Законодательное обеспечение экологической безопасности*

Содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности государства осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить экологические бедствия и катастрофы на местном, региональном, национальном и глобальном уровнях, не допускать нанесения ущерба другим государствам и всему международному сообществу.

С того момента, как государства в период подъема технического прогресса, роста энерговооруженности, бурного развития экономики при максимальном потреблении природных ресурсов и загрязнении окружающей среды начали сотрудничество по проблемам экологии, перед мировым сообществом встала проблема поиска путей и механизмов обеспечения экологической безопасности. Особенно, это касается принятия соответствующего национального законодательства и международных документов при ведении хозяйственной деятельности, наносящей вред природной среде, строительстве опасных объектов, разрешении военных конфликтов.

В первых международных документах, посвященных вопросу ведения войн, в той или иной мере были предприняты шаги по решению проблемы охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так как в процессе войны подвергаются разрушению объекты, являющиеся частью природной среды.

Начиная с XIX века международное сообщество пыталось ввести в законодательство запретительные нормы в отношении ведения военных операций, не направленных против военных объектов и наносящих вред природной среде. Например, эти вопросы затронуты в Петербургской декларации 1868 г. Гаагская конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. предусматривала обязанность государства, занявшего территорию другого государства, сохранять леса и сельскохозяйственные угодья и управлять ими согласно правилам пользования. В первом Дополнительном протоколе (1977г.) к Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949 г.) определено, что при ведении военных действий должна проявляться забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Договор об Антарктике 1959 г. предусматривает использование Антарктики только в мирных целях, охрану и сохранение живых ресурсов, удаление радиоактивных отходов.

Вопросы экологической безопасности затронуты и во многих других международных актах. К ним относятся, например, Универсальный кодекс экологически корректного поведения, принятый на общественном симпозиуме в г. Бангкоке (Таиланд) в 1960 г. и призывающий пересмотреть цели жизни и существования человечества; Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.); Всемирная хартия природы (1982 г.); Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.) (подготовлена в рамках Международного союза охраны природы и природных ресурсов), наметившая систему долгосрочных экологически безопасных действий, необходимых для устойчивого развития стран мира (в 1991 г. она издана в обновленном виде под названием «Забота о Земле»); Хартия бизнеса относительно устойчивого развития (1990 г.), провозгласившая охрану окружающей среды одной из наиболее приоритетных задач деятельности экономических корпораций и, конечно, Декларация Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и многие другие резолюции международных организаций и конференций.

Эти документы не предназначены для прямого регулирования поведения членов международного сообщества, но имеют огромную значимость, создают нравственную атмосферу, а также служат своего рода нормативным резервом для дальнейшего развития международного и внутреннего законодательства в области экологической безопасности.

В период существования СССР были подписаны международные документы и договоры, так или иначе касающиеся вопроса обеспечения экологической безопасности, положено начало развитию государственной экологической политики и внутреннему экологическому законодательству. Был принят целый ряд законодательных актов в области использования и охраны природных ресурсов, так или иначе направленных на решение вопросов обеспечения экологической безопасности.

В постсоветский период перед государствами–участниками СНГ, ведущими интеграционные процессы как внутри Содружества, так и в рамках мирового сообщества, и решающими общие стратегические задачи долгосрочного социально-экономического развития и перехода к устойчивому развитию, также встала задача развития законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности окружающей среды как среды обитания человека. Через приоритет норм экологической направленности в законодательстве государства должна реализовываться национальная экологическая политика.

Для ориентации согласованной законодательной деятельности в области экологической безопасности государствами–участниками СНГ в 1992 году постановлением Межпарламентской Ассамблеи был принят рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества». Цель его принятия – предотвращение угроз экологической безопасности населению, обществу и природной среде на территориях стран Содружества.

Активному развитию российского экологического законодательства послужила Декларация (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), одно из требований которой к государствам – принимать «эффективные законодательные акты в области охраны окружающей среды».

Наша страна в последние годы сделала значительные шаги в этом направлении. С 1994 г. ратифицированы 4 конвенции ООН: рамочная Конвенция ООН об изменении климата (от 4 ноября 1994 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (от 25 ноября 1994 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (от 17 февраля 1995 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (подписана СССР в Лондоне 2 марта 1988 г., ратифицирована 6 марта 2001 г.).

Российская Федерация занимает особое место в глобальных экологических процессах и является главной стабилизирующей силой в охране и восстановлении окружающей природной среды на планете. Больше половины ее территорий, еще не тронутых хозяйственной деятельностью (Арктика, Восточная Сибирь, север Дальнего Востока и высокогорье страны), представляют чрезвычайную ценность не только для России, но и для всего человечества. Животный и растительный мир этих территорий – один из немногих оставшихся на Земле особо значимых природных ресурсов, поддерживающих существование развитых стран Европы, Азии и Америки. Неосвоенные территории страны с ее природными богатствами – сдерживающий фактор глобального экологического кризиса. Поэтому стратегически важно сохранить эти регионы, чтобы обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности нынешнему и будущим поколениям.

Россия, ориентируясь на общемировые тенденции в деле обеспечения экологической безопасности, активно ведет законодательный процесс и осуществляет работу по гармонизации внутреннего и международного законодательства в этой области, учитывая положения принятых международных соглашений, конвенций и договоров.

В 2000 – 2001 годах Российская Федерация присоединилась к Протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.), к Протоколу 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. и денонсировании Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г.

С учетом определяющей роли России в глобальных экологических процессах ее дальнейшее развитие нереально без решения экологических проблем, которые в последние годы, с нарастанием загрязнения окружающей среды, имеют первостепенное значение для здоровья нынешнего и будущих поколений.

Экологический кризис в России, как оборотная сторона научно-технического прогресса, – результат более чем полувековой интенсивной, экологически несбалансированной хозяйственной деятельности. Он характеризуется снижением иммунитета, ростом заболеваемости и ухудшением здоровья людей, появлением новых болезней, снижением рождаемости, увеличением за последние 10 лет естественной убыли населения Российской Федерации более чем в 4 раза, обострением социально-экономических проблем. Практически две трети населения России проживает на территориях с уровнем загрязнения атмосферного воздуха, не соответствующим гигиеническим нормативам.

Экологическая напряженность практически во всех регионах Российской Федерации вызвана серьезными причинами: радиационное и химическое загрязнение ряда территорий, в том числе негативные последствия гонки вооружений (нерешенные проблемы утилизации оружейного плутония, радиоактивные отходы отслуживших свой срок подводных лодок, уничтожение химического оружия и др.); неконтролируемый рост количества вредных промышленных и бытовых отходов; невосполнимые издержки в организации землепользования и лесного хозяйства; повседневный выброс в атмосферный воздух и сброс в водные объекты огромного количества вредных для здоровья людей веществ, иные техногенные воздействия на природу; остаточный принцип финансирования природоохранных мероприятий; несовершенство экологического законодательства; бездействие властных структур всех уровней в деле охраны окружающей среды.

Бедственное положение технических фондов страны, выработка ресурсов оборудования большинства опасных производственных объектов, отток квалифицированных кадров и катастрофическая нехватка финансовых средств на закупку современного оборудования создают реальную угрозу для населения и окружающей природной среды.

Ориентируясь на экологическое законодательство советского периода, Российская Федерация начиная с 1991 г., когда был принят базовый Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», проводит через законы и иные нормативные правовые акты соответствующую экологическую политику, улучшает организационные и экономические механизмы обеспечения экологической безопасности.

Учитывая изменившуюся экономическую и политическую обстановку как на международной арене, так и внутри страны, Комитетом по экологии Государственной Думы в течение всего периода перехода страны к рыночным отношениям велась активная работа над новой редакцией данного Закона и многими другими законодательными актами в сфере экологии.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. сделан шаг по доработке и приведению в соответствие с действующим законодательством экономического механизма охраны окружающей природной среды, с помощью которого реализуется принцип «загрязнитель платит», а также предоставлена возможность «загрязнителю» привлекать необходимые средства на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и проведение иных мероприятий по охране окружающей природной среды и осуществление превентивных мер по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, впервые законодательно определено понятие «экологическая безопасность», что позволяет в дальнейшем развивать и реализовывать ее принципы, механизмы, разграничить полномочия в данной области между органами государственной власти на уровне Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в самостоятельном законодательном акте, над концепцией которого работа в Комитете по экологии уже начата.

Действующее, а также вновь разрабатываемое природоохранное законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы для активизации всех правовых механизмов в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции РФ, а также критериев оценки качества окружающей среды.

Эти аспекты были учтены в 25 федеральных законах в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принятых и введенных в действие в период работы Государственной Думы трех созывов. Это – федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14 марта 1995 г.), «Об экологической экспертизе» (от 23 ноября 1995 г.), «О радиационной безопасности населения» (от 9 января 1996 г.), «О геодезии и картографии» (от 26 декабря 1995 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (от 19 июля 1997 г.), «О гидрометеорологической службе» (от 19 июля 1998 г.), «Об отходах производства и потребления» (от 24 июня 1998 г.), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30 марта 1999 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (от 4 мая 1999 г.), «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территорий» (от 10 июля 2001 г.). В 2001–2002 годах внесены дополнения в федеральные законы в области использования атомной энергии, уничтожения химического оружия и многие другие.

Отметим, что все названные законодательные акты в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности разработаны Комитетом Государственной Думы по экологии, выполняющим важнейшие государственные задачи по развитию и совершенствованию законодательства и реализации государственной политики в области обеспечения экологической безопасности при поддержке научных кругов и общественных экологических организаций.

Не достигнуто понимания между президентскими и правительственными структурами и Комитетом по экологии по ряду разработанных и принятых Государственной Думой федеральных законов, в частности, «Об экологической безопасности», «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О государственном регулировании образования в области экологии».

Отсутствие соответствующих законов негативно сказывается на экологической безопасности.

В современной политической ситуации, когда Президент РФ акцентирует внимание на проблеме обеспечения экологической безопасности, необходима поддержка исполнительной власти в области развития и совершенствования природоохранного законодательства.

Принятое экологическое законодательство и в первую очередь новая редакция Закона об охране окружающей среды – фактически «генеральная подготовка» к разработке Экологического кодекса Российской Федерации, который будет представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования. В Кодексе могли бы быть урегулированы не только природоохранные проблемы, но и скорректированы все законы, касающиеся природопользования. Это задача на перспективу, к решению которой надо стремиться.

Многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, остаются нерешенными, в экологическом праве есть существенные пробелы.

Какими видятся основные направления дальнейших действий по законодательному обеспечению экологической безопасности в стране? В настоящее время около 30 законопроектов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Приданию рассматриваемой законотворческой работе упорядоченности и системности способствовало создание Экологической доктрины Российской Федерации, в которой учтены решения Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию (1992 г.), основные положения Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утв. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.).

Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства. Необходимо раскрыть и нормативно закрепить в законодательстве правовое понятие «экологическая безопасность», поскольку до сих пор среди юристов и специалистов нет единого мнения по этому вопросу. Надо более четко определить это понятие. Раскрыть его возможно в разрабатываемом в настоящее время федеральном законе «Об обеспечении экологической безопасности».

Доработан с учетом мнения согласительной комиссии и Правительства РФ проект федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Принятие этого закона необходимо, так как половина населения страны потребляют питьевую воду, которая не соответствует гигиеническим нормам и требованиям. По данным ВОЗ, 80% всех болезней возникает в результате потребления некачественной питьевой воды. В стране 40% подаваемой в сеть питьевой воды не соответствует санитарным правилам и нормам, 30% мощностей водопроводов требуют срочной модернизации, 60% эксплуатируемых канализационных очистных сооружений сверхнормативно перегружены, 400 гидротехнических сооружений находятся в аварийном либо в предаварийном состоянии. Закон установит жесткие требования по охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды.

Также с учетом замечаний Президента РФ и Правительства РФ разрабатывается новая редакция проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Накопление радиоактивных отходов при развитии атомной энергетики все возрастает. В законодательном порядке необходимо решить вопрос об очистке радиационно загрязненных территорий. Гонка вооружений и несовершенство технологии оставили нам такое наследство, знакомство с которым заставляет думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов (РАО) прошлых лет: это атомные подводные лодки (АПЛ), последствия челябинской и чернобыльской аварий, огромное количество РАО во всех городах, в том числе и в Москве. Для решения этих проблем предприняты законодательные шаги, и законодательное поле пополнилось тремя законами атомной тематики. Нужно искать источники финансирования реализации экологических программ, и этому может послужить нормальный оборот ядерного топлива, производимого у нас в стране.

Наиболее важной и актуальной остается проблема ликвидации химического оружия. Правовая база создана – принят Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г., Россия стала участницей соответствующей Конвенции, однако встает вопрос финансирования всех таких мероприятий.

Еще одна очень важная проблема – катастрофический (более 60%) уровень износа основных фондов промышленных предприятий – основная причина возникновения техногенных аварий.

Продолжается работа по подготовке законопроектов «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда», «Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта», «О почвах».

Существует ряд серьезных проблем, требующих законодательного решения и в области защиты от шума, вибрации и иных физических воздействий, регламентации энергоинформационного обмена и др.

Но все перечисленные проблемы останутся нерешенными, если мы не создадим надежный эколого-экономический механизм охраны окружающей среды и не будет достаточного бюджетного финансирования.

Сейчас крайне недостаточен сбор платежей. Надо решать проблему экологического налога и платежей через Налоговый кодекс. Нужно провести «экологизацию» налогового, бюджетного, административного, уголовного законодательства.

Загрязнение окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются как шагреневая кожа.

Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения окружающей среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая уже почти 10 лет, не решает проблемы. Наряду с бюджетными необходимо помнить и о внебюджетных механизмах ее решения.

Политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая эксплуатация природно-ресурного потенциала, а плата за ресурсы – смехотворная. Экологический налог как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно, может ограничивать опасные формы природопользования, но, с другой стороны, он должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.

Интересным и перспективным может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также «вклада» отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.

Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсационную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.

Страхование гражданской ответственности известно с конца XIX века. Экологическое страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире. Отсюда трудности разработки закона. В настоящее время в Комитете по экологии начата работа над законопроектом «Об экологическом страховании». Экологическое страхование может обеспечить не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования – новую доминанту в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять экологически чистое и стабильное производство, ресурсосбережение начнет приносить прибыль.

Продолжается разработка законопроекта «Об экологической культуре». Экологическое воспитание, образование, просвещение – основа формирования экологического мировоззрения, активной жизненной позиции и чувства ответственности у человека для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества. Только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет грамотно управлять в порученной ему соответствующей сфере, грамотно скорректирует правовое поле страны, только экологически грамотное общество не допустит экологической катастрофы любого масштаба в залог выживания и процветания будущих поколений. Нужно сознательно перевести вектор общественного и личностного мировоззрения на выживание в окружающей среде: улучшая ее – улучшать качество собственной жизни, ведь обеспечить личное спасение от экологической опасности – значит обеспечить экологическую безопасность страны.

Наши усилия должны быть направлены не только на развитие, но и совершенствование правовой базы путем заполнения пробелов в законодательстве, ликвидации противоречий и обеспечения реализации законодательных норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в необходимом объеме подзаконными актами.

В последние два года активизировалась законодательная инициатива ряда субъектов Федерации, которыми внесены законопроекты, касающиеся вопроса разграничения полномочий органов государственной власти, определенных федеральными законами «Об охране атмосферного воздуха» и «Об особо охраняемых природных территориях».

При поддержке Президента РФ и Правительства РФ в подготовке перечисленных законопроектов природоохранной направленности будет создана система правового регулирования экологической безопасности страны и ее граждан, что будет способствовать устойчивому развитию и позволит держать экологическую ситуацию в стране под эффективным контролем государства и общества.