Прокурорский надзор за исполнением

Законодательства об охране атмосферного

Воздуха – важная составляющая

В обеспечении экологической безопасности*

Обеспечение экологической безопасности является одним из основных направлений национальной безопасности, что отражено в действующих правовых актах, в том числе в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000г.). В ней подчеркивается национальный интерес России в сохранении и оздоровлении окружающей природной среды, защите людей, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.

Необходимо отметить, что важнейшим условием обеспечения экологической безопасности России должно стать адекватное противодействие угрозе техногенного загрязнения жизненно важного компонента окружающей природной среды – атмосферного воздуха.

Атмосферный воздух больше, чем другие природные объекты, в силу присущих ему свойств, связан с жизненными интересами людей; его качество непосредственно влияет на их здоровье и качество других элементов окружающей природной среды. Поэтому охрана атмосферного воздуха – актуальнейшая проблема.

Состояние воздушной среды во многих регионах Российской Федерации характеризуется значительной степенью загрязненности. Так, предельно допустимая норма загрязнения атмосферного воздуха в Амурской, Тюменской, Иркутской, Калининградской и Сахалинской областях, Приморском и Красноярском краях превышена в 5 раз. В республиках Алтай, Бурятия, а также Тверской, Ивановской, Липецкой, Кемеровской областях за последние годы загрязнение атмосферного воздуха увеличилось в 4 раза.

По данным Министерства здравоохранения РФ, уровень смертности от заболеваний органов дыхания и сердечно-сосудистой системы вследствие воздействия загрязненного атмосферного воздуха занимает 2-е место после гибели людей в дорожно-транспортных происшествиях. Загрязнение атмосферного воздуха взвешенными веществами (диоксид азота, оксид углерода, фенол, свинец и др.) увеличивает число смертей на 22–23 тыс. случаев в год.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о распространенном характере нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, недостаточном уровне государственного контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами требований закона и неадекватности мер реагирования со стороны органов государственного контроля на выявляемые нарушения.

Субъекты хозяйственной деятельности повсеместно нарушают нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. и Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999г., определяющие обязанность предприятий по выполнению требований об охране атмосферного воздуха, обеспечению эффективной работы очистных установок, средств контроля. В связи с этим следует отметить, что прокуратура остается единственным государственным органом, принимающим в соответствии с возложенными на нее Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. (в ред. от 30 июня 2003 г., с изм. от 18 июля 2003 г.) полномочиями меры по устранению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и привлечению виновных лиц к уголовной, административной и материальной ответственности.

Так, в соответствии со ст. 9 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны разрабатывать и осуществлять согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха мероприятия по его охране.

Вместе с тем, как показали прокурорские проверки, предприятия Волгоградской, Оренбургской, Самарской областей, Санкт-Петербурга такие мероприятия не разрабатывают, планы их проведения с органами государственного контроля не согласовывают.

Кроме того, вопреки требованиям п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха, запрещающего выброс вредных веществ в атмосферный воздух без соответствующего разрешения, выданного специально уполномоченным органом, хозяйствующие субъекты повсеместно производят выбросы без необходимого разрешения (Республика Хакасия; Липецкая, Оренбургская, Пермская, Свердловская области, Санкт-Петербург).

Так, при проверке ОАО «Носта», проведенной Орской межрайонной природоохранной прокуратурой (Оренбургская область), установлено, что предприятие не имело разрешения на выбросы вредных веществ, а также согласованного проекта нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ). В связи с выявленными нарушениями природоохранного законодательства в отношении 15 должностных лиц предприятия прокурор вынес постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. В адрес руководства ОАО «Носта» внесено представление, в результате рассмотрения которого нарушения закона устранены.

В нарушение ст. 67 Закона об охране окружающей среды на многих предприятиях не организован ведомственный экологический контроль за работой пыле-газоулавливающего оборудования, отсутствуют экологические паспорта, содержащие сведения о количестве и характере выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (Астраханская, Вологодская, Костромская, Липецкая, Оренбургская, Свердловская области, Санкт-Петербург). По выявленным нарушениям природоохранного законодательства к руководителям предприятий приняты меры прокурорского реагирования.

Вопреки требованиям ст. 30 Закона об охране атмосферного воздуха акционерные общества «Металлист», «Комбинат строительных материалов» (Свердловская область) и «Северсталь» (Вологодская область) не провели регистрацию пыле-газоулавливающих установок, не согласовали график контроля за их работой, не обеспечили выполнение природоохранных мероприятий.

В целях устранения отмеченных нарушений в адрес руководителей предприятий прокурорами внесены представления, по результатам, рассмотрения которых должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

В нарушение ст. 12 Закона об охране атмосферного воздуха предприятия не соблюдают нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух (республики Хакасия, Тыва; Вологодская и Свердловская области). Так, в ОАО «Первоуральский завод сантехизделий» (Свердловская область) отсутствовали утвержденные нормативы ПДВ. По выявленным нарушениям Нижнетагильским природоохранным прокурором руководителю общества объявлено предостережение, в отношении должностных лиц возбуждены производства об административном правонарушениях.

Распространенность нарушений в сфере охраны атмосферного воздуха обусловлена тем, что специально уполномоченные государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды не предъявляют должной требовательности к подчиненным территориальным органам. Должностные лица этих органов не принимали достаточных мер по осуществлению государственного контроля в сфере охраны атмосферного воздуха, пресечению и устранению нарушений, к чему их обязывает Закон об охране окружающей среды (ст. 68).

Так, должностные лица территориальных комитетов Министерства природных ресурсов РФ в нарушение п. 5 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха не принимали меры к ограничению, приостановлению или прекращению деятельности предприятий, не имеющих соответствующего разрешения на выборы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (республики Хакасия, Тыва; Санкт-Петербург). По результатам проверок приняты меры прокурорского реагирования.

Органы государственного контроля нередко ограничиваются выдачей предписаний об устранении нарушений закона в адрес руководителей предприятий-нарушителей, при очевидном характере длящихся правонарушений не привлекают виновных лиц к установленной законом административной ответственности (Свердловская, Вологодская области, Санкт-Петербург). Так, Ревдинским городским комитетом по охране окружающей среды (Свердловская область) на крупных промышленных предприятиях были выявлены нарушения требований законодательства об охране атмосферного воздуха, однако вопрос об административной ответственности нарушителей не решался в установленном порядке. Прокурором Свердловской области в адрес руководителя указанного комитета внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновные лица привлечены к ответственности.

Анализ прокурорской практики показал, что органами санитарно- эпидемиологического надзора проверки проводятся бессистемно, при выявлении нарушений вместо предписаний вносятся рекомендации, виновные лица не устанавливаются и к ответственности не привлекаются. В ряде случаев отсутствует контроль за своевременным исполнением вынесенных по результатам проверок предписаний.

Так, центр Госсанэпиднадзора РФ по Ярославскому муниципальному округу в течение 2000 – 2001 гг. не провел ни одной проверки на предприятиях и в организациях, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ. Конкретные меры по устранению нарушений приняты указанным центром лишь после внесения прокурором представления.

В ходе проверок выявлены случаи несоблюдения законодательства об административных правонарушениях должностными лицами территориаль-ных органов МПР России и Минздрава России (Свердловская область, Санкт-Петербург). Должностные лица при составлении протоколов и постановлений не всегда указывали полные сведения о характере совершенного правонарушения и лицах, допустивших противоправные деяния, не фиксировали отказ нарушителя от дачи объяснения.

Названные нарушения свидетельствуют о незнании работниками органов государственного контроля и надзора действующего законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения и порядок привлечения к административной ответственности, а также о недобросовестном отношении к работе лиц, ответственных за подготовку административных материалов и их оформление.

Установленные правонарушения в значительной степени обусловлены неисполнением органами государственной власти субъектов Федерации возложенных на них законом полномочий в области охраны атмосферного воздуха.

Так, органы государственной власти не принимают решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, не отвечающих требованиям природоохранительного законодательства, а также не разрабатывают региональных программ по охране атмосферного воздуха (Волгоградская, Вологодская, Костромская, Тверская, Ярославская области). По всем фактам приняты меры прокурорского реагирования.

Анализ судебно-следственной практики в связи с нарушениями правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушениями эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, повлекшими загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха, показал, что количество возбуждаемых уголовных дел в данной области крайне невелико. При относительно высоком уровне загрязнения атмосферного воздуха количество зарегистрированных преступлений по ст.251 УК РФ составляет ежегодно по России 0,03-0,05 % от всех экологических преступлений.

Несмотря на неблагополучную обстановку в регионах, прокуратурами Липецкой, Тамбовской, Ростовской областей за последние три года не возбуждено ни одного уголовного дела в сфере охраны атмосферного воздуха, что свидетельствует о ненадлежащем осуществлении прокурорского надзора. Заместитель Генерального прокурора РФ В.В. Симученков в своем письме от 29 декабря 2001г. № 7/ 4 – 43д-2001г. потребовал от прокуроров указанных областей принять меры прокурорского реагирования по надлежащему исполнению законодательства об охране атмосферного воздуха.

Всего по выявленным в ходе проверок в 2001г. нарушениям федерального законодательства в области охраны атмосферного воздуха в адрес должностных лиц территориальных органов МПР и Минздрава России, хозяйствующих субъектов и глав органов местного самоуправления внесено более 800 представлений, объявлено 16 предостережений, кроме того опротестовано 87 незаконных правовых актов, главам администраций направлена 31 информация, возбуждено 3 уголовных дела. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 366 должностных лиц предприятий и контролирующих органов, в отношении 231 нарушителя вынесены постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Генеральной прокуратурой РФ внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха в адрес Министра природных ресурсов РФ В.Г. Артюхова, которое рассмотрено.

МПР России были приняты меры по устранению допущенных нарушений законодательства, а также на основании представления направлено руководителям территориальных органов Министерства письмо с указанием усилить контроль за соблюдением названного законодательства и принять срочные меры к устранению нарушений закона.

При проведении прокурорских проверок об исполнении законодательства об охране атмосферного воздуха возникали определенные трудности, связанные с несовершенством природоохранного законодатель-ства.

Согласно ст.16 Закона об охране окружающей среды порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. Однако до настоящего времени соответствующие законодательные акты отсутствует, что существенно затрудняет взимание платы.

Аналогичные трудности возникают при реализации государственными инспекторами в области охраны окружающей среды полномочий, предусмотренных ст. 66 Закона об охране окружающей среды, по ограничению, прекращению, приостановлению хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды. На практике указанная норма Закона не действует и не применяется, поскольку законодателем не установлен порядок (механизм) ограничения, прекращения, и приостановления такой деятельности при нарушении природоохранного законодательства.

До настоящего времени не разработаны методики «оценки риска, влияющего на здоровье людей, расчета негативного воздействия на атмосферный воздух хозяйствующими субъектами», что существенно ограничивает полномочия прокуроров по возбуждению уголовных дел по ст.251 УК РФ (загрязнение атмосферного воздуха), обращению с исками в суд общей юрисдикции и арбитражный суд в целях защиты нарушенных прав граждан, охраны государственных и общественных интересов.

Хотелось бы отметить и то, что специализация и концептуальный подход к организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства намного повышает его действенность. Об этом свидетельствует опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры (только в 2001г. прокуратурой выявлено 20 022 нарушения законов об охране природной среды, что составило 30% нарушений данного вида законодательства). По внесенным прокуратурой представлениям привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности 2 059 человек, по постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 1 352 человека, принесено 711 протестов на незаконные правовые акты. Для распространения опыта Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, осуществляющей прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, охрану государственных и общественных интересов в бассейне реки Волги, целесообразно в решении конференции рекомендовать Генеральной прокуратуре РФ развивать и расширять систему специализированных природоохранных прокуратур (например, в Приморском крае, в бассейнах таких крупных рек, как Дон, Енисей, Лена), предусмотрев их объединение в межрегиональные прокуратуры на правах областных.