Предисловие

Курс Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации является малоразработанным, его изучение на юридических факультетах начато в середине 90-х годов минувшего столетия. Основные темы курса впервые комплексно представлены в коллективной монографии под общей редакцией В.А. Кряжкова "Конституционное право субъектов Российской Федерации", которая вышла в свет в 2002 г. За истекшее время конституционно-правовая наука и практика подтвердила верность основных положений названного научного издания. Поэтому именно эта книга была взята за основу преподавания одноименных курсов во многих юридических вузах и на факультетах.

В последнее десятилетие нормативно-правовая база статуса субъектов РФдинамично обновляется, идет унификация законодательства, сформу­лированыновые позиции Конституционного Суда РФ; вследствие образованияновых субъектов РФ изменился состав Российской Федерации. Все это требует научногоосмысления и соответствующего отражения в учебном процессе.Поэтому ряд положений книги "Конституционное право субъектов Российской Федерации" нуждается в корректировке.

Предлагаемое учебное пособие, следуя основному замыслу указанной коллективной монографии, акцентирует внимание на конституционно-правовых новеллах, связанных со статусом субъектов РФ.

Целью учебного пособия является рассмотрение основных понятий конституционного (уставного) права субъектов РФ, изучение особенностей правового регулирования статуса субъектов РФ и полномочий органов государственной власти.

Изучение материала курса основано на федеральных нормативных правовых актах,конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Предлагаемое учебное пособие ориентирует студентов на самостоятельное изучение рекомендуемой литературы, законодательных и других правовых актов субъектов РФ. В этом случае будет получено достаточно полное знание предмета курса.

Глава 1

Понятие конституционного

(уставного) права субъектов РФ

1.1. Конституционное (уставное) право

субъектов РФ – составная часть

российского конституционного права

В ходе развития российского конституционного права как базовойотрасли права сформировался особый "блок" конституционно-правовыхнорм, регулирующих внутриотраслевую разновидность общественных отношений.

Характерной особенностью этой разновидности правовых отношений является то, что они непосредственно связаны с объектами жизнедеятельности субъектов РФ: с устройством государственной власти в субъектах РФ, административно-территориальным делением субъектов РФ, полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, экономической и финансовой основами субъектов РФ, развитием региональной системы права, защитой прав человека, обеспечением правопорядка и др.

Другая особенность названных правоотношений заключается в том, что одной из их сторон (или сторонами) выступают субъекты РФ, народ (население), граждане, проживающее на соответствующей территории, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица, объединения граждан и др.

Нормы российского конституционного права, регулирующие указанные отношения, рассматриваются в юридической литературе как региональные конституционные или уставные правовые нормы¹.

Совокупность данных норм идентифицируется в качестве особой внутриотраслевой разновидности (подотрасли) российского конституционного права. Это подотрасль получила наименование конституционное право субъектов РФ.

Развитие конституционного (уставного) права субъектов РФ как подотрасли российского конституционного права сопряжено с зарождением одноименной разновидности знаний.

Так, В.Е. Чиркин в составе российского конституционного права выделяет две самостоятельные части: федеральное конституционное право и конституционное (уставное) право субъектов РФ². Автор рассматривает конституционное право субъектов РФ не изолировано, а как "часть тех или иных целостных институтов права", в "спаянном" виде с федеральным правом³. Но при этом федеральное конституционное право и конституционное (уставное) право субъектов РФ не отождествляются.

Авторы монографии "Конституционное право субъектов Российской Федерации" также признают факт формирования в российском конституционном праве особого блока норм и возникновения соответствующего "сегмента конституционно-правовых знаний"⁴. По сути эта же идея ранее высказывалась и другими авторами (Овсепян Ж.И.⁵, Шугрина Е.С.⁶).

Однако концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступаютвидные представители московской школы конституционного права (МГУ).

Например, С.А. Авакьян считает, что система права в Российской Федерации едина. Субъекты РФ имеют лишь свою систему законодательства, в том числе и конституционного. Поэтому не может быть конституционного права или уставного права субъектов Федерации.Субъект Федерации должен думать об иерархии своего законодательства в системе законодательства Российской Федерации⁷.

С учетом сказанного автор полагает, что вряд ли целесообразно вводить в учебные планы юридических факультетов и вузов такие предметы как конституционное (уставное) право республики (другого субъекта). Речь может идти только о конституционном праве России. В рамках этой дисциплины могут быть показаны особенности конституционного законодательства субъектов РФ⁸.

Вышеизложенную позицию уточняет Н.А. Богданова, которая не разделяет точку зрения о выделении конституционного права субъектов РФ как их собственной правовой отрасли⁹.

Однако автор настаивает "на включении в российское конституционное право нормативного массива, соединяющего нормы федерального и регионального законодательства"¹⁰.

При этом региональные нормы, по мнению Н.А. Богдановой, имеют собственный предмет регулирования – территориальное устройство, функциональная организация и осуществление государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, а также гарантии прав и свобод личности, обеспечиваемые субъектами РФ¹¹. Место данногоправового массива в структуре целого, как считает автор, "соответствуетконституционно-правовой подотрасли"¹². Другими словами, автор существенно корректирует позицию С.А. Авакьяна, поскольку признает существование в рамках отрасли конституционного праваособого нормативного массива с собственным предметом регулирования.

На основе изложенного следует признать, что в российском конституционном праве существует особый "блок" норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений, участниками которых выступают субъекты РФ, народ (население), граждане, органыгосударственной власти и должностные лица субъектов РФ, а также объединения граждан и др.

Данные нормы являются самостоятельной частью российского конституционного права, системно связанной с нормами федерального конституционного права. Совокупность указанных норм, взятая в единстве, приобретает свойства конституционно-правовой подотрасли, именуемой конституционное (уставное) право субъектов РФ.

Предмет конституционного (уставного) права. Конституционное (уставное) право субъектов РФ как часть российского конституционного права имеет собственный предмет правового регулирования.

Предмет конституционного (уставного) права составляют публично-властные, экономические, социально-культурные и личностные отношения.

Публично-властные отношения.Субъект РФ в соответствии с Конституцией РФ осуществляет учредительную власть: самостоятельно принимает и изменяет конституцию (устав), закрепляет собственный конституционно (уставно)-правовой статус, принимает решение об образовании нового субъекта РФ, изменении статуса субъекта РФ.

Объектами публично-властных отношений являются:

– территориальное устройство, организационно-функциональная структура государственной власти субъекта РФ;

– статус органов государственной власти субъекта РФ, порядок их организации и деятельности;

– формы и порядок осуществления государственной власти непосредственно народом (населением) субъекта РФ;

– государственный язык республики в составе Российской Федерации;

–  официальные государственные символы и другие официальные отличительные знаки, статус административного (политического) центрасубъекта РФ.

Отношения, складывающиеся по поводу объектов публично-властной сферы, субъект РФ регулирует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В регулировании и осуществлении указанной деятельности нарядус функциями учредительной власти проявляются функции законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта РФ.

Экономические и социально-культурные отношения:

– субъект РФ устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

– утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития субъекта РФ, в том числе по отраслям деятельности;

– устанавливает налоги и сборы субъекта РФ и порядок их взимания;

– утверждает бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

– определяет политику в сфере культуры субъекта РФ;

– обеспечивает исполнительно-распорядительную деятельность в данной сфере общественных отношений.

Отношения, складывающиеся в экономической и социально-культурной сфере, регулируются субъектом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В осуществлении указанной деятельности проявляются главным образом функции законодательной и исполнительной власти, а также – судебной власти.

Личностные отношения.Субъект РФ определяет и осуществляет меры по защите прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, охране и защите собственности, обеспечению законности, общественного порядка, экологической безопасности. Регулирование данных общественных отношений субъектом РФ устанавливается нормами федерального конституционного права.

При осуществлении указанной деятельности проявляются в основномфункции исполнительной и судебной власти. Законодательное регулированиесубъектом РФ данных общественных отношений ограничено Конституцией РФ и федеральными законами.

Регулируемые конституционным (уставным) правом общественные отношения характеризуются в целом тем, что они непосредственно связаны с жизнедеятельностью субъекта РФ, народов и граждан, проживающих на его территории.

Методконституционного (уставного)права. Конституционное (уставное) право субъектов РФ регулирует общественные отношения методами, присущими российскому конституционному праву.

Основным методом регулирования конституционных (уставных) правовых отношений является учредительно-закрепительный методв сочетании с общим (базовым) регулированием¹³.

Учредительно-закрепительный метод в единстве с общим (базовым) регулирует конституционные (уставные) отношения с помощью императивных норм, которые исходят непосредственно от управомоченных субъектов государственной власти. Императивные государственно-властные предписания оставляют минимум свободы выбора участникам конституционно (уставно)-правовых отношений.

Императивный метод конституционно (уставно)-правового регулирования состоит в:

а) установлении конституционных (уставных) прав. В конституционном (уставном) праве конкретизируется статус субъекта РФ, народов (меньшинств), проживающих на территории субъекта РФ, региональных органов государственной власти, должностных лиц, правовое положение граждан, их объединений и др.;

б) возложение обязанностей (предписывается принятие определенныхрешений и совершение действий), связанных, например, с осуществлением, охраной и защитой конституционных (уставных) прав;

в)установление конституционно (уставно)-правовых запретов (предписывается не допускать определенные действия).

Наряду с императивным методом регулирования в конституционном (уставном) праве субъектов РФ применяется диспозитивный метод.

С помощью данного метода правового регулирования субъектам права предоставляется возможность выбора определенных вариантов поведения с учетом конкретных обстоятельств и условий (заключение договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектом РФ, а также между субъектами РФ и др.).