- •В. А. Кочев Конституционное (уставное) право субъектов рф
- •Оглавление
- •Глава 6. Статус субъекта рф 86
- •Глава 7. Государственно-образующие положения статуса субъекта рф 119
- •Глава 8. Основы организации государственной власти в субъекте рф 175
- •Глава 9. Законодательная власть
- •Глава 10. Система органов исполнительной
- •Глава 11. Высшее должностное лицо
- •Глава 12. Высший исполнительный орган
- •Глава 13. Суды субъекта рф……...………………………….257
- •Предисловие
- •Глава 1
- •1.2. Система конституционного (уставного) права субъектов рф
- •1.3. Субъекты конституционного (уставного) права
- •1.4. Источники конституционного (уставного) права
- •Глава 2
- •2.2. Нормативные договоры и соглашения
- •2.3. Судебные решения как специфические источники права
- •2.4. Акты центральной избирательной комиссии
- •Глава 3
- •3.2. Договоры субъектов рф
- •3.3. Акты избирательной комиссии субъекта рф
- •3.4. Решения конституционных (уставных) судов субъектов рф
- •3.5. Обычай
- •Глава 4 Конституция (устав) субъекта рф
- •4.1. Понятие конституции (устава)
- •4.2. Форма конституции (устава)
- •4.3. Принятие, изменение и отмена конституции (устава)
- •Глава 5
- •5.1.2. Основные принципы системы государственной власти
- •5.1.3. Условия устойчивости системы государственной власти
- •5.2. Конституционные особенности федеративной системы государственной власти в России
- •5.2.1. Основные характеристики принципа федерализма
- •5.2.2. Требование целостности федеративной системыгосударственной власти
- •5.2.3. Конституционно-правовые формы взаимодействияРоссийской Федерации и субъектов рф по вертикали
- •Глава 6 статус субъекта Рф
- •6.1. Понятие статуса субъекта рф
- •6.2. Основные характеристики статуса субъекта рф
- •6.2.1. Равноправие субъектов рф
- •6.2.2. Изменение статуса субъекта рф
- •6.2.3. Приобретение статуса субъекта рф иностранным государством (его частью)
- •6.2.4. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта рф
- •Глава 7 государственно-образующие положения статуса субъекта Рф
- •7.1. Осуществление государственной власти
- •7.2. Собственная территория
- •7.3. Народ (население)
- •7.4. Государственный язык республики в составе Российской Федерации
- •7.5. Международные и внешнеэкономические связи
- •7.6. Государственные символы и столица (административный центр)
- •7.7. Собственное наименование
- •7.8. Вопросы ведения субъектов рф
- •Глава 8
- •8.2. Форма правления
- •Глава 9
- •9.1. Понятие и формы законодательной власти
- •9.2. Основные черты органа законодательной власти
- •9.3. Структура органа законодательной власти
- •9.4. Полномочия органа законодательной власти
- •9.5. Формы и порядок работы органа законодательной власти
- •9.6. Законодательный процесс
- •9.7. Основы статуса депутата
- •9.8. Порядок прекращения полномочий органа законодательной власти
- •9.9. Организация законодательной власти в Пермском крае
- •Глава 10
- •10.1. Регулирование системы органов исполнительной власти
- •10.2. Состав системы органов исполнительной власти
- •10.3. Особенности территориальной организации исполнительной власти
- •10.4. Система органов исполнительной власти в Пермском крае
- •Глава 11
- •11.1. Требования к высшему должностному лицу
- •11.2. Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица
- •11.3. Порядок вступления в должность высшего должностного лица
- •11.4. Полномочия высшего должностного лица
- •11.5. Акты высшего должностного лица
- •11.6. Досрочное прекращение полномочий и временное отстранение от исполнения обязанностей высшего должностного лица
- •11.7. Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица
- •Глава 12
- •Общие положения
- •Состав и порядок формирования высшего исполнительного органа
- •Полномочия высшего исполнительного органа
- •Прекращение полномочий высшего исполнительного органа
- •Акты высшего исполнительного органа
- •Глава 13
- •13.1. Основы правового регулирования статуса судов субъекта рф
- •13.2. Конституционные (уставные) суды
- •13.3. Мировые судьи
- •Условные сокращения
- •Конституционное (уставное) право субъектов рф
- •614990. Пермь, ул. Букирева, 15
- •614990. Пермь, ул. Букирева, 15
5.2.2. Требование целостности федеративной системыгосударственной власти
Основные характеристики целостности системы государственной власти выражаются в общем статусе Российской Федерации.
Общие положения статуса Российской Федерации закрепляютсяв гл.1 Конституции РФ как основы конституционного строя. К ним относятся суверенитет Российской Федерации, общая территория,формы институционно-территориального и организационно-функционального устройства, властные ресурсы и средства (экономические, финансовые, природные, организационно-правовые и т.д.), основныесвободы, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, демократические принципы государственности (ее правовая и социальная природа, признание соблюдение и защита прав человека, светскость, идеологическое и политическое многообразие и др.).
Общие нормативные положения определяют содержание наиболее устойчивых связей и взаимодействий государственной системы с личностью и гражданским обществом. Поэтому их следует рассматривать как фундаментальные системообразующие конституционные параметры статуса Российской Федерации.
Наряду с общесистемными выделяются основные положения статуса структурных образований государственно-властной системы – федеративного государства (центра) и субъектов РФ.
Единственный в своем роде статус федеративного государства(центра)составляет ядро общего статуса Российской Федерации. Поконституционно-правовой природе он является интегрирующим. Исходяиз этого, устанавливаются его основные характеристики. В их числе –требования к организации и деятельности федеральных органов власти, предметно определенные функции, разделенная организационно-функциональная структура, государственно-властные полномочия и др. Интегрирующая роль федерального центра в системе государственной власти выражается главным образом в обеспечении конституционного правопорядка.
Федеративное государство (центр) выполняет свои функции самостоятельнов системной связи и взаимодействии с субъектами РФ. В силу этого федеральный уровень государственной власти ограничен властью субъектов РФ. Последние, всвою очередь, связаны в своей деятельности интегральными властнымифункциями федерального центра и участвуют в осуществлении общефедеральных дел в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, законами и внутригосударственными договорами.
Статус субъектовРФзакрепляется в конституционной (уставной), конституционно-правовой и правовой формах в соответствии с основами конституционного строя: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, признание прав и свобод человека и гражданина и права на самоопределение, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, непреложность общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем в статусе субъектов РФ выражается присущее регионам социально-экономическое и политическое своеобразие, а в республиках и автономиях – также этнонациональные и культурно-исторические различия, проявляющиеся, в частности, в особенностях языка, традициях, обычаях, верованиях и т.п. В соответствии с этим статус субъектов РФ рассматривается как внутритерриториальный (полицентричный – по числу субъектов данного вида), имея в виду, что статус федеративного государства (центра) является единым общетерриториальным.
"Вертикальные" отношения в федеративной системе государственной власти характеризуются иерархическим положением федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Баланс этой взаимосвязи основан на конституционном разграничении предметов ведения данных образований и полномочий соответствующих органов власти.
Конституционные предметы ведения определяют в совокупности основное содержание государственно-властных отношений и как таковые представляют собой один из основных элементов общего статуса Российской Федерации. В то же время их разграничение есть одно из выражений иерархичности структуры федеративной системы государственной власти в целом.
В Российской Федерации разграничение предметов ведения закрепляется конституционно. В ст.71, 72 и 73 Конституции РФ выделяются три категории предметов ведения: 1) федеральные, 2) совместные (федеративное государство – субъекты РФ) и 3) региональные. Наряду с этим следует различать, на наш взгляд, межрегиональную сферу ведения как особую разновидность совместного ведения.
Например, границы между субъектами РФ есть сфера совместноговедения пограничных государственных образований. Эти границы могутбыть изменены по взаимному согласию соответствующих субъектов Федерации (ч.3 ст.67 Конституции РФ), если их соглашение будет утверждено Советом Федерации (п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ). Предметы ведения определяют содержание основных конституционных отношений, характеризующих общность сфер государственно-властной деятельности. Поэтому предметное содержание общегосударственных функций должно иметь достаточную степень конституционной определенности. Вместе с тем данное требование имеет неадекватное нормативное выражение.
В Конституции РФ исчерпывающим образом закрепляются федеральные (ст.71) и совместные (ст.72) вопросы ведения, а предметы ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу (ст.73). В то же время общегосударственные функции Федерации, как единого государства, конституционно не закреплены.
Согласно Конституции РФ федеративное государство (центр) обладает в силу принципа фрактальности многими общефедеральными компетенциями. Тогда как субъекты РФ самостоятельно принимаютрешения и осуществляют соответствующие действия по всем темвопросам, которые Конституцией РФ не отнесены к федеральным прерогативам либо не урегулированы федеральными законами в сфере совместного ведения (ст.73 и ч.2-6 ст.76). Если же по вопросам федеральной и совместной компетенции приняты федеральные законы, то субъекты РФ обязаны руководствоваться последними (ч.5 ст.76).
В юридической литературе предлагается иной подход решения вопроса разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – конкретизировать прерогативы власти субъектов РФ, а предметы ведения федеративного государства определять "по остатку". Однако убедительных аргументов, кроме ссылок на соответствующуюзарубежную практику, не приводится.
Вместе с тем известно, что в странах мира применяются различные модели предметного распределения государственно-властныхфункций в федеративной системе, включая и вышеназванные. Поэтому необходимо иное обоснование предлагаемой конституционной новеллы. И оно должно быть связано, прежде всего, с обеспечением устойчивости системы государственной власти в конкретной стране.
Изначально государственно-властный баланс определяется основаниями возникновения федеративной системы. Если Федерация возникает на основе договора – в форме объединения самостоятельных государств или государственных образований, то в этом случае должныбыть определены общие цели, задачи и соответствующие сферы ведения вновь создаваемого федеративного государства. Без установления этих элементов статуса новое государство было бы недееспособным.
Акт объединения носит ограничительный для учредителей характер. Так, закрепляя в договорной форме сферу новой структуры власти (в этом случае – федеральной), он одномоментно устанавливает пределы власти участников договора в рамках учреждаемой Федерации. Но при всем этом учредители нередко сохраняют свой внутритерриториальный суверенитет. Данное положение нередко отражается в соответствующих конституционных нормах.
В теории вопрос о договорной Федерации впервые был поставлен американскими федералистами63и разрешен при учреждении первой Федерации демократического типа – Соединенных Штатов Америки (ст.8, 9 и др. Конституции США)64.
В том же случае, когда федеративное государство образуется путемконституционной трансформации единого государства (например, империи),то оно ограничивает свой внутренний суверенитет, передавая частьвопросов государственной компетенции в ведение субъектов Федерации.
В таких конституционных Федерациях с необходимостью конкретизируется предметный состав власти вновь учреждаемых внутритерриториальных государственных образований, а сфера компетенции федеральной власти определяется по остаточному принципу. При этом в подобных федеративных государственных системах суверенитет субъектов Федерации, как правило, не признается.
Россия является конституционной Федерацией. Она самоконституировалась как самостоятельное государство вследствие денонсации Союзного договора 1922 г. в соответствии с Декларацией "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. Вместе с тем специфичным для России является то, что принятию ныне действующей Конституции РФ предшествовало заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который был взят за основу конституционного разграничения предметов ведения в федеративной системе. Последнее обстоятельство дало основание ряду авторов утверждать, что Россия является Федерацией не конституционной, а конституционно-договорной.
Не вступая в дискуссию по данному вопросу, следует подчеркнуть, что Федеративный договор – это конституционно-правовая реальностьи не учитывать его роль в конституировании Российской Федерации было бы не правильно.
Более того, Конституция РФ однозначно определяет роль Федеративного договора в системе федерального законодательства в ч.3 ст.11 Конституции РФ. Этот договор поставлен в один ряд с Конституцией РФ как акт, в соответствии с которым осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ.
Принимая во внимание то, что наряду с Конституцией РФ в качестве конституционных основ статуса Федерации закрепляется и соответствующий Федеративный договор, представляются оправданными конституционные нормы, в основном совпадающие с положениями Федеративного договора. Данные нормы изначально закрепили разделение государственно-властной деятельности в федеративной системе по конституционно определенным предметам ведения (ст. 71,72 и 73 Конституции РФ).