Проблемы обеспечения экологической безопасности в сфере лесопользования *

В Российской Федерации сосредоточена четвертая часть мировых запасов древесины – свыше 80 млрд. м³. Для таких регионов, как Забайкалье, лесные ресурсы – это фактор экономического благополучия. Читинская область занимает седьмое место в стране по площади лесного фонда, на 1 января 2002 г. она составляла 31 307 тыс. га. Общая площадь лесов, возможных для эксплуатации, 16 372 тыс. га; расчетная лесосека – 13 576 тыс. м³ .

Вместе с тем в последние годы проявляется устойчивая тенденция увеличения количества правонарушений и преступлений в сфере лесных отношений. В Читинской области число зарегистрированных фактов незаконной заготовки древесины в период с 1998 по 2001 гг. возросло с 233 до 826, т. е. в 3,5 раза. Размер нанесенного при этом ущерб возрос в 43,1 раза, составив в 2001 г. 48, 4 млн. руб.

В условиях криминализации рассматриваемой сферы объективно возрастает роль прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства. В 2000 – 2002 гг. проведены три координационных совещания руководителей правоохранительных органов по вопросам состояния законности при заготовке, транспортировке и вывозе за рубеж древесины. Прокуратурой области по заданию Генеральной прокуратуры РФ проведены проверки исполнения законодательства, направленного на рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, а также регламентирующего охрану лесов от пожаров. Проведена проверка законности объемов финансирования при формировании бюджетов субъекта Федерации в 2002 г. и 2003 г. Проверки вскрыли многочисленные правонарушения, допускаемые при ведении лесного хозяйства и использовании лесного фонда.

Если в 2000 г. органами прокуратуры и органами внутренних дел области зарегистрировано 492 заявления и сообщения о преступлениях, предусмотренных ст. 260 и 261 УК РФ, то в 2001 г. – 622, т.е. их число выросло на 12,6%. Возбуждено уголовных дел по этим статьям УК РФ в 2000 г. – 169, в 2001 г. – 371, направлено в суд 35 и 69 соответственно. При осуществлении надзора за рассмотрением заявлений и сообщений о преступлениях в органах внутренних дел горрайпрокурорами на дополнительную проверку направлялось в 2000 г. 27 материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, 31 решение было отменено в порядке ст. 116 УПК РСФСР. В 2001 г. на дополнительную проверку направлено 17 материалов, отменено решений в порядке ст. 116 УПК РСФСР – 9. В отношении двух сотрудников органов внутренних дел было возбуждено уголовное дело по факту незаконной рубки леса, причинившей ущерб в размере 888 166 руб. Дело направлено в суд.

Основные лесонарушения: незаконная рубка леса, в том числе самовольные; рубки по поддельным лесорубочным билетам; недорубы; рубки за пределами переданных лесопользователю лесосек; рубки на особо защитных участках. Допускаются неочистки мест рубок, нарушения санитарных правил и правил пожарной безопасности в лесах.

Правонарушения в сфере лесного законодательства совершаются в том числе должностными лицами лесхозов. Например, по данным прокурорских проверок, в 2001 г. 63% рубок единичных деревьев в 13 лесхозах области было разрешено в нарушение законодательства. Только в Читинском районе было незаконно выписано 106 лесорубочных билетов, нанесенный при этом ущерб (исходя из объемов рубки) составил 15 559 544 руб. Рубки единичных деревьев разрешаются в отсутствии рекомендаций лесоустройства, без заключения лесопатологической службы, имеются факты завышения объемов рубок, осуществления рубок на выделках, где в действительности отсутствуют единичные деревья. По данным фактам прокуратурой области была назначена проверка для установления в действиях должностных лиц Верх-Читинского лесхоза признаков состава преступления и решения вопроса о привлечении их к ответственности. Внесено представление в адрес руководства Комитета природных ресурсов области, не использовавшего своих полномочий для осуществления государственного контроля за деятельностью подчиненных органов и не принявшего своевременных мер по пресечению нарушений и наказанию виновных. Районными прокуратурами области в 2001 г. было возбуждено три уголовных дела в отношении работников лесхозов о незаконной порубке леса. Дела прекращены вследствие акта амнистии.

Меры, принимаемые правоохранительными и контролирующими органами, недостаточны и неадекватны сложившейся ситуации, однако причины роста количества правонарушений в сфере лесных отношений кроются не только в недостатках их деятельности.

Для борьбы с преступлениями в этой сфере требуется совершенствование правового регулирования, внесение дополнений и изменений в законодательство. Например, в 2001 г. из 494 заявлений и сообщений о преступлениях, связанных с незаконными порубками леса, по 156 приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел за отсутствием состава преступления. В большинстве случаев размер ущерба не подпадал под признаки, предусмотренные УК РФ в качестве основания для возбуждения уголовного дела. В этой связи для обеспечения неотвратимости наказания необходимо пересмотреть в сторону уменьшения размер ущерба, при причинении которого наступает уголовная ответственность. Представляется справедливой точка зрения профессора Э.Н. Жевлакова о необходимости различения размера ущерба, рассматриваемого как основание уголовной ответственности, и ущерба, причиняемого преступлением природной среде. Видовым составом преступления, предусмотренным ст. 260 УК РФ, являются отношения в сфере экологии. Лес необходимо рассматривать как сложную многофункциональную экосистему, и при расчете вреда природной среде нужно учитывать не только ущерб от изъятия, уничтожения, повреждения до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан, но и иной ущерб экологического характера.

Надо ужесточить наказание по ч. 1 и 2 ст. 260 УК РФ, предусмотрев за причинение вреда в крупном и значительном размере такой вид наказания, как лишение свободы. Мягкость наказаний по приговорам, вынесенным по данной статье, стимулирует увеличение количества фактов незаконной порубки деревьев.

Необходимо также внести дополнение в ст. 261 УК РФ, определив размер ущерба, при котором наступает уголовная ответственность за уничтожение и повреждение лесов.

Важнейшее условие укрепления законности в сфере лесных отношений – обеспечение единства правового пространства в Российской Федерации. Данное направление является одним из приоритетных в деятельности органов прокуратуры. Проверки, проведенные прокуратурой области в 2001 – 2002 гг., вскрыли факты принятия органами государственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления нормативныхправовых актов, противоречащих федеральному лесному законодательству. Незаконные правовые акты отрицательно влияют на правовое сознание населения, создают условия для совершения правонарушений в сфере использования лесного фонда. Прокуратурой области в 2002 г. опротестованы четыре нормативных акта Главы администрации области и председателя Комитета природных ресурсов, в их адрес внесено 4 представления. Данная работа проводится и районными прокурорами. В 2001 г. и первом квартале 2002 г. ими опротестовано 33 постановления глав администраций районов, в адрес должностных лиц лесхозов и органов местного самоуправления внесено 44 представления об устранении нарушений закона в сфере лесных отношений.

В Читинский областной суд направлено заявление в порядке ст. 41 ГПК РСФСР о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Читинской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере использования и охраны лесного фонда» от 1 марта 2001г., принятого Читинской областной Думой. Пунктом «в» ст. 1 Закона в нарушение ст. 35, ч.2 ст. 44 Лесного кодекса РФ (ЛК РФ) органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению состава комиссии для проведения лесных конкурсов и аукционов по передаче лесного фонда в пользование. Решением Читинского областного суда в удовлетворении заявления прокуратуре области отказано. Прокурор области подал кассационный протест в Верховный Суд Российской Федерации.

В Читинской области, территория которой является пограничной, в последние годы значительно увеличилось количество правонарушений, связанных с незаконным вывозом древесины за рубеж. Либерализация внешнеэкономической деятельности способствовала резкой экспортной активности. Например, в 1998 – 2000 гг. объем экспорта необработанных пиломатериалов в КНР в стоимостном выражении возрос в почти в 6 раз. За 2001 г. экспорт составил 771 208 м³, т.е. по сравнению с 671 109 м³ в 2000 г. возрос на 14%. Данный процесс, однако, сопровождается нарушениями таможенного законодательства. Государство, помимо ущерба, причиняемого незаконной заготовкой древесины, не получает в полном объеме налоги с валютной выручки за экспорт лесоматериалов (недополученные налоги исчисляются миллионами долларов США). Из наложенных за указанные нарушения штрафов взыскивается менее 2%.

Незаконному обороту древесины во многом способствует несовершенство законодательства. Так ст. 193 УК РФ в качестве субъекта преступления (невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте) определяет руководителей предприятий. Из содержания статьи вытекает, что субъектами данного преступления не являются частные предприниматели без образования юридического лица. Положение «Об упорядочении государственной регистрации предпринимателей на территории Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г., действующее в отношении физических лиц, создает упрощенный порядок регистрации таких предпринимателей. Предоставленная законом указанной категории предпринимателей возможность осуществлять внешнеэкономическую деятельность привела к росту фирм-«однодневок». Такие фирмы действуют через подставных лиц, которые не могут быть привлечены к ответственности по ст. 193 УК РФ и не имеют денежных средств или имущества, на которые можно было бы обратить взыскание. Представляется необходимым ликвидировать пробел законодательства, установив уголовную ответственность за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте и для частных предпринимателей без образования юридического лица.

Для организации эффективного контроля за субъектами хозяйственной деятельности и установления законности происхождения древесины, привлечения к ответственности лиц, незаконно заготавливающих или сбывающих лес, существует потребность в издании правового акта о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда, что соответствовало бы ст. 81 ЛК РФ.

В целях упорядочения оборота и экспорта древесины необходимо на федеральном уровне в соответствии со ст.174 Таможенного кодекса РФ рекомендовать Государственному Таможенному комитету РФ (ГТК России) разработать перечень дополнительных документов, предъявляемых экспортерами леса при таможенном оформлении груза с целью подтверждения законности заготовки или приобретения древесины (лесорубочные билеты или их копии, заверенные лесхозом по месту вырубки, акты закупа, счета-фактуры). Вместе с тем и в рамках нормативной базы должностные лица таможенных органов (п. 2.8 приказа ГТК России от 28 ноября 1994 г. № 624) наделены правом требовать от декларанта представления дополнительных документов, необходимых для таможенных целей.

Органы государственной власти области осуществляли попытки упорядочить заготовку, транспортировку и экспорт древесины. Так, глава администрации области издал постановление от 18 января 2001 г. № 39, в котором органам местного самоуправления дано указание выдавать разрешения на право вывоза древесины за пределы области (в том числе экспорта). Руководству таможен постановлением было предписано при осуществлении таможенного контроля за экспортом древесины проверять у участников внешнеэкономической деятельности наличие разрешений глав органов местного самоуправления на вывоз лесоматериалов. Государственной пограничной инспекции по карантину растений по Читинской области было предложено выдавать фитосанитарный сертификат на лесопродукцию при предъявлении лесорубочных билетов или их копий. Однако постановление противоречило федеральному законодательству, поскольку ограничивало конституционные права граждан на свободу экономической деятельности и свободное перемещение товаров и услуг. Введенные постановлением меры относятся к компетенции федеральных органов власти. Прокурором области было внесено представление об устранении нарушений закона, которое было удовлетворено.

Ввиду остроты и значимости проблемы, вопросы заготовки, транспортировки и вывоза за рубеж древесины стали предметом координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, проведенных прокуратурой Читинской области в 2000, 2001, 2002 гг. В ходе совещаний проанализированы причины правонарушений в данной сфере, выработаны организационные и практические меры по их предотвращению. К числу причин, обусловливающих низкую эффективность деятельности по обеспечению законности в сфере оборота древесины, были отнесены следующие:

недостаточная работа районных прокуроров по организации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов на местах;

нарушения и преступления должностных лиц лесной службы;

непринятие правоохранительными органами исчерпывающих мер по выявлению правонарушений в данной сфере, привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Во исполнение принятых решений во всех районах области были проведены координационные совещания по данным вопросам; создана и действует под руководством прокуратуры области рабочая группа, в состав которой вошли представители правоохранительных органов и администрации области; создана единая компьютерная база данных при Комитете природных ресурсов, в которую вносятся все необходимые сведения об участниках лесных правоотношений (серия, номер, дата выписки и другие данные лесорубочных билетов).

В зоне ответственности Забайкальской таможни при таможенном оформлении лесоматериалов у участников внешнеэкономической деятельности сотрудники таможенных постов истребуют копии лесорубочных билетов и счетов-фактур, подтверждающих законность приобретения древесины.

Огромный ущерб лесному фонду наносят лесные пожары. В лесах Читинской области на 1 октября 2002 г. их зарегистрировано 1121. Нанесенный ущерб в первом полугодии 2002 г. составил 76 615 тыс. руб. Основная причина возникновения лесных пожаров – небрежное обращение с огнем граждан и сельскохозяйственные палы. Проверка законодательства, регламентирующего охрану лесов от пожаров, вскрыла нарушения работниками лесхозов должностных обязанностей по предотвращению и борьбе с лесными пожарами, низкий уровень контроля этих вопросов со стороны руководителей Комитета природных ресурсов области. По результатам проверки опротестовано пять правовых актов глав муниципальных образований, в их адрес и в адрес руководителей лесхозов внесено 21 представление об устранении нарушений лесного законодательства. Внесено представление и в адрес руководства Комитета природных ресурсов области.

Прокурорская проверка вскрыла и тревожную ситуацию в финансировании, материально-техническом обеспечении лесхозов. Финансирование мероприятий по борьбе с пожарами в 2002 г. было начато 15 февраля. Обеспечение транспортом лесхозов составляет только 50%; 78% противопожарной техники изношено или вышло из строя. Обширные площади остались без авиационного патрулирования. Задолженность Читинской авиационной базы охраны лесов перед авиапредприятиями по аренде воздушных судов на 25 ноября 2002 г. составляла 14 млн. руб. Средняя заработная плата работающих в лесном хозяйстве – 2030 руб. при прожиточном минимуме в области для трудоспособного населения 2333 руб. Укомплектованность личного состава лесхозов – 54,5%. Существует острая потребность решения на федеральном уровне вопросов улучшения материально-технического и кадрового обеспечения, повышения заработной платы в сфере лесного хозяйства, достаточного опережающего финансирования из федерального бюджета работ по подготовке к пожароопасному сезону.