Прокурорский надзор и его роль в системе

Предупреждения экологических правонарушений

Предприятиями нефтегазового комплекса

(На материалах Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры)*

Развитие человеческого общества всегда носило противоречивый характер. Оно сопровождалось не только установлением гармоничной связи с природой, но и разрушительным воздействием на нее. С давних времен экологические проблемы порождала добыча полезных ископаемых. Например, интенсивная разработка в Древней Греции серебряно – свинцовых рудников, которая требовала больших объемов крепежного леса, привела фактически к уничтожению лесов на Аттическом полуострове. С развитием промышленности человечество перешло от локального к тотальному уничтожению экосистем.

Огромный «вклад» в этот негативный процесс вносят предприятия нефтегазового комплекса. По масштабам и особенностям воздействия на природу нефтегазовый комплекс относится к числу отраслей промышленности, обладающих высокой экологической опасностью.

К крупнейшим нефтегазодобывающим регионам Российской Федерации относится и Ямало-Ненецкий автономный округ (далее – ЯНАО). С конца 80-х гг. он является одним из основных в мире добывающих регионов природного газа, а в Российской Федерации на его долю приходится более 90% добываемого газа, 12% нефти и газового конденсата. Богатейшие запасы углеводородного сырья, сосредоточенного в недрах округа, определили структуру регионального хозяйства, основной отраслевой комплекс которого газовая и нефтяная промышленность. Геологическое изучение недр, добычу нефти, газа и конденсата на сегодняшний день осуществляет 59 предприятий на 147 месторождениях.

Однако, являясь основой экономического благосостояния населения ЯНАО, интенсивная деятельность этих предприятий, сопровождающаяся многократным увеличением антропогенной нагрузки на окружающую природную среду, во многом определяет и неблагополучное экологическое состояние территории. Вырубка леса, порча и уничтожение плодородного слоя почв, загрязнение атмосферного воздуха при сжигании газа на факелах, загрязнение вод и земель при утечках нефти и аварийных разрывах трубопроводов, заболачивание территории, утечка отходов бурения из шламовых амбаров – вот далеко не полный перечень отрицательных воздействий на природу, сопутствующих работе нефтегазодобывающих предприятий.

С учетом повышенной уязвимости природы российского Севера воздействие на нее имеет значительно более долговременные экологические последствия, чем в других регионах страны. Так, например, исследования ученых на Ямбургском газоконденсатном месторождении показали, что для 50%-го зарастания участков в зоне сильного техногенного разрушения почвенно-растительного покрова требуется до 15 лет, а полноценные почвы формируются на протяжении сотен лет.

Восстановление природных объектов, нарушенных или уничтоженных в ходе хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса продолжительно во времени, требует больших материальных и финансовых затрат, а зачастую и невозможно.

Таким образом, для природоохранных и правоохранительных органов округа задача предотвращения экологических правонарушений является первоочередной.

Для того чтобы работа по предупреждению экологических правонарушений была эффективной, необходимо установить причины нарушений законодательства об охране окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса.

Полагаем, что основная причина нарушений, совершаемых предприятиями нефтегазового комплекса в сфере экологии, – сформировавшийся в постперестроечные годы устойчивый приоритет экономических интересов по отношению к экологическим.

Борясь за выживание в условиях кризиса экономики в первые годы перестройки, большинство предприятий объективно не могло осуществлять экономическое обеспечение исполнения всех требований экологического законодательства. При недостаточном финансировании самых насущных потребностей производства вопрос о направлении денежных средств, решался, как правило, не в пользу экологии. Экологически противоправное поведение руководителей в тот период почти всегда было продиктовано стремлением сохранить производство и трудовые коллективы.

В настоящее время экономическое положение стабилизировалось. Разведку, добычу и транспортировку углеводородного сырья осуществляют предприятия, имеющие достаточно финансовых и материальных средств для производства работ при соблюдении требований природоохранного законодательства.

Однако возрастание темпов освоения месторождений на территории ЯНАО сопровождается увеличением числа экологических правонарушений. Руководствуясь стремлением увеличить прибыль любой ценой, в том числе за счет экологической безопасности, предприятия приступают к работе на объектах по проектам, не имеющим положительного заключения экологической экспертизы, без разрешительной документации на природопользование, используют морально устаревшие и физически изношенные технические средства и оборудование, не соблюдают установленные нормативы в области охраны окружающей среды и т.д.

Изменить существующее положение можно только путем обеспечения реальной ответственности за совершение каждого экологического правонарушения.

Основная обязанность по осуществлению экологического контроля возложена на систему государственных природоохранных контролирующих органов.

Неоправданно частые реорганизации, не сопровождающиеся достаточным правовым обеспечением деятельности и четким разделением функций вновь образованных структурных единиц, непродуманные сокращения штатов привели к ослаблению многих природоохранных органов округа. Анализ деятельности контролирующих органов по борьбе с экологическими правонарушениями свидетельствует, что за последние годы произошло существенное снижение как количества, так и качества проводимых проверок предприятий – недропользователей.

Так, например, при наблюдающемся росте экологических правонарушений на территории округа количество выявленных нарушений в 2001 г. инспекторами Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по ЯНАО по сравнению с 2000 г. снизилось в три раза.

Столь пассивная борьба с нарушениями экологического законодательства, зачастую граничащая с полным ее отсутствием, способствует росту числа латентных экологических правонарушений, порождает ощущение полной безнаказанности у хозяйствующих субъектов и провоцирует совершение новых противоправных деяний.

В этих условиях в системе предупреждения экологических правонарушений все больше возрастает роль средств прокурорского надзора.

Как свидетельствует опыт работы Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры, в условиях рыночной экономики одно из наиболее эффективных правовых средств борьбы с экологическими правонарушениями – обеспечение возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Перспектива многомиллионных убытков стала мощным фактором, сдерживающим от незаконных действий. Для того чтобы этот фактор работал, необходимо обеспечить неотвратимость наступления имущественной ответственности в каждом случае причинения вреда окружающей среде. Таким образом, нарушение закона становится для предприятия экономически невыгодным.

Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой в интересах Российской Федерации, ЯНАО, муниципальных образований за 2002 г. было подготовлено 33 проекта исковых заявлений в арбитражный суд ЯНАО о возмещении предприятиями материального ущерба, причиненного окружающей природной среде на сумму 63 320 258 руб., приняты меры для возмещения ущерба во внесудебном порядке в сумме 4 015 544 руб.

Как правило, нарушения природоохранного законодательства на предприятиях, осуществляющих сейсморазведочные, геологоразведочные работы, работы по обустройству месторождений, добычу и транспортировку углеводородного сырья, крайне редко носят единичный характер.

Допускающиеся предприятиями нарушения одной отрасли природоохранного законодательства неизбежно влекут за собой нарушение требований смежных отраслей, так как хозяйственная деятельность предприятий, осуществляемая с высокой степенью правового нигилизма, нарушает общую систему природопользования, существующую в Российской Федерации.

Поэтому по результатам прокурорских проверок руководителям предприятий вносится представление об устранении нарушений законов. Представление, являясь универсальным актом прокурорского реагирования, позволяет ставить различные вопросы, преимущественно правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение виновных должностных лиц к ответственности.

Полученный ответ тщательно анализируется, так как имеют место случаи, когда объемный по форме ответ по существу является отпиской. Исключительно важная профилактическая мера – контроль за исполнением всех требований прокурора, изложенных в представлении.

В случае необходимости прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении должностных лиц, нарушивших требования экологического законодательства.

Привлечение к административной ответственности за нарушение требований природоохранного законодательства должностных лиц предприятий нефтегазового комплекса имеет большое значение. Специфика экологических проступков такова, что в массе своей они причиняют не меньший, а порой даже и больший вред, чем экологические преступления.

Органы экологического контроля практикуют в основном привлечение к ответственности за нарушения природоохранного законодательства юридических лиц, а виновные должностные лица предприятий остаются безнаказанными. Такое обезличивание виновных недопустимо, так как значительно снижает эффективность государственного контроля.

Кроме того, проверки административных материалов в органах специальной компетенции в области охраны окружающей природной среды показывают, что они зачастую оформляются небрежно, с незнанием действующих законов и неумением их применить, нередко решения принимаются без учета требований административного законодательства. В связи с этим часть постановлений указанных органов отменяется по протесту прокурора либо по решению суда.

Наряду с этим привлечение к административной ответственности по постановлению прокурора является мощным воспитательным средством, причем независимо от размера штрафной санкции (чаще всего применяемого вида административного взыскания).

Более того, своевременное выявление экологических проступков и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности нередко предупреждают перерастание их в преступления.

Предупреждению совершения экологических правонарушений способствует и направление информации по результатам проверок предприятий-недропользователей в администрацию ЯНАО и территориальный орган МПР России.

Эти данные анализируются указанными органами и принимаются во внимание при принятии решений об ограничении, приостановлении или прекращении пользования недрами.

Редакция ст.20 Закона РФ «О недрах» наделяет правом досрочного прекращения пользования недрами только лицензирующие органы, которыми самый эффективный правовой метод стимулирования недропользователей используется крайне редко.

Так, за весь период лицензирования недропользования на территории ЯНАО досрочно прекращено право пользования только по трем месторождениям углеводородного сырья.

По нашему мнению, необходимо внести дополнения в ст.20 Закона РФ «О недрах», предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением о прекращении права пользования недрами и аннулировании лицензии.

Как показывает практика, назрела необходимость скорейшего принятия Закона «О лицензировании пользования недрами», который установит конкретные механизмы вовлечения участков недр в пользование и правовые основания их предоставления юридическим и физическим лицам, определит экономические и технические условия предоставления, выдачи и регистрации лицензий на пользование недрами, их замены и переоформления, порядок ограничения, приостановления или прекращения пользования недрами.

Всего за 2002 год Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой в ходе 25 проверок нефтегазовых компаний выявлено 873 нарушения законов. По результатам проведенных проверок возбуждено 95 административных производств в отношении виновных в нарушении природоохранного законодательства лиц, внесено 23 представления об устранении выявленных нарушений закона, по представлениям прокурора привлечены к материальной ответственности 2 должностных лица и к дисциплинарной – 22, направлено 26 информаций в адрес исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации.

В ходе прокурорских проверок нередко выявляются случаи изданния индивидуальных актов органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления о предоставлении природных ресурсов предприятиям нефтегазового комплекса с нарушением действующего законодательства. Так, например, природоохранной прокуратурой подготовлены проекты протестов на распоряжения губернатора ЯНАО о переводе земель государственного лесного фонда в категорию земель промышленности, принятых с превышением предоставленных законом полномочий.

Фактов принятия противоречащих экологическому федеральному законодательству актов нормативного характера в 2002 г. не выявлено. Этому способствует участие природоохранной прокуратуры в правовой экспертизе проектов законов и иных нормативных актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, подготовленных законодательными органами власти ЯНАО.

К числу важнейших превентивных мер, направленных на нейтрализацию и уменьшение криминогенных факторов, следует отнести повышение массового правосознания населения. Работа органов прокуратуры в этом направлении, на наш взгляд, состоит в том, чтобы научить граждан и должностных лиц уважать и соблюдать законы.

Учитывая большую роль в формировании общественного сознания средств массовой информации, прокурорские работники публикуют в периодической печати статьи, выступают по радио, телевидению с разъяснениями требований экологических законов, доводят до населения информацию о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности.

Сотрудники Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратуры принимают участие в научно-практических конференциях, которые организуют высшие учебные заведения округа по вопросам экологии. Как правило, основное внимание участники конференций уделяют информации об экологическом состоянии России в целом и ЯНАО, в частности. Задача прокурора – осветить вопросы правовой охраны окружающей среды, в том числе юридической ответственности за совершение экологических правонарушений.

К сожалению, из-за большого объема работы и недостаточной численности (4 единицы) работники прокуратуры уделяют данному направлению работы значительно меньше внимания, чем того требует состояние экологического правосознания населения.

В сложившихся условиях для укрепления законности в экологической сфере необходимо не только сохранить специализированные природоохранные прокуратуры, но и совершенствовать их деятельность, укреплять высококвалифицированными кадрами, обеспечивать техническое оснащение.

В последние годы Ямало-Ненецкой природоохранной прокуратурой выявляется 95% и более нарушений природоохранного законодательства от общего количества нарушений, выявленных всеми прокуратурами округа, готовится от 90 до 100% актов прокурорского надзора в указанной сфере, 100% исковых заявлений в суды о возмещении материального ущерба, причиненного окружающей природной среде.

По данным статистики природоохранные прокуратуры также и в других регионах наиболее эффективно осуществляют надзор за исполнением экологического законодательства, оказывают действенную помощь различным ветвям власти в их деятельности в сфере экологии.