7.1. Регулирование земельных отношений и градостроительной деятельности

Регулирование земельных отношений.

Земля как базовый природный ресурс общества выполняет целый ряд общественных функций, выступая и в качестве важнейшего средства производства, и как потребительское благо и как основа всей жизнедеятельности общества.

Регулирование условий использования земли как главного элемента национального богатства составляет основу всего регулирования отношений в сфере недвижимости.

Государственное регулирование земельных отношений направлено на решение следующих задач:

 формирование надежной правовой основы для установления цивилизованных отношений и правил поведения субъектов земельного рынка и обеспечения рационального использования земли;

 охрана земли от порчи и разрушений;

 стимулирование развития инфраструктуры земельного рынка;

 формирование системы экономического стимулирования рационального использования земли;

 защита законных прав собственников земли и других субъектов земельных отношений.

Законодательную основу государственного регулирование земельных отношений и градостроительной деятельности составляют Конституция РФ, Гражданский, Земельный и Градостроительной Кодексы РФ. В систему законодательного регулирования земельных отношений включены также Законы РФ «О государственном земельном кадастре» , «О землеустройстве» и другие законодательные акты.

В соответствии с Земельным Кодексом РФ одним из основных инструментов государственного регулирования является разделение всех земель страны на отдельные категории в соответствии с их целевым назначением.

Целевое назначение земель – разрешенное законом использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц

В соответствии с Земельным Кодексом РФ в Российской Федерации выделяются семь категорий земель по целевому назначению:

1. земли сельскохозяйственного назначения;

2. земли населенных пунктов;

3. земли промышленности, транспорта, энергетики, связи, обороны и пр.,

4. земли особо охраняемых территорий и объектов;

5. земли лесного фонда;

6. земли водного фонда;

7. земли запаса.

При этом Земельный Кодекс РФ устанавливает, что «земли ..используются в соответствии с установленным для них целевым назначением».

Целевое назначение земель определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.

Целевое назначение земель указывается в документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю.

Введение понятия целевого назначения обеспечивает контроль общества за использованием земель и предотвращает, например, самовольное использование селькохозяйственных земель для жилищного или иного строительства. Регулирование использования и обращения земель, принадлежащих к отдельным категориям земель, регулируется как Земельным Кодексом, так и специальными законодательными актами. Так, в связи с особым значением земель сельскохозяйственного назначения принят Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В соответствии с указанным законом обязательным условием оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков. Закон предусматривает также преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Одной из важных позиций, закрепленных законом, является ограничение прав иностранных граждан на приобретение земель сельскохозяйственного назначения: «Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды».

Законом предусмотрено также регулирование предельных размеров и местоположения земельных участков сельскохозяйственного назначения, залога таких земель, особенности купли-продажи, аренды сельскохозяйственных земель, оборота земельных долей и пр.

Другим важным понятием, используемым в системе государственного регулирования земельных отношений и градостроительной деятельности, является понятие разрешенного использования земель.

Разрешенное использование земель – использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов.

Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от прав на данный земельный участок):

1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

3) сохранение зеленых насаждений;

4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;

5) иные требования, установленные как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации; самовольное изменение разрешенного использования земель не допускается.

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения и осуществляется в отношении:

 земель государственной собственности – органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;

 муниципальных земель поселений – органами местного самоуправления;

 земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения – законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

Особый режим использования закреплен за землями населенных пунктов (поселений).

Земли городов и других населенных пунктов отделяются от земель других категорий чертой (границей) населенного пункта (городской чертой, поселковой чертой, чертой сельского населенного пункта). К землям населенных пунктов относятся земельные участки в пределах их черты, переданные в ведение городов и других населенных пунктов в целях территориального развития.

Городская черта, черта других населенных пунктов – это внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от иных категорий земель и земель закрытых административно-территориальных образований.

Земли городов и других населенных пунктов образуют сложный состав, в который входят земельные участки:

а) жилой и общественной застройки, занятые и подлежащие застройке жилыми, культурно-бытовыми, административными, религиозными и иными строениями и сооружениями;

б) общего пользования, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.), в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные и др.), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд населения города (населенного пункта);

в) транспорта, связи, занятые инженерными коммуникациями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

г) промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

д) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земли, занятые городскими лесами;

е) водных объектов, занятые естественными и искусственными водоемами и акваториями, реками, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями;

ж) сельскохозяйственного назначения, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства;

з) резервные (запаса), используемые для территориального развития городов и других населенных пунктов;

и) военных объектов, режимные зоны и иные земли.

Государственное регулирование градостроительной деятельности.

Законодательную основу регулирования градостроительной деятельности и использования земель поселений составляет, наряду с законами, регулирующими земельные отношения, Градостроительный Кодекс РФ.

Градостроительный Кодекс РФ дает определение градостроительной деятельности, в соответствии с которым это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства»

В соответствии с Градостроительным Кодексом градостроительная деятельность осуществляется на основе территориального планирования и зонирования.

«Территориальное планирование – указывается в Кодексе - направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

Территориальное планирование реализуется на всех трех уровнях публичной власти в РФ через систему документов, принимаемых на каждом из этих уровней. На уровне Федерации это схемы территориального планирования РФ (касающиеся объектов федерального значения федерального транспорта, обороны и пр.), на уровне субъектов Федерации – схемы территориального планирования субъекта, где выделяются объекты регионального значения, на муниципальном уровне - схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

На уровне поселений базовым документом, определяющим возможности и ограничения градостроительной деятельности, является Генеральный план поселения.

Генеральный план поселения (города, например)включает в себя, прежде всего, схемы размещения объектов местного значения, карты, отражающие границы города и, что особенно важно, функциональных зон с их основными параметрами.

Помимо картографической части, Генеральный план включает в себя пояснительную записку с обоснованием предлагаемых в нем решений и положение о территориальном планировании, в которых излагаются цели и мероприятия территориального планирования.

Генеральный план поселения является основой для разработки Правил землепользования и застройки, которые содержат в себя требования к планировке и застройки территорий.

Согласно Градостроительному Кодексу «….Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

.. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон…..

… В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Как следует из Градостроительного Кодекса РФ, основным инструментом, входящим в систему градостроительного регулирования, является территориальное зонирование.

Территориальное зонирование – разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования.

Территориальное зонирование реализуется через выделение на территорий поселений территориальных зон. Градостроительный Кодекс предполагает, что в результате градостроительного зонирования могут определяться следующие виды зон:

1. жилые,

2. общественно-деловые,

3. производственные,

4. инженерной и транспортной инфраструктур,

5. сельскохозяйственного использования,

6. рекреационного назначения,

7. особо охраняемых территорий,

8. специального назначения,

9. размещения военных объектов,

10. иные виды территориальных зон.

Зонирование предусматривает также, что для каждой из территориальных зон устанавливаются виды разрешенного использования, в том числе, объектов, не выполняющих жилую функцию. В соответствии с этим разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства разделяется на:

1. основные виды разрешенного использования;

2. условно разрешенные виды использования;

3. вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Так, в жилых зонах «допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства».

Кроме того, Кодекс предусматривает, что для каждой из территориальных зон устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

Для каждого из земельных участков, входящих в ту или иную территориальную зону, на основе видов разрешенного использования, предельных параметров, существующей застройки разрабатывается градостроительный регламент, которым «определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».

Важным инструментом градостроительного регулирования являются предельные параметры земельных участков, зданий и сооружений. Так, в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) Санкт-Петербурга, принятых в 2009 г. указывается на такие предельные параметры как:

Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства – предельные физические характеристики земельных участков и объектов капитального строительства (зданий и сооружений), которые могут быть размещены на территории земельных участков в соответствии с градостроительным регламентом.

Коэффициент застройки – часть территории земельного участка, которая занята зданиями (%).

Коэффициент использования территории (в применении к территории земельного участка) – отношение суммарной общей площади всех зданий, строений, сооружений на земельном участке к площади земельного участка. Суммарная общая площадь зданий, строений, сооружений, которые разрешается построить на земельном участке, определяется умножением значения максимального коэффициента использования территории, установленного градостроительным регламентом, на показатель площади земельного участка.

В Правилах указаны также предельные значения для отдельных видов территориальных зон. Например, для зоны ТЖ 4 (зона многоквартирной жилой застройки средней и высокой этажности) установлены следующие предельные ограничения: минимальная площадь земельного участка – 600 кв.м., коэффициент застройки - 25%, максимальный коэффициент использования территории – 1,8 и др. Такие же значения разработаны и для других территориальных зон.

Генеральный план, Правила землепользования и застройки являются основой для разработки проектов застройки территорий, включающих в себя «чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:

1. красные линии ( линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты

2. линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;

3. границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства».

Помимо этого проекты застройки территорий могут включать в себя «положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории».

На основе проекта застройки территории разрабатываются проекты межевания территорий. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.

Проекты межевания территорий позволяют перейти к основному документу, определяющими возможности градостроительного использования отдельных земельных участков - градостроительному плану земельного участка.

Градостроительный Кодекс РФ устанавливает, что «в составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

…. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков».

Итак, система документов, регулирующих градостроительную деятельность на территории поселений, включает в себя:

1. Генеральный план поселения;

2. Правила землепользования и застройки;

3. Проекты планировки территорий;

4. Проекты межевания территорий;

5. Градостроительные планы земельных участков.

Общие положения, сформулированные в Градостроительном Кодексе РФ, являются базой для разработки целого комплекса документов и формирования организационных структур регулирования градостроительной деятельности как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Так, В Санкт-Петербурге уполномоченным органом по регулированию градостроительной деятельности является Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА), в Москве – Москомархитектура. Порядок подготовки и состав документации по планировке территорий устанавливается органами исполнительной власти субъекта РФ и регламентируется соответствующими нормативными актами. В Санкт-Петербурге таким документом является Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. № 596 «Об утверждении положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий» и Распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре от 22 мая 2006 г. № 515 «Об утверждении инструкции о порядке разработке, составе и содержании документации по планировке территории в Санкт-Петербурге», в Москве - Постановление Правительства г. Москвы от 3 июля 2007 г. № 585-ПП «Об утверждении Положения о составе материалов и порядке разработке и предоставления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве».

Помимо указанных органов в систему градостроительного регулирования входят органы, осуществляющие выдачу разрешений на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Отметим, что в соответствии Градостроительным Кодексом РФ с 1 января 2010 г. не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии Правил землепользования и застройки….

Ответственным за выдачу разрешений на строительство в Санкт-Петербуге является Государственный архитектурно-строительный надзор (ГАСН), в Москве – Инспекция государственного архитектурно-строительного надзора (ИГАСН), которые являются уполномоченными органами государственной власти.

Органы, выдающие разрешения на строительства, одновременно осуществляют от имени государства и надзор за ходом строительства и имеют правило накладывать санкции на нарушителей требований градостроительной и проектной документации.

Как видим, система государственного регулирования градостроительной деятельности, включает в себя все три компоненты, указанные выше в качестве необходимых элементов этой системы: нормативно-правовая база (законы и подзаконные акты федерального, регионального и местного уровней,), организационно-управленческие структуры (органы градостроительного регулирования всех указанных уровней), экономические рычаги (санкции и штрафы, применяемые против нарушителей требований градостроительных документов).

Регулирование градостроительной деятельности является фактором, который должны учитывать все участники градостроительной деятельности, в том числе и застройщики. Градостроительный Кодекс, добавим, дает определение понятию «застройщик»: «Застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта».

В своей деятельности застройщики должны руководствоваться требованиями градостроительной документации и одна из их важнейших задач – активное взаимодействие с органами исполнительной власти, ответственными за градостроительное регулирование.