Глава 2

федеральные Источники

конституционного (уставного)

права субъектов РФ

2.1. Федеральные нормативные акты

Конституция РФкак исходный правовой акт определяет основное нормативное содержание конституционного (уставного) права. Ряд положений Конституции РФ непосредственно закрепляет основные (базовые) компоненты статуса субъектов РФ (ст.5, 11, 15, ст.65-69, ст.72-78, ст.85, ст.102 (ч.1, п."а"), ст.104 (ч.1), ст.125 (ч.2, ч.3 п."б", п."в", ч.4, ч.5, ч.6), ст.129 (ч.3), ст.134, ст.136, ст.137, заключительные и переходные положения (п.1 абз.3, п.3)).

Федеральные конституционные законы принимаются в случаях, предусмотренных Конституцией РФ. ФКЗ развивают положения Конституции РФ. Так, № 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"¹⁶ (с изм. на 27.12.2009№ 9-ФКЗ) закрепляет основы статуса судов субъектов РФ (конституционных (уставных) судов, мировых судей); № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конститу­ционном Суде Российской Федерации"¹⁷(с изм. на 28.12.2010№ 8-ФКЗ)определяет право запроса органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов и о толковании Конституции РФ; № 3-ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"¹⁸ (с изм. на 07.03.2005 № 1-ФКЗ) и № 1-ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении"¹⁹ (с изм. на 28.12.2010№ 8-ФКЗ), ограничивают государственно-властные функции субъектов РФ в исключительных обстоятельствах; № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" регулирует условия и порядок изменения состава субъектов РФ в случае присоединения территории иностранного государства (его части) или объединения двух и более субъектов РФ; № 1-ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации"²⁰ (с изм. на 28.12.2010№ 8-ФКЗ) и № 2-ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации"²¹ (с изм. на 28.12.2010 № 8-ФКЗ) закрепляют отдельные требования к государственным символам субъектов РФ, исходя из их соотношения с государственными символами России; № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"²² имеет учредительную силу. Данным законом оформляется образование нового субъекта РФ "Пермский край", закрепляются его основные статусные положения. В настоящее время приняты федеральные конституционные законы об образовании Красноярского края, Камчатского края, Иркутской области и Забайкальского края²³.

Федеральные законы. Большинство федеральных законов являютсяисточниками конституционного (уставного) права. Нормы ряда федеральных законов полностью или в большей части посвященырегулированию конституционно (уставно)-правовых отношений. Нормыдругих федеральных законов содержат отдельные конституционно (уставно)-правовые положения.

Среди федеральных законов, предметом регулирования которых являются только конституционно (уставно)-правовые отношения, следуетвыделить № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"²⁴(с изм. на 19.07.2011 № 246-ФЗ), а также № 188-ФЗ от 17 декабря 1998 г."О мировых судьях в Российской Федерации"²⁵ (с изм. на 18.07.2011 № 240-ФЗ).

К федеральным законам, регулирующим в большей части конституционно(уставно)-правовые отношения, относятся, например, № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации"²⁶ (с изм. на 25.07.2011 № 263-ФЗ) и № 4-ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектовРоссийской Федерации"²⁷.

Большинство федеральных законов включают лишь отдельные конституционно (уставно)-правовые нормы. В их числе: № 164-ФЗ от 8 декабря2003 г. "Об основахгосударственного регулирования внешнеторговой деятельности"²⁸ (с изм. на 11.07.2011 № 200-ФЗ);№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации"²⁹ (с изм. на 25.07.2011 № 263-ФЗ); № 33-ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"³⁰и др.

Есть федеральные законы, которые закрепляют особенности правового положения конкретных субъектов РФ: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации"³¹(с изм.на 26.06.2007 № 118-ФЗ). В данном законе определяются особенности статуса города Москвы как столицы России; Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1"О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"³².

Наряду с этим следует учитывать также и то, что установленные Конституцией РФ и федеральным законодателем регулятивные полномочия субъектов РФ связаны с их участием в принятии особого рода законов – законов Российской Федерациио поправках к Конституции РФ, которыми оформляется внесение изменений в Конституцию РФ после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст.136 Конституции РФ, ст.12 № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации").

Законы РФ о поправках к Конституции РФ в настоящее время не принимались. В случае их принятия они должны включаться в число источников конституционного (уставного) права субъектов РФ.

Акты референдума Российской Федерации.В № 5-ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации"³³(с изм.на 24.04.2008 № 1-ФКЗ) прямо не определяется форма актов, принимаемых на общероссийском референдуме.

Вместе с тем буквальное толкование ст.83 № 5-ФКЗ позволяет сделать вывод о том, что нормативные акты референдума принимаютсяв форме решения, т.к. иной формы волеизъявления в указанном законене предусматривается. Решения референдума могут содержать нормы права.Например, в случае утверждения на референдуме проекта закона.

В настоящее время на референдумах Российской Федерации не принимались решения, связанные с регулированием конституционно (уставно)-правовых отношений. Однако возможность принятия подобных актов нормативного характера не исключается. В том случае, если такие акты будут приняты, то они должны рассматриваться в качестве источников конституционного (уставного) права.

Декларации Российской Федерации.Декларации занимают особое место среди федеральных источников российского конституционного права и конституционного (уставного) права субъектов РФ.Данные акты не выполняют функцию детального регулирования общественныхотношений, их назначение иное.

Декларации закрепляют принципы, иные исходные положения, в которых сформулированы общие требования к устройству публичной власти, организации и осуществлению государственной власти, к государственнойполитике. Такие принципы (положения) предопределяют развитие законодательства и связывают конкретные законодательные установления общеправовыми требованиями.

В настоящее время в России действуют Декларация от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете Российской Советской ФедеративнойСоциалистической Республики"³⁴, Декларация от 25 октября 1991 г. № 1808/1-1 "О языках народов России"³⁵, Декларация прав и свобод человека и гражданина³⁶. С момента вступления в силу Конституции РФ 1993 г. декларации Российской Федерации не принимались.

Регламенты и постановления палат Федерального Собрания. Регламенты палат Федерального Собрания могут рассматриватьсяв качестве источников конституционного (уставного) права. Отдельныенормы Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации предусматривают участие субъектов РФ в законодательной деятельности Федерального Собрания, т.е. имеют конституционно (уставно) правовое содержание.

Наряду с регламентами палат Федерального Собрания к источникам конституционного (уставного) права относятся постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. К числу таких источников права относится, например, постановления Совета Федерации об утверждении границ между субъектами РФ, которые принимаются в соответствии со ст.102 (ч.1 п."а") Конституции РФ.

Нормативные указы Президента РФ.К числу нормативных указов Президента РФ, включаемых в круг источников уставного (конституционного) права, относятся:

1) Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральномокруге"³⁷ (с изм. на 07.09.2010 № 1099), регулирующий отношения между должностными лицами федерального и регионального уровня;

2) Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 "О Государственном совете РФ"³⁸, учреждающий совещательный орган в структуре президентской власти. В названном указе Президента РФ устанавливается порядок формирования Государственного совета РФ, условия ротации его состава. Эти нормативные положения непосредственно связаны с участием высших должностных лиц (глав высших органов исполнительной власти) субъектов РФ в деятельности Государственного совета РФ в качестве его членов;

3) указы Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, которые принимаются в случаях и в порядке, предусмотренными ст.26.9 ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации"³⁹(с изм. на 5 апреля 2009 № 41-ФЗ). В этих указах содержатся положения, ограничивающие статус органов власти субъектов РФ;

Указы Президента РФ по конкретным вопросам.Отдельные из этих указов следует отнести к числу источников конституционного (уставного) права:

1) указы Президента РФ о приостановлении согласно ст.85 (ч.2) Конституции РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.Такие указы могут воздействовать на структуру конституционного (уставного) права. В случае их принятия, они должны включаться в число источников права;

2) указы Президента РФ об использовании согласительных процедур для разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти и между региональными органами государственной власти. Такие указы Президент РФ принимает во исполнение ст.85 (ч.1) Конституции РФ. Они закрепляют процедурные порядки согласительного процесса, результатом которого является принятие актов, влияющих на состав действующих в субъекте РФ норм права. Поэтому данные указы Президента РФ должны рассматриваться как источники конституционного (уставного) права;

3) указы Президента РФ о досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц субъектов РФ, принимаемые на основе ст.9.19 № 184-ФЗ. Данные указы связаны с нормативными последствиями для конституционного (уставного) права субъектов РФ и как таковые должны рассматриваться в качестве его источников.

Постановления Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной власти.В юридической литературе теоретически допускается принятие постановлений федеральной исполнительной власти, регулирующих отношения, составляющие предмет конституционного (уставного) права.

Однако среди действующих актов подобного рода источники конституционного (уставного) права не обнаруживаются.

В то же время в качестве таковых могут выступить:

1. Постановления Правительства РФ об утверждении соглашений о передаче части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ, которые принимаются на основе ст.78 (ч.2) Конституции РФ согласно ст.26.8 № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.

2. Решения Правительства РФ о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены нарушения Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ.

Такие решения принимаются в соответствии с ч.4 ст.26.9 № 95-ФЗПравительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом,нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ. Данные решения облекаются в форму постановления.

Постановления Правительства РФ о временном осуществлении полномочий являются источниками конституционного (уставного) права,т.к. они закрепляют отступления от норм законодательства, определяющих компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ.Поэтому эти постановления должны рассматриваться в качестве источниковконституционного (уставного) права.