреть кратное (например, в 2–10 раз) увеличение платы за землю на период сверхнормативного пользования. Это стимулировало бы органы местного самоуправления к усилению контроля за своевременным возвратом временно занимаемых земель, сдерживало бы местные администрации от продолжения сложившейся практики необоснованного и незаконного продления сроков пользования. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Республики Хакасия считает необходимым: выдавать квоты и лицензии на недропользование, а последующий отвод земельных участков производить только предприятиям, подтверждающим свою состоятельность материальными и финансовыми ресурсами; структурные реорганизации недропользователей осуществлять только после решения вопросов рекультивации ранее отработанных земельных участков; в случае банкротства предприятий вопросы компенсации стоимости работ по рекультивации земель рассматривать независимо от утвержденных графиков и проектов рекультивации; выдачу квот на добычу полезных ископаемых производить с учетом приведения ранее нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования; обеспечить гарантии приведения в надлежащее состояние нарушенных земель введением мер по выполнению обязательств по их рекультивации в соответствии со ст. 307–316 Гражданского кодекса РФ (Государственный (национальный) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001 году). Такие предложения с мест достойны обсуждения при подготовке изменений и дополнений в ЗК РФ, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», иные земельные федеральные и специальные федеральные законы.

Таким образом, в земельном законодательстве, регулирующем экономические отношения, необходимость охраны земель всегда понималась как неотъемлемая часть процесса использования земли как природного ресурса, являющегося основой экономики. Именно это концептуальное положение необходимо использовать при определении места и содержания института охраны земель в ЗК РФ. В настоящее время ЗК РФ и иные специальные федеральные земельные законы не обеспечивают охрану земель России, а значит, не обеспечивают и ее экологическую безопасность.