Защита прокурором конституционных прав человека и гражданина в части обеспечения экологической безопасности*

Защита прав человека и гражданина одна из главных обязанностей прокуроров всех уровней. «В комплексе мер обновленной прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства».¹ В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. (в ред. от 30 июня 2003г., с изм., внесенными постановлением Конститционного Суда РФ от 18 июля 2003г.) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в отдельную главу (раздел III, глава 2). Так подчёркиваются особая значимость соблюдения прав человека и гражданина в современной России и роль прокурорского надзора в данной области. Исполнение требований законодательства концептуально имеет цель организовать функционирование общества и государства таким образом, чтобы права и свободы человека и гражданина являлись бы приоритетом при принятии любых политических, экономических, социально-культурных решений. Поэтому прокурор, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, должен постоянно уделять внимание фактам нарушения прав человека и гражданина и использовать все предоставленные ему законом средства для их пресечения, выявления обстоятельств им способствовавших, установления нарушивших закон лиц и привлечения их к установленной законом ответственности.

Несмотря на многочисленные исследования в области теории экологического права и практики применения эколого-правовых норм, единого определения экологических прав человека и гражданина не выработано. И законодательство не содержит такого определения. Не определен также более или менее четкий список прав, которые можно именовать экологическими. В связи с этим, в настоящей статье под экологическими правами человека и гражданина понимаются только права, перечисленные в ст. 42 Конституции РФ. Такое ограничение сделано из-за невозможности в ограниченном объеме показать связь всех прав, которые можно отнести к категории экологических, с вопросами обеспечения безопасности в экологической сфере. Кроме того, мнение автора по вопросам отнесения тех или иных прав (не включённых в ст. 42 Конституции РФ) к категории экологических требует комментариев, которые «выпадают» из контекста темы, уводя внимание в сторону от основного вопроса.

Взаимодействие человека и окружающей среды происходит в формах природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Данные формы теснейшим образом взаимосвязаны и обусловливают одна другую. Право же, как регулятор любых общественных отношений, получает экологическую функцию, направленную на обеспечение качества окружающей среды⁷³. Качество окружающей среды здесь рассматривается как положительная характеристика состояния среды.

Как составляющую комплекса прав и свобод человека и гражданина, закреплённого многочисленными правовыми актами как международными, так и Российской Федерации, экологические права следует отнести к одной из основных категорий прав, надзор за соблюдением которых составляет содержание деятельности прокурора. Нарушение экологических прав влечёт ряд последствий юридического характера. В первую очередь такое нарушение следует рассматривать как деяние (действие, бездействие), подрывающее правовые основы статуса личности в системе личность – общество – государство.

Конституция РФ (ст. 42) закрепила права: на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого жизни, здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Различные аспекты обеспечения экологической безопасности связаны с реализацией всех конституционных экологических прав, но наибольший интерес вызывает взаимосвязь экологической безопасности и права на благоприятную окружающую среду. Поэтому основное внимание уделим именно этому праву, вопросам его защиты и обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации.

Посредством реализации экологических прав обеспечивается возможность каждого человека проживать в условиях защищённости от негативных воздействий окружающей природной среды, а также противостоять деятельности третьих лиц и государственных органов, направленной на ухудшение таких условий. Эти права связаны, как представляется, с признанием необходимости, а также обязанности государства обеспечить такое состояние окружающей среды, которое позволяло бы человеку в полной мере удовлетворять свои потребности как биологического существа без риска утраты здоровья или даже жизни, а также реализовывать свои интеллектуальные, творческие и иные возможности.

Независимо от ожидаемого положительного эффекта (экономического, социального), не имеет смысла какая-либо деятельность, если она наносит вред человеку – основной единице построения социальных, экономических, государственных и иных институтов. Наибольший вред наносит деятельность, ухудшающая качество окружающей природной среды. Этот вред проявляется как сразу, так и через длительное время. Поэтому можно говорить и о нарушении прав будущих поколений в экологической сфере. Огромный вред настоящему и будущим поколениям наносит и расточительное использование природных ресурсов (полезных ископаемых, леса, водных объектов, ресурсов животного мира, почв и т.д.).

Степень вероятности (риск) нарушения права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду тесно связана с уровнем развития производства. Отдельные виды деятельности, возникшие в результате научно-технического прогресса, способны подорвать естественные основы жизнеобеспечения в планетарном масштабе. Степень воздействия антропогенного фактора на природу зависит от уровня технической оснащённости и технологического обеспечения производственных и бытовых объектов. Это относится как к обеспечению собственно технологических процессов (в том числе ресурсосберегающих технологий), так и к применению систем очистки выбросов и сбросов, складирования, транспортировки и переработки (уничтожения, захоронения) отходов производства и потребления и иных видов отходов. Опасные факторы воздействуют на большие группы людей, огромные территории. На преодоление этих воздействий требуются значительные капитальные вложения и много времени. Само по себе нарушение экологических прав является источником опасности для каждого человека или групп лиц. Нарушения могут быть следствием несоблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности правил и норм, обеспечивающих взаимодействие общества с природой, а также результатом установления органами власти и управления норм, противоречащих естественнонаучным основам таких взаимоотношений.

Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 1) содержит понятие «благоприятная окружающая среда» и определяет его как окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Такая формулировка не позволяет определить место человека в данной среде и возможности его взаимодействия с ней. Она не даёт ответа на вопрос о влиянии среды на здоровье и жизнь людей. Из этого определения невозможно вычленить критерии (показатели) «благоприятности», которые применимы к вопросу обеспечения фундаментального конституционного права человека и гражданина.

Термин «безопасная окружающая среда» – часть понятийного аппарата, применяемого при исследовании вопросов безопасности в экологической сфере. Вполне возможно использовать этот термин и в исследовании вопросов защиты экологических прав человека и гражданина. В частности, следует рассматривать возможность его включения в содержание понятия «благоприятная окружающая среда». Безопасность среды в этом случае может рассматриваться как один из показателей её благоприятности в смысле ст. 42 Конституции РФ. Следует согласиться с точкой зрения В.П. Виноградова, который считает, что «право на социально гарантированный минимум экологической безопасности [выделено нами – Д.Д.] является универсальным и равным для всех граждан. Оно должно быть включено в минимальный стандарт жизнеобеспечения в современном обществе и иметь необходимое правовое оформление на законодательном уровне».⁷⁴ По сути, безопасность среды – один из признаков её благоприятности для человека.

Законодательство РФ о безопасности позволяет выделить несколько видов безопасности в экологической сфере. Принципиально важным представляетсям ее разделение на экологическую и техногенную. В таком тандеме можно более чётко определить виды опасности, условия возникновения опасных факторов и направления деятельности по обеспечению соответствующего вида безопасности. Экологическая безопасность рассматривается, прежде всего, как интегральная часть безопасности в экологической сфере, в которую, кроме того, включается и техногенная безопасность.

Следует заметить, что «экологическая безопасность» и «безопасность окружающей среды для человека» понятия далеко не равнозначные. Безопасность окружающей среды для человека – это свойство окружающей среды (среда выступает в качестве носителя совокупности определённых признаков, характеризующих её как безопасную). Экологическая безопасность (равно как и безопасность техногенная) – это характеристика системы «человек (антропогенный фактор) – природная среда», отражающая состояние одного её элемента по отношению к другому.

Экологическая опасность для человека может быть связана как с воздействием естественных природных факторов опасности (связанных с природными явлениями и процессами планетарного, регионального, местного или локального характера), так и факторов, связанных с антропогенной деятельностью – воздействие загрязнённых (или иным образом негативно изменённых) природных объектов. То есть окружающую среду можно определить как источник экологической опасности для человека.

Соответственно, экологическая безопасность связана с обеспечением условий, при которых человек защищён от воздействия указанных опасных факторов, т.е. находится вне ситуации опасности.

Иными словами, экологическую безопасность можно рассматривать как состояние защищённости человека от негативных воздействий опасных факторов природного и природно-антропогенного происхождения, как состояние защищённости жизненно-важных интересов человека в процессе взаимодействия общества и природы от угроз:

со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены путём загрязнения, засорения в результате либо антропогенной деятельности (при возникновении аварий, катастроф, при длительном осуществлении хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности), либо преднамеренно (с целью экологических диверсий, экологической агрессии), либо из-за природных явлений и стихийных бедствий;

обусловленных уничтожением, порчей или истощением природных объектов (то есть от угрозы необеспеченности общества и государства природными ресурсами).⁷⁵

Обеспечение экологической безопасности человека и гражданина, т.е. создание ситуации его защищённости от негативных воздействий со стороны окружающей среды – проблема сложная, многоаспектная. Роль государства в ее решении очевидна: экологическая функция государства заключается не только в его участии в охране окружающей среды от негативных воздействий антропогенного происхождения, но и во всесторонней защите человека и гражданина от негативных воздействий природной среды. Прежде всего, такая защита должна носить правовой характер.

Правовые источники служат основанием для оценки состояния окружающей среды и принятия прокурором решений о наличии или отсутствии на определённой территории несоответствий между действительными и юридически закреплёнными показателями, характеризующими степень воздействия среды на человека. На основе таких решений возможно определить допустимость и необходимость вмешательства прокурора с целью защиты конституционных экологических прав граждан для обеспечения их экологической безопасности.

В условиях, когда государственные органы, осуществляющие функции управления и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды, нарушают требования законодательства, в том числе путём неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей, гарантированные государством экологические права могут стать полностью или частично нереализуемыми. Это подрывает основы системы обеспечения экологической безопасности человека.

«Предметом прокурорского надзора в общем виде является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законность правовых актов, применяемых органами и должностными лицами (выделено нами – Д.Д.), на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров».⁷⁶ Применительно к рассматриваемой ситуации это означает, что соблюдение законодательно закреплённых прав человека и гражданина это один из критериев оценки прокурором, осуществляющим надзор, законности действий и правовых актов, принимаемых указанными выше органами. В случае их соответствия всем иным требованиям, кроме учёта экологических прав индивида и общественных экологических интересов, прокурору надлежит предпринимать меры прокурорского реагирования, направленные на приостановку таких действий (либо исполнения правовых актов) и предотвращение их в будущем.

Прокурор, таким образом, обязан оценивать соблюдение прав человека и гражданина указанными субъектами правоприменения (правоисполнения) – объектами надзора. Основной параметр оценки прокурором деяния – соответствие его закону. Представляется, что права, в том числе экологические, могут рассматриваться как объект посягательства только в том случае, если они прямо предусмотрены законом. Учитывая это, заметим, что прокурор, осуществляя надзор за соблюдением прав человека и гражданина, по сути, надзирает за соблюдением норм законодательства, закрепляющих обязанности субъектов, и законностью правовых актов, реализация которых может привести к нарушению прав. Выявляя несоответствующие закону деяния и правовые акты указанных субъектов, прокурор обнаруживает факт несоблюдения ими экологических прав человека и гражданина.

Обеспечение соблюдения права на благоприятную окружающую среду, являясь целью осуществления прокурорского надзора, вместе с тем, гарантирует проживание в благоприятных условиях внешней среды, т.е. не подвергающих человека негативным воздействиям, а значит, по сути, служит средством обеспечения экологической безопасности. Прокурорский надзор, таким образом, можно рассматривать как составную часть системы обеспечения экологической безопасности, в частности, обеспечения экологической безопасности человека и гражданина.