Роль органов прокуратуры в обеспечении экологической безопасности в российской федерации (на примере Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры)*

В условиях широкого распространения экологических правонарушений, постоянно проводимой в последнее время реорганизации контролирующих природоохранных органов, негативно сказывающейся на результативности их работы, средства прокурорского надзора, применяемые в экологической сфере, являются одной из основных сдерживающих сил.

При этом очевидно, что специализация и системный подход в организации прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства намного повышают его действенность.

Об этом свидетельствует опыт работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, осуществляющей единый надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан в бассейне реки Волги. Организация надзора по бассейновому принципу позволяет Волжской прокуратуре действовать более целенаправленно и эффективно, более квалифицированно реагировать на экологические правонарушения, добиваться реального устранения нарушений законов, привлечения виновных к ответственности.

Только в 2001 г. прокуратурой выявлено 20 022 нарушения законов об охране природы, что составило 30% нарушений данного вида законодательства, выявленных всеми органами прокуратуры Российской Федерации. С целью устранения нарушений закона, причин и условий им способствующих, в органы власти, местного самоуправления, контролирующие органы и иные организации внесено 4462 представления, или 30% от общего количества внесенных представлений органами прокуратуры Российской Федерации. По результатам их рассмотрения привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности 2059 человек, что составляет соответственно 36% всех нарушителей. По постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 1352 человека, или 27,6% нарушителей природоохранительного законодательства. В целях предупреждения экологических правонарушений прокурорами объявлено 503 предостережения о недопустимости нарушения закона. Принесено 711 протестов на незаконные правовые акты.

Остановимся на некоторых аспектах деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

Важная роль в решении вопросов охраны окружающей природной среды и их правовом регулировании принадлежит органам государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации Поволжья. Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют о том, что значительное число нарушений природоохранительного законодательства допускается не только с ведома данных органов, но и непосредственно ими.

Из изученных прокуратурой 200 нормативных правовых актов, изданных законодательными и исполнительными органами власти в 2000–2001 гг., 64 – противоречили действующему федеральному законодательству, в связи с чем были опротестованы. В результате отменены или приведены в соответствие с федеральным законом Лесной кодекс Ивановской области, Закон «О лесопользовании в лесах сельскохозяйственных организаций» Вологодской области, Закон «Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов» Самарской области и т.д.

В целях предотвращения принятия незаконных правовых актов работники прокуратуры активно участвует в правотворческом процессе. По заключениям прокуроров приведены в соответствие с федеральным законодательством 30 законопроектов, в том числе проекты законов «О лесах Тверской области»; «О внебюджетных экологических фондах» и «О ставках лесных податей» Ульяновской области; «О разграничении полномочий органов государственной власти Костромской области в сфере использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов»; «Об отходах производства и потребления» и «О памятниках природы» Ивановской области; «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства» Нижегородской области и др.

Некоторые правовые акты в субъектах Федерации Волжского бассейна разработаны и приняты по предложению прокуратуры, основанному на результатах той или иной прокурорской проверки: например, постановление Представительного Собрания Астраханской области «О неотложных мерах по очистке дна и берегов рек от затонувших и полузатонувших плавсредств на территории Астраханской области», в соответствии с которым намечена разработка областной программы по утилизации затонувших судов и очистке берегов и русел рек от металлолома. На рассмотрение городского Совета г. Астрахани предложен законопроект «О штрафных санкциях в области благоустройства города Астрахани», которым предусмотрена административная ответственность за загрязнение, захламление и засорение водных объектов затонувшими плавсредствами, отходами металлолома и др.

Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о повсеместном нарушении природоохранительного законодательства органами местного самоуправления, что отчасти объясняется низким уровнем юридической грамотности их работников. В ряде случаев руководители органов местного самоуправления сознательно идут на нарушение законов.

В 2000–2001 гг. межрайпрокурорами были выявлены и приняты меры к отмене или изменению 322 незаконных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам охраны окружающей природной среды и природопользования. При этом имели место нарушения Федерального закона «Об экологической экспертизе» при принятии решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Достаточно распространены факты предоставления земель юридическим лицам и гражданам под размещение и строительство различного рода объектов, в том числе экологически опасных, с нарушением водного, земельного, лесного законодательства и т.д.

Одно из условий, способствующих нарушениям природоохранительного законодательства, – недостаточно эффективная деятельность органов государственного экологического контроля. В целом по бассейну количество выявленных нарушений в их деятельности в 2001 г. по сравнению с 2000 г. возросло на 18,5% и составило за два года 7865.

Природоохранными органами крайне неудовлетворительно проводится работа по выявлению экологических правонарушений, их пресечению и привлечению виновных лиц к ответственности, не используется право об ограничении, приостановлении, запрещении незаконной деятельности экологически опасных объектов. Распространены факты несоблюдения порядка проведения государственной экологической экспертизы, нарушения закона при утверждении лимитов добычи животных и т.д.

По представлениям прокуроров к дисциплинарной, материальной и административной ответственности привлечено 583 должностных лица контролирующих органов. Опротестовано 973 незаконных правовых акта. Только в 2001 г. в связи с совершением экологических преступлений в отношении работников контролирующих органов возбуждено 32 уголовных дела.

В целях пресечения экологических правонарушений, а до принятия нового АПК РФ – возмещения причиненного природе ущерба, прокуратура широко использовала право на обращение в арбитражные суды. Только в 2001 г. в арбитражные суды Волжского бассейна направлено 123 исковых заявления на общую сумму около 39 млн. руб., что составляет 25% от всех исков органов прокуратуры России в экологической сфере.

Усилия прокуроров концентрировались на защите государственных интересов, объектов федеральной и муниципальной собственности в сфере водных, лесных, земельных и иных правоотношений.

В связи с загрязнением федеральных водных объектов предъявлены иски о возмещении ущерба, причиненного в результате затопления плавсредств и аварийного сброса неочищенных стоков, заявлены требования обязать собственников поднять за счет собственных сил и средств принадлежащие им затонувшие суда и об отмене незаконного распоряжения главы районной администрации о предоставлении водной акватории для организации стоянки судов и выполнения перегрузочных работ с нефтепродуктами и др.

Пресечены в судебном порядке нарушения земельного законодательства и взыскан ущерб, причиненный вследствие загрязнения, повреждения, вывода из оборота земель. Возмещен ущерб от незаконной порубки лесов, уничтожения лесных культур и почвы в результате самовольной пастьбы скота, пожара, строительства и реконструкции объектов, нарушения порядка заготовки древесины.

В целях защиты экологических прав граждан к нарушителям закона прокуратурой принимались меры гражданско-правового воздействия. В суды общей юрисдикции в 2001 г. предъявлено 611 исков на общую сумму свыше 13 млн руб., что составляет 15% всех исков в данной сфере, заявленных органами прокуратуры Российской Федерации.

К примеру, прокуратура последовательно занимается вопросами возмещения ущерба, причиненного окружающей природной среде и гражданам в результате железнодорожной аварии на станции Мыслец Шумерлинского района Чувашской Республики и разлива фенола. К Горьковской железной дороге предъявлено 194 иска о компенсации вреда 277 пострадавшим жителям станции (в том числе детям) на сумму свыше 3 млн. руб. Готовятся и будут направлены в суд еще 500 исков.

По иску прокурора взыскана компенсация морального вреда в сумме 300 тыс. руб. потерпевшим и родственникам умершего от отравления этиловой жидкостью в результате нарушения частным предпринимателем правил обращения с химически опасными веществами на принадлежащей ему АЗС. По заявлению прокурора судом признано недействительным разрешение комитета природных ресурсов на выброс в атмосферный воздух загрязняющих веществ, в котором не учтены все источники выбросов, незаконно установлены сокращенные размеры санитарно-защитной зоны до жилых домов, не имеется согласований с органами ЦГСЭН и др.

В борьбе с экологическими преступлениями Волжская прокуратура использует и меры уголовно-правового воздействия. Только в 2001 г. расследовано 702 дела. К уголовной ответственности привлечен 781 человек.

Особое внимание уделяется организации работы по выявлению наиболее опасных экологических преступлений, предусмотренных главой 26 УК РФ. В суды направлены дела о преступлениях, связанных с загрязнением вод, атмосферы; порчей земли; нарушениями правил обращения экологически опасных веществ, охраны окружающей среды при производстве работ, охраны рыбных запасов; уничтожением или повреждением лесов; а также о взяточничестве сотрудников контролирующих органов; злоупотреблении работниками правоохранительных и природоохранных контролирующих органов своими служебными полномочиями, совершении ими незаконных порубок леса, браконьерстве с использованием своего служебного положения; о преступлениях против здоровья населения и др.

Следует подчеркнуть, что Волжская прокуратура практически единственная, которая возбуждает и расследует уголовные дела о наиболее опасных экологических преступлениях такого широкого спектра, создает следственно-судебную практику по ним, разрабатывает методики выявления и расследования дел указанной категории.

В активе прокуратуры оконченные с вынесением обвинительных приговоров дела о преступном загрязнении атмосферы вследствие выброса аммиака, относящегося к 4-му классу опасности, в результате чего был причинен вред здоровью людей; о нарушении правил обращения экологически опасного вещества – тетраэтилсвинца, относящегося к 1-му классу опасности, в результате разлива которого 11 человек получили отравление, один из них скончался; о нарушении правил содержания сибиреязвенных скотомогильников; умышленном разливе на лестничные площадки жилого дома, в почтовые ящики около 1 кг ртути — вещества 1-го класса опасности, в результате чего причинен вред 111 потерпевшим, в том числе 30 несовершеннолетним детям; о порче земель сельскохозяйственного назначения вследствие складирования промышленных отходов 3-го и 4-го класса опасности без наличия лицензии, утвержденного проекта строительства полигона ТБО, положительного заключения государственной экологической экспертизы; о загрязнении вод с изменением их природных свойств и гибели рыбы в результате сброса сточных вод, жидкого навоза, мазута в рыбохозяйственные водоемы и многие другие.

В целом анализ экологической ситуации в Поволжье свидетельствует о том, что принимаемые прокуратурой меры являются одним из существенных факторов, влияющих на экологическую ситуацию в бассейне.

В связи с проводимыми воздухоочистительными мероприятиями отмечается снижение выбросов в атмосферу вредных веществ в самом развитом индустриальном регионе Поволжья – Самарской области, а также в Нижегородской, Тверской, Рязанской, Вологодской и ряде других областей. Улучшилось положение в водоохранных зонах водных объектов Волгоградской области. Результаты многолетних наблюдений свидетельствуют об улучшении качества воды основных источников питьевого водоснабжения Москвы – Иваньковского и Вазузского водохранилищ и т.д.

В ряде регионов Поволжья наблюдается определенная стабилизация экологической обстановки. Так, в Ивановской и Тверской областях сохраняется устойчивая тенденция снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду, состояние которой оценивается как удовлетворительное. Анализ экологической ситуации в Чувашской Республике дает основание считать, что там удалось предотвратить кризисное ухудшение экологической обстановки. В результате снижения объемов сбросов и выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду наметилась позитивная тенденция в экологической обстановке Ульяновской области. Удовлетворительной в течение ряда лет остается экологическая ситуация в Костромской области.