6.2. Основные характеристики статуса субъекта рф

Основные характеристики определяют базовые положения статусасубъекта РФ в его взаимоотношении с федеральным центром. В качестветаковыхследует рассматривать: 1) равноправие субъектов РФ; 2) изменениестатуса субъекта РФ; 3) приобретение статуса субъекта РФ иностранным государством (его частью); 4) образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

6.2.1. Равноправие субъектов рф

По Конституции РФ все субъекты РФ равноправны (ч.1 ст.5). Это исходное конституционное требование конкретизируется в дополнительных конституционных положениях, в законодательстве и решениях Конституционного Суда РФ.

Так, согласно ст.5 (ч.4) Конституции РФ все субъекты РФ равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Интерпретация данного конституционного положения была предпринята в ряде постановлений Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ, признавая принцип равноправия доминирующим в статусе субъекта РФ⁷⁴, указал, что равноправие субъектов РФ предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ⁷⁵.

Следуя правовой позиции Конституционного Суда РФ, федеральныйзаконодатель дословно воспроизвел выше изложенное положение в действовавшем до 2003 г. федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"⁷⁶.

В указанном федеральном законе закреплялось общее положение, согласно которому все субъекты РФ равноправны во взаимоотношенияхс органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий (ст.5).

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется в настоящее время в соответствии с общими принципами, закрепленными в главе IV.I федерального закона от 4 июля 2003 г.№ 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон"Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"⁷⁷. В этом законе определяются единые для всех субъектов РФ требования к организации государственной власти.

Вместе с тем № 95-ФЗ предусматривает отступление от общего подхода путем заключения договора о разграничении полномочиймежду федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Заключение "разграничительных" договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий (ч.1 ст.26.7 № 95-ФЗ).

При заключении договора о разграничении полномочий в отношении одного субъекта РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ. Данное положение было прямо закреплено в ранеедействовавшем № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий…" (ст.6) и нашло косвенное подтверждение в ныне действующем № 95-ФЗ. В последнем законе предусматриваются гарантии соблюдения прав и интересов одних субъектов РФ при заключении Россией "разграничительных" договоров с другими субъектами РФ.

Так, согласно ч.5 ст.26.7 № 95-ФЗ орган государственной власти субъекта РФ, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

Общие характеристики принципа равноправия субъектов РФ, изложенныевыше, относятся к основному компоненту их статуса – единым правилам взаимоотношений субъектов РФ с федеральными органами государственной власти. Поэтому эти характеристики есть отражение равенства базовых (основных) статусных прав субъектов РФ. Другими словами, в идеале, равноправие субъектов РФ должно выражаться в их равном статусе. Вместе с тем равенство основных прав не означает полного единообразия в статусном положении субъектов РФ.

В силу объективных различий (географических, демографических,геополитических, социально-экономических, исторических), выражаемых в особой государственно-правовой природе, субъекты РФ реально не могут обладать равным статусом во всей совокупности их полномочий. Объем прав отдельных категорий (типов) субъектов РФ различен. Поэтому провозглашенный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов РФ не означает конституционного тождества статуса этих государственных образований.

Различие в статусе субъектов РФ выражается в первую очередь в том, что Конституция РФ учреждает различные категории (типы) субъектов РФ определяемые их особой государственно-правовой природой. Исходя из государственно-правовых особенностей определяется форма конституирования субъектов РФ.

В Конституции РФ закрепляются следующие категории (типы)субъектов РФ: 1) республики (государства); 2) города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); 3) края; 4) области; 5) автономная область; 6) автономные округа.

Каждый из названных типов субъектов РФ имеет свои особенности, которые не свойственны классическим (эталонным) федеративнымгосударствам (США, ФРГ, Австрия, Швейцария и др.). Хотя за рубежом также нет "эталонного" федеративного государства с абсолютнотождественным статусом субъектов Федерации. Однако таких различийкак в России нет ни в одной федерации мира.

Например, в качестве одной из основ конституционного строя России является то, что республики в составе России признаются государствами. Республики (государства) имеют свои конституции (ч.2 ст.5 Конституции РФ). В то же время все другие субъекты РФ государствами не являются, а основы их правового положения определяются уставами (ч.2 ст.5 Конституции РФ).

Кроме того, статус автономной области, автономного округа может определяться федеральным законом, принимаемым по представлению их законодательных и исполнительных органов (ч.3 ст.66 Конституции РФ).

Устанавливаются различия и в конкретных полномочиях: республики в составе Российской Федерации в праве устанавливать свои государственные языки, конституция республики может быть принята не только законодательным органом, но и на референдуме и др.

Еще одной государственно-правовой особенностью является конституирование "сложносоставных" субъектов РФ. Вхождение одногосубъекта РФ (автономного округа) в состав другого (край, область) – единственный случай в мировой практике организации федеративных государств. При этом в силу общего конституционного требования принцип равноправия автономного округа с краем, областью, в состав которого (которой) он входит, сохраняется.

Данное положение породило значительные трудности в понимании ст.5 (ч.1) Конституции РФ (равноправие субъектов РФ) в системной связи со ст.66 (ч.4) Конституции РФ (вхождение автономных округовв состав края, области). Эта проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П вхождение в состав другого субъекта РФ является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта РФ. В силу этого отношения данных субъектов РФ отличаются от их отношений с другими субъектами РФ. Исходя из названной правовой позиции, принцип равенства "сложноустроенных" и иных субъектов РФ должен интерпретироваться в свете указанных конституционно-правовых реалий.

Отметим, что специфика статуса автономных округов, входящих в состав края (области), определяется положением ч.4 ст.66 Конституции РФ. Это положение не распространяется на Чукотский автономный округ. В соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г.№ 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"⁷⁸данный округ вышел из состава Магаданской области, он непосредственно входит в состав Российской Федерации.

Остальные автономные округа входят в состав области: Ненецкий – в состав Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий – Тюменской области.

В определении от 17 июля 1996 г.⁷⁹Конституционный Суд РФподтвердил факт вхождения автономных округов в состав области (края).Было также указано на то, что с учетом равноправия всех субъектов РФ данное вхождение приобретает качественно иной характер в сравнении с тем, который закреплялся Конституцией СССР 1977 г., Конституцией РСФСР 1978 г., Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах РСФСР"⁸⁰и основывался на административном подчинении округа краю или области. Между названными субъектами устанавливается особая государственно-правовая связь, котораяпредполагает определенное на основе взаимного согласияи договоренностейраспространениеюрисдикции органов государственной властикрая (области) на территорию автономного округа, согласование усилийв сфере общих интересов.

В последующем, давая официальное толкование ч.4 ст.66 Конституции РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам:

– вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ – края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ. Вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов РФ обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области;

– вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов РФ и не означает,что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п.

Вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст.66 (ч.5) Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области;

– вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти края, области, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между органами государственной власти этих субъектов РФ.

Далее в указанном постановлении Конституционного Суда РФ отмечается:

1. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономногоокруга.

2. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенныхфедеральным законом и договором между соответствующими органамигосударственной власти.

При этом, как признал Конституционный Суд РФ, отсутствие договоране может служить препятствием для распространения юрисдикцииорганов государственной власти края, области на автономный округ.Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, которыйдолжен гарантировать права и интересы, как Российской Федерации,так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

Названный в постановлении Конституционного Суда федеральный закон пока не принят. Приоритетной формой правового регулирования отношений, обеспечивающей объединение усилий краевых, областныхи окружных органов государственной власти по решению задач в сфереобщих интересов, де-факто стал договор.

Итак, Конституция РФ устанавливает различия между субъектами РФ. Эти различия, во-первых, связаны с неодинаковой государственно-правовой природой субъектов РФ (разделяются на шесть типов), а, во-вторых, – с конституционно определенным неравенством статусных положений, как между типовыми группами субъектов РФ, так и между отдельными их разновидностями.

Различия между субъектами РФ предопределяют необходимость толкования Конституционным Судом РФ принципа равноправия субъектов РФ с их учетом. Такое толкование пока не осуществлено. Поэтому в юридической литературе ставится вопрос о разработке методологии решения данного вопроса⁸¹.

В связи с постановкой обозначенного вопроса подчеркнем, что в российском конституционном праве понятия "равноправие" и "равный статус" субъектов РФ не являются тождественными. Равноправие субъектов РФ означает равенство основных конституционно-правовых компонентов статуса. В то же время конкретное содержание отдельныхстатусных положений различно. Исходя из этого:

Во-первых, субъект РФ должен обладать равными основными правами и обязанностями. Круг таких правообязанностей должен быть минимально необходимым.

Во-вторых, на всей государственной территории должны существовать равные возможности для установления, приобретения и осуществления одних и тех же прав и обязанностей субъектов РФ.

В-третьих, для всех субъектов РФ должны создаваться равные правовые условия жизнедеятельности⁸².

Отступление от указанного требования допускается в том случае, если исключение предусматривается самой Конституцией РФ и если объективные факторы географического, демографического, социально-экономического и геополитического порядка определяют неравенство возможностей и условий осуществления прав и обязанностей в соответствии с федеральным законом. Такие возможности и условия в настоящее время определены в № 184-ФЗ.