Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности*

На территории Российской Федерации сложилась настолько напряженная экологическая обстановка, что в ряде законодательных актов, введенных в действие в последние 10 лет, вводится понятие «экологическая безопасность».

В Законе Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. экологическая безопасность нашла отражение как одна из составляющих национальной безопасности. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. экологическая безопасность – это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Сходная формулировка этого понятия дана в Рекомендательном законодательном акте «Об экологической безопасности», принятом в 1996 г. Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ. Следует отметить, что приведённые определения носят достаточно общий характер. Для использования в правоприменительной практике требуется их дальнейшая конкретизация.

Проблеме экологической безопасности были посвящены состоявшиеся 8 февраля 2002 г. в Государственной Думе парламентские слушания. В констатирующей части Рекомендаций, принятых на этих слушаниях, отмечается, что экологическая ситуация в стране за последние 10 лет свидетельствует об устойчивой тенденции ухудшения качества окружающей среды в местах компактного проживания населения, несмотря на сохраняющийся спад производства, а также указывается, что попытки разработать требуемые правовые акты предпринимались неоднократно. Было рассмотрено несколько вариантов проектов концепции «Об экологической безопасности», проект федерального закона «Об экологической безопасности», но ни один из названных правовых актов не был утвержден.

В связи с разработкой проекта закона «Об экологической безопасности» возникает необходимость предварительного определения концептуальной основы, на которой он будет базироваться.

Возможны два принципиально различных методических подхода к формированию законодательной базы в этой сфере.

Первый подход сходен c тем, которым руководствовались разработчики проекта закона «Об экологической безопасности», Концепции обеспечения экологической безопасности России и иных правовых актов, определяющих круг вопросов, связанных с решением этой проблемы в стране. В этом случае правовое регулирование выполнения мероприятий и программ, направленных на обеспечение экологической безопасности, придется осуществлять, в первую очередь, не на основе закона об экологической безопасности, а путем применения норм прямого действия иных законодательных актов. В этом случае экологическая безопасность фактически только декларируется, т.е. ставится задача без последующей юридической конкретизации.

Возможен и другой подход, при котором экологическая безопасность определяется законом как юридическая категория со всеми вытекающими из этого нормативными требованиями. В этом законе должны преобладать нормы прямого действия. Созданная на такой концептуальной основе законодательная база обеспечит необходимые условия повышения эффективности природоохранной деятельности, контроля и прокурорского надзора в этой сфере.

Возможно и третье – «компромиссное» – направление формирования законодательной базы для обеспечения экологической безопасности, в котором найдут отражение оба альтернативных подхода. Разработка законодательных норм на такой концептуальной основе, скорее всего, и будет реально осуществляться. При таком подходе в проекте закона «Об экологической безопасности» большая часть норм будет прямого действия. Вместе с тем ряд задач по обеспечению экологической безопасности будет решаться путем применения норм иных законодательных актов (федеральных законов, постановлений Правительства РФ и др.). В настоящее время в Государственной Думе подготавливаются проекты законов «Об экологическом страховании», «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», «Об экологическом контроле», «Об обращении с радиоактивными отходами» и др. По-видимому, потребуется внесение изменений и дополнений в иные законы, и в первую очередь в Уголовный, Гражданский, Земельный, Лесной и Водный кодексы РФ.

Вне зависимости от того, по какому из трех путей пойдет формирование законодательной базы экологической безопасности, потребуется решение ряда ключевых вопросов, на которые обращалось внимание и в Рекомендациях парламентских слушаний.

К таким вопросам, в первую очередь, следует отнести:

пороговые характеристики различных уровней экологической безопасности;

экономические инструментарии, позволяющие эффективно и своевременно обеспечивать выполнение нормативных экологических требований;

систему контроля, включающую как административные структуры, так и соответствующие технические средства.

В части пороговых значений экологической безопасности, с учетом мирового опыта и реально сложившейся в России ситуации (не только экологической, но и социально-экономической), можно с достаточной степенью достоверности определить, как минимум, три уровня:

экологическая обстановка ухудшилась до такого критического состояния, что возникает необходимость отнести отдельные территории к зонам экологического бедствия;

загрязнение окружающей среды сохраняется в пределах установленных нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и водных объектах, допустимых уровней радиации и т.д.;

наивысший уровень экологической безопасности обеспечивается путем широкого внедрения ресурсосберегающих производств, безотходных комплексов и максимальной утилизации отходов, в результате чего негативные антропогенные воздействия на окружающую среду сводятся к минимуму.

На сегодняшний день наиболее остро стоит вопрос о необходимости правового регулирования обеспечения экологической безопасности в зонах экологического бедствия. О важности проблемы свидетельствует и факт внесения группой депутатов в Государственную Думу на рассмотрение упоминавшегося выше законопроекта «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». В процессе его подготовки были выявлены узловые положения, требующие особо тщательной юридической проработки. К ним, в первую очередь, относятся критерии, позволяющие ставить вопрос о придании территории статуса зоны экологического бедствия, и экономические инструментарии, обеспечивающие возможности изыскания средств для улучшения качества природной среды на этой территории до нормативного уровня.

Здесь уместно отметить, что указанные узловые положения имеют свои особенности для различных пороговых уровней экологической безопасности. Поэтому для каждого уровня необходима их специальная правовая проработка этой проблемы.

Рассмотрим эти вопросы применительно к зонам экологического бедствия.

При определении критериев, позволяющих отнести к такой зоне какую-либо территорию (имеются в виду конкретные показатели, не допускающие различных толкований), необходимо четко отделить показатели качества окружающей природной среды от показателей, характеризующих здоровье населения на рассматриваемой территории.

В состав критериев, служащих основанием для отнесения какой-либо территории к зоне экологического бедствия, представляется нецелесообразным включать показатели здоровья населения. Можно привести ряд обоснований, но главным можно считать следующий: далеко не всегда представляется возможным однозначно указать причину плохого состояния здоровья населения, поскольку наряду с плохой экологической обстановкой негативное влияние на здоровье населения могут оказывать такие распространенные явления, как алкоголизм, наркомания, некачественное питание, плохое медицинское обслуживание и т.д. Даже напряженная социально-экономическая ситуация в регионе, в том числе жилищно-бытовые условия, оказывает определенное влияние на здоровье людей.

В связи с этим может стать достаточно спорным тот показатель медицинской статистики для использования в качестве нормативного критерия отнесения территории к зоне экологического бедствия, поскольку и при наличии законодательно установленных нормативов обоснование статуса зоны экологического бедствия с учетом состояния здоровья населения в ряде случаев может превратиться в мини-научную работу, что неизбежно внесет определенную долю субъективизма в окончательное решение по этому вопросу.

Между тем, показателей качества окружающей природной среды (среды проживания населения) достаточно, чтобы получить объективный и практически сводящий к минимуму разночтения критерий отнесения территорий к зонам экологического бедствия. Так, органы санитарно-эпидемиологического надзора имеют возможность совместно с соответствующими медицинскими органами определить пороговые (предельные) значения уровня загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов, при которых проживание населения на данных территориях недопустимо. Решение этой задачи упрощается благодаря тому, что разработана методика приведения в сопоставимый вид показателей негативного воздействия на население находящихся в окружающей среде различных вредных веществ³³. Несмотря на то, что эта методика была введена 20 лет назад уже не существующими ведомствами несуществующего государства, она не утратила свою научную и практическую ценность. Показатели приведенной массы загрязняющих веществ представляется целесообразным использовать при подготовке законодательных актов по обеспечению экологической безопасности. Аналогичные подходы к решению этой задачи предложены во Временной методике определения предотвращенного ущерба, введенной в действие приказом Госкомэкологии России в 1999 г.

Таким образом, есть основания считать, что имеются необходимые исходные данные и обосновывающие материалы для введения в установленном порядке нормативных показателей нижнего порога экологической безопасности.

Иные методические подходы следует применять при определении нормативных пороговых значений экологической безопасности, которая обеспечивается благодаря рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и за счет утилизации отходов. Принцип рационального использования природных ресурсов теоретически предельно прост и понятен: отходы одного производства (или сферы потребления) используются в качестве исходных материалов для другого производства.

Практически это требует кардинальной реконструкции всей производственной инфраструктуры и огромных капитальных вложений. Так, если традиционно металлопродукция производится путем выплавки руд, то при безотходном производстве, отвечающем требованиям рационального использования природных ресурсов, исходным материалом (сырьем его в данном случае было бы назвать неправильно) служит металлолом. При оборотном техническом водоснабжении отсутствуют сбросы загрязненных вод в водоемы, поскольку очищенная до требуемого качественного уровня вода вновь направляется в производство, а уловленные загрязняющие вещества – утилизируются. В экономически развитых странах накоплен значительный опыт утилизации бытовых отходов. Перечень примеров рационального использования природных ресурсов путем их глубокой технологический переработки и утилизации отходов можно продолжить. В целом уже имеются все основания утверждать, что при современном уровне развития науки и техники обеспечить экологическую безопасность путем рационального использования природных ресурсов, внедрения безотходных комплексов, ресурсо- и энергосберегающих производств и т.д. технологически вполне возможно.

В законодательстве России вопросы рационального использования природных ресурсов отражены слабо. Достаточно детально эти вопросы прорабатывались в государственных планах, которые в советский период имели статус законов. Однако, несмотря на столь высокий статус, плановые задания по рациональному использованию природных ресурсов и в тот период систематически не выполнялись, причем в значительных объемах. Причиной тому были серьезные недостатки советской экономической системы. В странах с развитой рыночной экономикой эти задачи решаются.

Таким образом, для наивысшего порога экологической безопасности характеризующие его показатели приобретают новое качество. Основными критериями экологического благополучия в этом случае становятся показатели рационального использования природных ресурсов и утилизация отходов. Конечной целью при таком подходе к решению экологической проблемы должно стать преобразование всей производственной инфраструктуры в единый безотходный комплекс, что, в свою очередь, должно быть закреплено в законодательном порядке.

24 июня 1998 г. принят Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», которым определены правовые основы указанной в названии Закона проблемы. Закон должен служить целям предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду. Кроме того, в нем предусмотрено вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Однако Закон содержит преимущественно нормы непрямого действия. Для его применения требуется разработка ряда подзаконных нормативных актов, большинство которых на сегодняшний день отсутствует.

Рамочный характер этого Закона в значительной мере обусловлен экономическим положением, поскольку на современном этапе экономического развития России трудно обеспечить коренную перестройку производственной инфраструктуры страны по принципу безотходного комплекса или хотя бы перейти на широкое внедрение ресурсосберегающих производств.

Тем не менее, уже в настоящее время в этой сфере возможно принятие ряда нормативных правовых актов. Наметившиеся позитивные сдвиги в российской политической жизни, небольшой, но устойчивый рост внутреннего валового продукта позволяют надеяться на общее улучшение инвестиционного климата. В этих условиях формирование нового и преобразование существующего производственного потенциала хотя бы по отдельным направлениям целесообразно осуществлять, опираясь на новую законодательную базу, ориентированную на рациональное использование природных ресурсов и максимальную утилизацию отходов. В рамках новых нормативных правовых актов должны быть по-новому решены вопросы лицензирования деятельности по обращению с отходами, ведения государственного реестра, кадастра и статистического учета отходов, а также определения критериев класса опасности отходов и др.

Тридцатилетний опыт³⁴ природоохранной деятельности в СССР, а затем в Российской Федерации свидетельствует о том, что без эффективного экономического механизма природопользования решение экологической проблемы, тем более в зонах экологического бедствия, вряд ли возможно.

В настоящее время имеется возможность определить методические подходы к формированию экономических инструментариев, позволяющих эффективно улучшить качество окружающей среды на территориях с особо напряженной экологической обстановкой. Приняты отдельные нормативно-правовые акты и накоплен опыт их применения для решения этих задач.

В последние годы сложились два принципиально различных направления развития экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды.

Одна система, действовавшая с момента принятия 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (10 января 2002 г. этот Закон утратил силу), была ориентирована на создание сети внебюджетных государственных фондов, в которых аккумулировались платежи за загрязнение окружающей природной среды. Затем эти средства расходовались на осуществление природоохранных мероприятий.

В последние годы наметилась противоположная тенденция регулирования финансовых потоков в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Государственные экологические фонды упраздняются, а у оставшихся резко снижается наполняемость, поскольку платежи за загрязнение окружающей среды должны направляться непосредственно в бюджеты разных уровней. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 85) установлено, что расходы на охрану окружающей природной среды финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Тем же законом упразднены три федеральных фонда по сохранению и воспроизводству отдельных видов природных ресурсов (минерально-сырьевых, водных биологических и водных объектов).

Второй путь (за счет бюджетного финансирования) не представляется перспективным для территорий с особо напряженной экологической обстановкой. Экологические проблемы, несмотря на большой резонанс в средствах массовой информации и различных общественных движениях, реально рассматриваются как менее важные по сравнению с социально-экономическим обеспечением населения (заработная плата бюджетников, пенсии и т.п.). Из многолетнего (включая и доперестроечный) опыта можно сделать вывод о неизбежном финансировании природоохранных программ из государственного бюджета по так называемому остаточному признаку даже в зонах экологического бедствия. Поэтому при разработке механизма охраны окружающей среды на территориях с особо напряженной экологической обстановкой следует, в первую очередь, создать правовые регуляторы, позволяющие максимально использовать внутренние резервы региона. Целесообразно создавать региональные целевые экологические фонды, в которых должны аккумулироваться средства, предназначенные для финансирования мероприятий по улучшению до нормативного уровня качества окружающей среды в зонах экологического бедствия.

В ходе решения задач по улучшению качества окружающей природной среды в зонах экологического бедствия нецелесообразно полностью отвергать возможность финансирования природоохранных мероприятий из государственных бюджетов разных уровней. Главное, что предлагаемая модель экономического механизма позволит большую часть необходимых средств собрать на территории зоны экологического бедствия. Источниками формирования таких фондов в зонах экологического бедствия г. Норильска, Братска, Н.-Тагила и др. могли бы стать промышленные предприятия, расположенные на этой территории.

Для обеспечения ранее определенного наивысшего порога экологической безопасности меняются приоритеты развития экономического механизма охраны окружающей среды. Платежи за загрязнение окружающей среды и экологические налоги утрачивают свое приоритетное значение, поскольку производства, допускающие сверхнормативные негативные воздействия на окружающую природную среду, должны или приостанавливаться, или закрываться. Первоочередной задачей экономического механизма природопользования при таком подходе к решению экологической проблемы станет стимулирование внедрения безотходных производств, утилизации бытовых отходов и т.п.

Как отмечалось, систему контроля и надзора за исполнением природоохранных требований следует отнести к числу трех основных условий обеспечения экологической безопасности. Необходимы сильные контролирующие органы. В то же время в результате неоднократной реорганизации природоохранных органов на федеральном и региональном уровнях значительно снизилась эффективность деятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды по экологическому контролю, в первую очередь в субъектах Российской Федерации. Достаточно отметить, что до 1996 г. функции по контролю выполнения нормативных требований по охране окружающей природной среды были возложены на Минприроды России, затем они были переданы Госкомэкологии России, а с 2000 г., после его упразднения – Министерству природных ресурсов РФ. В настоящее время вновь проводится значительная реорганизация структуры этого Министерства. Существующие административно-правовые механизмы государственного контроля за состоянием окружающей среды и надзора за соблюдением природоохранительного законодательства не решают проблем экологической безопасности.

Выше были рассмотрены принципиальные положения, которые могли бы быть использованы при формировании законодательной базы двух уровней экологической безопасности. Кроме них могут найти применение и иные, промежуточные уровни. Например, уровни допустимой концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде, установленные на определенный период исходя из конкретных условий.

В природоохранительном законодательстве должны найти отражение также и особые условия возможности возникновения экологической опасности. К ним относятся хранение и уничтожение химического и бактериологического оружия, мероприятия по переработке радиоактивных отходов, утилизация атомных подводных лодок и др. Эти потенциальные источники загрязнения окружающей среды представляют настолько серьезную опасность, что для эффективного решения связанных с ними экологических проблем необходимо принять специальные законодательные акты.

Проблема экологической безопасности не ограничивается только сохранением окружающей среды и обеспечением благоприятных условий проживания населения. Огромное значение для устойчивого развития экономики имеет обеспеченность страны природными ресурсами на долгосрочную перспективу.

В марте 2001 г. вопрос о сырьевой безопасности России в XXI веке рассматривался на Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики, где было отмечено, что минерально-сырьевой комплекс является важнейшей составляющей российской экономики. Между тем, современное состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы России с позиций обеспечения национальной безопасности страны вызывают серьезную озабоченность.

В современных экономических условиях в России с особой остротой встала проблема воссоздания стратегических запасов, к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов, используемые при производстве специальных сплавов, в военной технике и новейших технологических процессах. Вместе с тем, как показывает анализ, на преобладающем большинстве горнодобывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критически низкого уровня, стратегический резерв многих видов сырья на действующих месторождениях мало надежен.

Положение усугубляется тем, что по большинству видов сырья полностью прекращены работы по созданию новых горнодобывающих мощностей, резко сократились объемы геологоразведочных работ.

Обеспеченность экономики России минеральными ресурсами в начале XXI века может еще более ухудшиться из-за проявившихся в последнее десятилетие негативных тенденций, дальнейшее развитие которых создает реальную угрозу ее экономической безопасности.

Россия в 1,5 – 2 раза отстала от развитых стран по уровню потребления минерального сырья на душу населения, тогда как высокий уровень потребления полезных ископаемых является материальной основой экономики и национальной безопасности ведущих государств мира.

В решении Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ в сфере экономики рекомендуется, в частности:

принять Федеральную целевую программу (ФЦП) «Экология и природные ресурсы», включающую, в частности, подпрограмму «Воспроизводство и использование минерально-сырьевых ресурсов», а также механизмы и источники ее финансирования, мероприятия по совершенствованию системы налогообложения горного дела и недропользования;

обратить особое внимание на эффективность использования разведанного фонда недр и целевое использование средств, направляемых на геологическое изучение недр.

Проблема сырьевой безопасности не ограничивается только сферой недропользования. Хищническими методами ведется незаконная рубка лесов, в первую очередь таких ценных пород, как кедровые. На промышленной основе осуществляется незаконная добыча валютоемких водных биоресурсов и других представителей животного мира. Перечень массовых правонарушений в сфере природопользования этим не исчерпывается.

Применительно к недрам проблему экологической безопасности следует рассматривать в двух аспектах:

охрана окружающей среды от негативных воздействий, связанных с хозяйственным освоением недр (сжигание газоконденсата, разлив нефти, нарушение почвенного слоя, загрязнение подземных вод и др.);

рациональное использование природных ресурсов с целью минимизации их изъятия из природной среды.

Следует отметить, что по большинству природных ресурсов мероприятия, направленные на их рациональное использование, обеспечивают, как правило, и снижение негативных воздействий на окружающую среду. Так, если заготовка деловой древесины осуществляется в лесах главной рубки и в пределах расчетной лесосеки, то на долгосрочную перспективу общая площадь лесопокрытой территории будет оставаться постоянной. Круг мероприятий по рациональному использованию лесов можно расширить: например, коэффициент использования вырубаемой древесины до 80 – 90 % (в настоящее время он составляет порядка 30 %). В этом случае участки заготовки древесины не будут захламлены отходами (ветвями, обрезками ствола и т.д.). Кроме того, на этих участках можно высаживать культуры древесных насаждений ценных пород. Проведение этих мероприятий позволит в дальнейшем не только сохранить, но и повысить качество лесов на таких территориях.

Аналогичная ситуация и с другими видами природных ресурсов. Научно обоснованное регулирование численности объектов животного мира, т.е. рациональное использование охотничьих животных, водных биоресурсов позволит не только сохранить и улучшить качественное состояние сложившихся экосистем, но и создать природно-ресурсную базу для устойчивого роста благосостояния населения России.

Итак, законом об экологической безопасности должны регламентироваться не только условия защищенности природной среды от негативных антропогенных воздействий и не только нормативы качества окружающей среды, обеспечивающие благоприятные условия проживания населения, но и требования по рациональному, неистощительному использованию природных ресурсов.

Успешное решение проблемы экологической безопасности Российской Федерации, в первую очередь, зависит от эффективности экономического механизма природопользования, действенности контролирующих и правоохранительных органов, достаточно совершенной законодательной базы. Это не вызывает сомнений. Но имеется еще один аспект проблемы, которому не уделяется достаточно внимания. Это экологическая культура населения, уровень которой в России довольно низок. Группа депутатов Государственной Думы разрабатывает законопроект об экологической культуре, в котором повышение уровня экологической культуры населения, развитие общественного экологического сознания и мировоззрения предусматривается путем непрерывного экологического образования, воспитания и просвещения. Основная нагрузка по организации данной работы в соответствии с законопроектом возлагается на государственные и муниципальные структуры с соответствующим бюджетным финансированием. Заметных изменений в экологической культуре населения можно достичь только в долгосрочной перспективе.

Повышение уровня экологической культуры зависит, в первую очередь, от уровня благосостояния населения. Тем не менее, даже в нынешней социально-экономической обстановке экологическая культура может быть повышена, если для этой цели привлечь средства массовой информации.

Между тем, для успешной реализации законодательных требований по решению конкретных частных задач, например по переработке и утилизации твердых бытовых отходов, и в первую очередь упаковочных, необходимо в ближайшей перспективе сформировать новые стереотипы экологического мышления в общественном сознании. Для решения этой задачи средствам массовой информации необходимо провести целенаправленное массированное воздействие, для чего потребуются значительные финансовые средства. Необходимые средства можно получить из внебюджетных источников, но для этого необходимо законодательным путем создать условия, обеспечивающие заинтересованность частных инвесторов в финансировании такой пропагандистской кампании. Так, например, в законе об экологической культуре и налоговом законодательстве можно предусмотреть льготное налогообложение такой рекламы. Существуют и иные методы решения этой проблемы.