Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Российское уголовное право. Том 3. Особенная часть. Курс лекций
.pdf
4. Проблемы борьбы с коррупцией
ветствии с требованиями Конвенции должны признаваться и иностранные государственные должностные лица, и члены иностранных государственных собраний (т.е. парламентов), и должностные лица международных организаций, и члены международных парламентских собраний
и судов, и должностные лица аппарата международных судов. Таким
образом будут выполнены требования ст. 5, 6, 9, 10 и 11 Конвенции
1
Требования же ст. 7 и 8 Конвенции об активном и пассивном подкупе
в частном секторе можно воплотить в УК РФ путем внесения дополнений в примечание к ст. 201 УК РФ об ответственности за злоупотребление полномочиями. Дополнения эти должны заключаться в указании на
то, что субъектами коммерческого подкупа (по терминологии Конвенции — активного подкупа) будут лица, перечисленные в ст. 5, 6, 9–11
Конвенции, т.е. указанные выше должностные лица иностранных государств и международных организаций.
Состав преступления, предусмотренный ст. 14 Конвенции (преступление, касающееся операций со счетами), если оно совершается должностными лицами, охватывается ст. 292 УК РФ о служебном подлоге. Однако применительно к преступлениям против интересов службы в коммерческих и иных организациях такой специальный состав отсутствует
и, чтобы выполнить требование ст. 7 и 8 Конвенции об активном и пассивном подкупе в частном секторе, гл. 23 УК РФ о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях необходимо
дополнить специальной нормой о служебном подлоге, совершенном лицами, выполняющими управленческие функции в указанных организациях. Значительной новизной и оригинальностью, как уже отмечалось,
отличается содержание нормы, сформулированной в ст. 18 Конвенции
об ответственности юридических лиц. В соответствии с ней каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы в связи с совершением физическими лицами коррупционных преступлений могли быть привлечены к
ответственности также и юридические лица (в которых соответствующее
физическое лицо занимает руководящую должность или от имени которых оно выполняет представительские функции или осуществляет другие конкретные функции).
К сожалению, с учетом того, что в отличие от системы общего (англо-американского) права, институт уголовной ответственности
.
1
В основном это выполнено принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г.
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
457
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
юридических лиц стал атрибутом уголовного законодательства не всех
европейских стран, в ст. 19 Конвенции делается оговорка о том, что
в части установления именно уголовной ответственности юридических
лиц положения Конвенции фактически являются лишь рекомендательными. Тем не менее специфика чисто российских коррупционных преступлений, связанных с такими особенностями отечественного рынка,
как, например, ваучерная и конкурсная приватизация, получение экспортных и других таможенных льгот, позволяет полагать, что введение
уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные (а также, например, за экологические и экономические) преступления будет
столь же эффективно, как и в странах, в уголовном законодательстве которых такой институт уже стал принадлежностью их уголовного законодательства (Франция, Нидерланды, США и др.).
Помимо имплементации норм европейской конвенции, совершенствование российского уголовного законодательства об ответственности
за коррупционные преступления предполагает необходимость формулирования в нем ряда специальных норм по типу содержащихся в уголовном законодательстве ряда европейских стран и США, что также позволит устранить имеющиеся пробелы в отечественном уголовно-правовом
регулировании.
Во-первых, печальный опыт российской действительности в части неимоверной коррумпированности ее политической элиты делает настоятельно необходимым формулирование в УК РФ норм по типу
предусмотренных федеральным законодательством США об уголовной
ответственности государственных служащих, если те: принимают участие в том качестве, где они сами, их супруги или родственники являются доверительными собственниками или партнерами, получают жалование или другие дополнительные выплаты за свои услуги из любого
другого источника, кроме положенной им заработной платы и других законных доходов государственного служащего (§ 208 разд. 18 Свода законов США).
Во-вторых, непростые зигзаги становления рыночной экономики
в России свидетельствуют о высочайшей цене служебной тайны, которой располагают высокопоставленные чиновники, и превращении ее
в предмет торга и наживы. Приведем лишь один пример с известным
обвалом финансового рынка, происшедшего 17 августа 1998 г. С этого
дня так называемые государственные краткосрочные бескупонные облигации, выпущенные на миллиардные суммы, обесценились. Но как
это ни странно, потерпевшими-банкротами стали не все держатели этих
ценных бумаг. Некоторые благополучно и буквально накануне сумели
458
4. Проблемы борьбы с коррупцией
избавиться от них. В связи с этим стоит приглядеться, например, к содержанию английского Закона о внутрибиржевых сделках, по которому предусмотрена ответственность за использование в личных целях сотрудниками биржи служебной информации, не доступной обычному
держателю ценных бумаг, влияющей на формирование цен. По этому
закону отвечают и правительственные чиновники, осуществляющие через биржи мероприятия по приватизации государственного имущества,
в случаях проведения ими лично или через посредников каких-либо сделок с ценными бумагами на это имущество в делах, по которым они располагают служебной информацией.
Разумеется, что указанную норму английского законодательства
не следует слепо копировать. Но взять из нее рациональное зерно необходимо. Применительно к российским условиям взаимоотношений
Центрального банка РФ с коммерческими структурами (в том числе и
коммерческими банками), подчас хитроумных правил игры, устанавливаемых при аукционной приватизации государственного имущества, различного рода «конкурсных» откупах, из предполагаемой нормы следует
снять указание на биржу как поле преступной коррупционной деятельности, сохранив ответственность высокопоставленных государственных
чиновников за корыстное или по мотивам иной личной заинтересованности использование служебной информации при осуществлении государственных мероприятий по приватизации государственной собственности и других взаимоотношений государства с коммерческими структурами.
В-третьих, представляется принципиально неверным уравнивание
в УК РФ ответственности партийных должностных лиц с ответственностью лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой
организации (ответственность в этом случае на порядок ниже ответственности должностных лиц). Напротив, заслуживает внимания принципиально иная позиция, занятая по этому вопросу американским законодателем, которая заключается в том, что партийные должностные
лица отвечают за коррупционные преступления наряду с государственными служащими, а преступления тех и других относятся к преступлениям, посягающим на деятельность публичной администрации. И это
является правильным. Деятельность политических партий — это не сфера частного бизнеса, а сфера общественных интересов, тесно переплетенных (подчас неразделимых) с государственными интересами. Известно, что от парламентских фракций, построенных по партийному принципу, зависит решение важнейших государственных вопросов. В связи
с этим необходимо вывести партийных чиновников из круга субъектов
459
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
преступлений, предусмотренных главой УК РФ о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях, и сделать
их субъектами преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (отметим, что такое решение вопроса не является прерогативой или
изобретением американского законодательства: точно так же эта проблема решалась в УК РСФСР 1960 г. и уголовных кодексах других союзных республик бывшего СССР). Тот довод, что партийные чиновники
не относятся к представителям государственной власти, могут и не находиться на государственной службе или службе в органах местного самоуправления, не может считаться доводом против предлагаемого решения. Не может потому, что коррупционная деятельность последних
направлена именно против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и, следовательно, эти объекты являются объектами их преступной коррупционной деятельности, что и должно лежать в основе решения данного вопроса (о месте норм об ответственности этих лиц в системе Особенной
части УК РФ).
При всей важности уголовно-правовой борьбы с коррупцией представляется, что наиболее эффективными правовыми средствами ее предупреждения являются все же не уголовно-правовые средства, а меры,
предусмотренные конституционным, административным, финансовым,
1
банковским, предпринимательским правом
. Необходимы такие законы, которые делали бы невозможными совершение многих коррупционных преступлений. Это и особый порядок представления декларации
о доходах не только самих должностных лиц, но и их близких родственников, и запрещение заключения гражданско-правовых сделок не под
своим именем, и запрещение занимать должности по совместительству
(по договору), в особенности в иностранных организациях, учреждениях
и предприятиях, и запрещение в течение нескольких лет работать в частных фирмах (организациях, учреждениях, предприятиях) после ухода с
государственной службы, если по характеру последней должностное
лицо было связано с такими частными организациями. Нарушение этих
правил должно влечь безусловное увольнение лица с государственной
1
См.: Предупреждение организованной и коррупционной преступности средства-
ми различных отраслей права: сб. материалов международной научно-практической конференции. М., 2002.
460
4. Проблемы борьбы с коррупцией
службы. Принципиально изменить эту ситуацию совершенно необходимо, хотя и очень трудно.
В этих условиях как никогда необходимо решение вопроса об институте независимого прокурора, назначаемого или избираемого в процессе
особой процедуры (как отмечалось, такой институт эффективно действует, например, в США).
4.3. Комментарий к антикоррупционному законодательству 2008 г.
Накануне 2009 г. объявленная властью война с коррупцией наконец-то
реализовалась в законодательстве. Президент России подписал принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации Федерального Собрания РФ столь долгожданные для общества антикоррупционные законы: а) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
„О противодействии коррупции»; б) Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«О противодействии коррупции“»
1
; в) Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября
2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от
27 января 1999 года и принятием Федерального закона „О противодействии коррупции“»
2
, внесшие значительные изменения в отраслевое законодательство (уголовное, гражданское, административное и иное,
в том числе в Закон о статусе судей
3
и законы о прокуратуре, а также милиции, ФСБ и других правоохранительных органах). Рассмотрим основные новеллы этого законодательства с акцентом на их антикоррупционность.
1. В них в категорической форме сформулирована обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Первое впечатление от прочитанного: «Здорово! Теперь земля будет гореть
под ногами коррупционеров, а то привыкли: средиземноморский замок — не мой, а моего дяди». Однако чуть позже содержание приведен-
1
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229.
2
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235.
3
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792 (с послед. изм.).
461
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
ного текста вышеперечисленных законов конкретизируется следующим
образом: государственный служащий или служащий муниципальной
службы обязан предоставлять указанные сведения только о своих, а также супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах и имуществе.
Так что какой там «дядя»? Перепиши тот же заморский замок на папу
или маму либо на достигшее восемнадцати лет «чадо», и ты чист перед
законом. Логика? Она (независимо от того, формальная или диалектическая) есть, притом железобетонная. Вывести настоящих коррупционеров (не гаишников, а настоящих — крупных, владельцев «нажитого»
на госслужбе ба-а-льшого имущества) из-под действия антикоррупционного закона. Понятие семьи, в том числе и в рассматриваемом антикоррупционном плане, вовсе не метафорически-детективное, а сугубо
1
правовое. Основополагающим в этом является Семейный кодекс РФ
.
К членам семьи он относит: супругов, родителей и детей (в том числе и
усыновленных), в том числе вне зависимости от их совершеннолетия,
возлагая, например, на родителей совершеннолетних, но не трудоспособных детей обязанности по их содержанию. Другие отрасли законодательства конкретизируют понятие членов семьи (не оперируя данным
термином) применительно к своим (отраслевым) проблемам. Гражданское право делает это в отношении наследников: первой очереди — дети
(опять-таки независимо от совершеннолетия), супруг и родители; второй очереди — полнородные и неполнородные братья и сестры наследодателя, его дедушка и бабушка как со стороны отца, так и со стороны матери. Уголовное законодательство оперирует понятием близкого
родственника (с отсылкой к федеральному закону оно употребляется и
в Конституции РФ), а уголовно-процессуальное законодательство конкретизирует последнее — супруг, супруга, родители, дети, усыновитель, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки. И если исходить из обычной антикоррупционной логики, то
уголовно-процессуальное законодательство через понятие близких родственников как раз и ближе всего к решению обсуждаемого вопроса.
Почему же законодатель занял другую позицию? Ведь любой маломальски грамотный «обыватель» (ничего обидного в этот термин я не
вкладываю и сам отношу себя к обывателям) это понимает. Но законодатель и гарант Конституции РФ? Что ж, предельно точно сказал на этот
счет «наше все» — Александр Сергеевич Пушкин: «Мудрено быть державным!» Как человеку, патриотически воспитанному на советских тра-
1
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16 (с послед. изм.).
462
4. Проблемы борьбы с коррупцией
дициях — любви и обожанию верховной власти, мне искренне жаль ее
(т.е. нашу власть). Терпение нашего народа известно. Но что он не прощает, так это неискренность власти, ее избирательность. И доверие к
ней от указанных выше якобы антикоррупционных норм, конечно же,
не увеличится (то же относится и к партии власти — «Единой России»:
никакие оппозиционные партии не смогут нанести ее престижу такой
удар, как эти законодательные «штучки»).
В основном антикоррупционном законе есть хорошие нормы о профилактике коррупции. Среди них выделим две: 1) необходимость формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (она
давно сформировалась, а вот уязвимая, покрывающая коррупционеров,
так сказать, «высшего полета» якобы антикоррупционная норма для рядового гражданина будет звучать, как «против лома нет приема»); 2) проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Вот на последнем давайте остановимся. Хотел бы я видеть «независимых» экспертов, которые в указанной уловке законодателя не увидели
бы коррупционную составляющую. Ну да, Бог с ними, с законодателями. А где была народная, простите, «Общественная палата», созданная
для того, чтобы хоть как-то донести до законодателя («страшно далекого
от общества») глас народа?
2. Принятые антикоррупционные законы в части обязанности чиновников разного ранга, сотрудников прокуратуры, внутренних дел и
других правоохранительных органов декларировать свои доходы распространяются, как уже было сказано, на государственных и муниципальных служащих. Но, видимо из-за спешки и по недосмотру, такая обязанность не предусмотрена для самых высоких представителей власти.
Например, законодательной (не коснулось это ни членов Совета Федерации РФ, ни депутатов Государственной Думы РФ), а также высшего
эшелона исполнительной власти (Председатель Правительства РФ, его
заместители и федеральные министры). «Выпал» из такого списка и Президент РФ. При этом в законодательстве наблюдается какое-то противоречие. Все эти лица, как занимающие государственные должности РФ,
в точном соответствии с УК РФ могут нести уголовную ответственность
за совершение таких коррупционных преступлений, как, например, злоупотребление должностными полномочиями и получение взятки, но не
являются обязанными представлять сведения о своих, супруга (супруги)
и несовершеннолетних детей доходах. Все они входят в так называемый
Сводный перечень государственных должностей РФ, но если с некоторых, входящих в этот перечень (например, федеральных судей любого
ранга, председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов),
463
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
такое ограничение снято, то для указанных представителей верховной
власти обязанность декларирования своих доходов не установлена. Если
исходить из презумпции, что они (как и «жена Цезаря») должны быть
вне подозрений, это правильно. Это у них (в Японии, Корее, Израиле,
США…) такое возможно. У нас же этого не может быть никогда. Только в истории (в том числе и в российской) все было. Вспомним и зарубежный опыт, что, например, во времена Французской революции был
один «Неподкупный», но даже он окончил жизнь на гильотине. К тому
же закон, если он действительно закон, не должен исходить из презумпции чьей-либо неподкупности, уж очень это ненадежная вещь.
3. Для суда и правоохранительных органов при решении вопроса о
том, была ли взятка или нет, всегда камнем преткновения являлось разграничение взятки и подарка. Последний определялся в гражданском
законодательстве. Сейчас в него антикоррупционным законодательством внесено уточнение в части размера законного подарка — теперь он
не должен превышать 3 тыс. руб. Что изменилось? Очень многое, и дело
не в уточнении стоимости подарка (раньше — в известных МРОТах, отныне — в рублях). Дело в другом. Если раньше соответствующая норма
ГК РФ позволяла, хотя бы на теоретическом уровне, допустим, в плане
доктринального (научного) толкования, считать, что она предназначена
вовсе не для определения состава такого коррупционного преступления,
как взятка (ее смысл касался гражданско-правовых отношений), то теперь эта же норма, «освященная» антикоррупционным законом (да ни
каким-нибудь, а связанным с ратификацией известных антикоррупционных международных конвенций) приобретает (или может приобрести) и вполне уголовно-правовое значение. Только вот в какую сторону? В антикоррупционную или коррупционную? Посмотрим, как это
вписывается в гипотетическую, но вполне правдоподобную ситуацию.
Наш «напуганный» и «связанный» по рукам и ногам новым антикоррупционным законодательством чиновник («о бедном чиновнике замолвите слово») найдет простой выход (отметим, законный) из этого положения. Если каждый день он будет брать по подарку, то через десять дней и
тридцать тысяч полученных им таким образом рублей не будет считаться
преступлением. А через месяц? Правда, считать деньги в чужом кармане,
говорят, неприлично.
4. В УК РФ внесены изменения, заключающиеся, например, в том,
что максимальное наказание в виде лишения свободы за одно коррупционное преступление (ч. 1 ст. 201 — злоупотребление полномочиями)
увеличено на один год (вместо до трех лет — до четырех лет), а за другое
(ч. 1 ст. 204 — коммерческий подкуп) также на один год (вместо до двух
464
4. Проблемы борьбы с коррупцией
лет — до трех лет). Разумеется, что в контексте задач, определенных Законом «О противодействии коррупции», это следует понимать как усиление борьбы с таким явлением. Увы, законодателей придется разочаровать. Такая законодательная операция нисколько не повлияет на достижение поставленных при этом целей (истина, известная, например, еще
Беккариа и его почитательнице — Екатерине Второй).
5. Это касается изменений, внесенных в российское законодательство в связи, как уже отмечалось, с ратификацией известных международных конвенций по борьбе с коррупцией. Россия ратифицировала эти
конвенции в полном объеме, но выполнила их рекомендации почемуто не полностью. Хорошо, например, с точки зрения законодательной
техники прописана теперь в УК РФ норма об ответственности за должностные преступления иностранных должностных лиц и должностных
лиц публичной международной организации. Однако целый ряд положений соответствующих Конвенций так и остались не реализованными.
Сошлемся лишь на одно — на установление уголовной ответственности
третейских судей (в особенности иностранных). Очевидно, что для этого следовало бы, на наш взгляд, сформулировать специальную норму (по
типу статьи о коммерческом подкупе) о подкупе третейских судей. Когда будут воплощены в наш закон другие требования конвенций? Зачем и
для чего было откладывать это «на потом»?
6. Жаль, что законодатель не представляет себе особого значения для
борьбы с коррупцией в современной России гласности и открытости судебных процессов по делам о коррупционных преступлениях. Сошлемся
лишь на один известный из СМИ пример. По версии обвинения при передаче взятки от представителя коммерческой организации был арестован сенатор, т.е. член Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Защита оспаривает допустимость представленных доказательств (например, не все «гладко» оказалось с фонозаписью прослушанных разговоров сенатора, одним из немногих доказательств по делу) и просит
лишь одного: открытого процесса. Разумеется, что обвинение возражает, ссылаясь на известную норму УПК РФ о том, что закрытое судебное разбирательство допускается на основании определения или постановления суда и в случае, когда разбирательство уголовного дела в суде
может привести к разглашению государственной или иной охраняемой
федеральным законом тайны. Все вроде бы верно. Данные оперативнорозыскной деятельности подпадают под это исключение. Также разумеется, что судья отвергает ходатайство защиты и соглашается с мнением обвинителя (иное, конечно бывает, но чаще всего — наоборот). Но
давайте вдумаемся: а что важнее? Публично доказать коррупцию сена-
465
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
тора или «прикрыть» огрехи оперативно-розыскной деятельности. Есть
тайна и тайна. Кому, мягко говоря, неизвестна недостаточная на этот
счет профессиональная деятельность указанных служб по сбору доказательств. Какая уж здесь тайна! А с другой стороны — впервые попался коррупционер такого ранга — сенатор (!!!). Если это успех следственных и оперативно-розыскных органов, покажите этот процесс даже по
телевидению. Пусть все смотрят. И народ, публика, общество это оценят. А если иначе, то нас опять ждет очередная «выволочка» со стороны
Европейского Суда по правам человека, юрисдикцию которого признает
Российская Федерация.
И, наконец, последнее. Существует еще один аспект, чисто российский обсуждаемой проблемы. Известно (хотя бы из СМИ), что основная
составляющая коррупции чиновников различного ранга и сотрудников
правоохранительных органов — борьба с так называемыми экономическими преступлениями. Собственность и ее передел в самых различных
вариантах — это то, вокруг чего и формируются коррупционные интересы. Регистрационный и лицензионный порядок осуществления предпринимательской деятельности есть неиссякаемый источник коррупционного обогащения. Так, по данным социологического исследования,
78% опрошенных сотрудников правоохранительных органов (заметим,
не самих предпринимателей) считают, что предприниматель не может обойтись без того, чтобы не платить чиновникам за получение ли-
1
цензии
. Вот она, та коррупционная основа, которая позволяет чинов-
нику, как неоднократно указывал на это Президент РФ Д.А. Медведев
2
(в том числе и в своем Послании Федеральному Собранию РФ
), «кошмарить» предпринимателя и бизнес. К тому же количество разновидностей деятельности, подлежащей лицензированию, все еще неоправданно велико. Степень такого «кошмара», которому подвергается бизнес и
предприниматели, например, со стороны правоохранительных органов,
можно доказать даже статистически. Сопоставим данные о регистрации
ГИАЦ МВД РФ преступлений, предусмотренных ст. 171 УК РФ, с данными судебной статистики (форма 10а) и проанализируем соотношение
этих статистических показателей (как говорится, есть статистика и статистика). В 2005 г. зарегистрировано 2716 рассматриваемых преступлений, а осуждено 408 человек; в 2006 г. — 3200/702; в 2007 г. — 3340/849.
Получается, что если исходить из того, что большинство преступлений
1
См.: Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 274.
2
См.: РГ. 2008. 6 нояб.
466
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]